鄭延冰

（中國社會(huì)科學(xué)院研究生院，北京102488）

財(cái)政分權(quán)、地方政府激勵(lì)及其行為變異

鄭延冰

（中國社會(huì)科學(xué)院研究生院，北京102488）

摘要：改革開放以來，財(cái)政分權(quán)和政治集權(quán)成為中國經(jīng)濟(jì)體制改革的主要特點(diǎn)。財(cái)政分權(quán)使地方政府擁有了對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“剩余索取權(quán)”，為其帶來強(qiáng)的財(cái)政激勵(lì)，同時(shí)由于政治集權(quán)，地方政府官員為了晉升又面臨著政治激勵(lì)。此外，由于尋租行為的存在，地方官員還受到個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益的影響。在財(cái)政激勵(lì)、政治晉升激勵(lì)以及個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益激勵(lì)等三重激勵(lì)下，地方政府的行為發(fā)生了變異。

關(guān)鍵詞：財(cái)政分權(quán)；地方政府激勵(lì)；地方政府行為變異

中圖分類號(hào)：F812.7

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：：A

文章編號(hào)：：1672－626X（2015）01-0059-06

doi:10.3969/j.issn.1672-626x.2015.01.008

收稿日期：2014-12-30

作者簡介：鄭延冰（1986-），男，河南平頂山人，中國社會(huì)科學(xué)院研究生院博士研究生，主要從事公共部門經(jīng)濟(jì)學(xué)、公司治理結(jié)構(gòu)理論研究。

Abstract:Since the opening and reform, fiscal decentralization and political centralization have been the main properties of China's economic system. Fiscal decentralization endows the local governments the residual claim rights for its local economic development and brings them strong fiscal incentive system. Meanwhile, because of political centralization, the local government leaders face political incentive system for promoting. Moreover, they are also influenced by the individual incentive system for the existence of rent seeking behaviors. Under the mixed influence of the three incentive systems above, the behaviors of the local government varies, for example, the local governments over emphasizing of economic growth but overlooking the supplying of public services and the distortions of the structure of fiscal expenditure.

一、引言和文獻(xiàn)綜述

當(dāng)今世界，財(cái)政分權(quán)已經(jīng)成為一個(gè)潮流，無論發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家大都將財(cái)政分權(quán)作為其政府治理改革的方向，中國也不例外。中國改革開放已經(jīng)有30多年的歷程，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度變遷也在這30多年間取得了巨大成就。在這些成就的背后，有一個(gè)重要的課題始終引人關(guān)注，這就是中國的財(cái)政分權(quán)，因?yàn)橹袊母母镩_放是開始于財(cái)政體制改革的。中國財(cái)政分權(quán)是指中央政府授權(quán)地方政府在其轄區(qū)范圍內(nèi)對(duì)其財(cái)政收入和財(cái)政支出擁有一定的自主權(quán)。20世紀(jì)70年代末，中央政府面臨著嚴(yán)峻的財(cái)政困境，為了緩解當(dāng)時(shí)的財(cái)政困難，減輕中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，[1]開始實(shí)施財(cái)政制度改革，這種由財(cái)政壓力引起的制度變遷的實(shí)質(zhì)就是財(cái)政分權(quán)。[2]論述財(cái)政分權(quán)的文獻(xiàn)有很多，但大多數(shù)文獻(xiàn)都強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：第一，地方政府比中央政府擁有更多的有關(guān)轄區(qū)居民偏好的信息，因此地方政府在提供地方公共物品方面比中央政府更有優(yōu)勢，也更有效率；第二，居民可以根據(jù)不同地方政府提供的不同的公共物品組合來決定是否離開原居住地，遷往某個(gè)更能滿足其公共物品需求的地區(qū)，從而改進(jìn)地方財(cái)政支出的效率，達(dá)到帕累托效應(yīng)的結(jié)果，也即居民通過“用腳投票”的方法可以實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政支出效率的改進(jìn)和社會(huì)福利的提高。[3]對(duì)于中國的財(cái)政分權(quán)改革是否促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)效率的提高，進(jìn)而促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的增長這個(gè)問題，大多數(shù)文獻(xiàn)是持肯定態(tài)度的，但財(cái)政分權(quán)也帶來了一些問題。

一方面，財(cái)政分權(quán)提高了經(jīng)濟(jì)效率，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長。林毅夫和劉志強(qiáng)的研究利用本地財(cái)政收入的邊際分成率來衡量財(cái)政分權(quán)的程度，通過固定效應(yīng)模型對(duì)中國28個(gè)省份的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行了計(jì)量驗(yàn)證，結(jié)果顯示財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長有顯著的正影響；[4]張晏和龔六堂的研究發(fā)現(xiàn)，盡管財(cái)政分權(quán)對(duì)中國經(jīng)濟(jì)的影響具有跨時(shí)效應(yīng)，即分稅制改革前，財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響顯著為負(fù)，而分稅制改革后，財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響顯著為正，但總體而言，財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響顯著為正。[5]得到類似結(jié)論的文獻(xiàn)還有很多，其方法也大同小異，不同的地方只在于分權(quán)變量與控制變量的選取。

另一方面，財(cái)政分權(quán)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率提高的同時(shí)，也帶來了地方公共物品的供給不足以及宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定，主要表現(xiàn)在：第一，地方政府在有關(guān)民生

的公共物品的供給方面投入不足，進(jìn)而導(dǎo)致供給不足。這種供給不足不同于微觀經(jīng)濟(jì)理論中討論的因公共物品具有外部性導(dǎo)致生產(chǎn)公共物品的私人邊際收益小于其社會(huì)邊際收益的情況，也不同于因集體行動(dòng)困境（搭便車行為）而導(dǎo)致公共物品供給不足的情況，這種不足不是來源于地方政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的扭曲，而在于地方政府重經(jīng)濟(jì)增長、輕公共服務(wù)的偏好。第二，地方政府過于偏好進(jìn)行固定資產(chǎn)投資和吸引外資，以推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，造成了中國宏觀經(jīng)濟(jì)的劇烈波動(dòng)，出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)過熱現(xiàn)象。[6]那么，到底是什么原因?qū)е铝说胤秸亟?jīng)濟(jì)增長輕公共服務(wù)的行為？財(cái)政分權(quán)對(duì)于地方政府行為變化的影響又是什么？

本文基于學(xué)者們以往的研究，詳細(xì)分析了地方政府所面臨的激勵(lì)體制，討論了地方政府行為的動(dòng)力機(jī)制，以期能夠回答上述提問。本文余下部分具體安排如下：第二部分討論財(cái)政分權(quán)與地方政府所面臨的各種激勵(lì)之間的關(guān)系；第三部分討論在這種激勵(lì)的影響下地方政府的行為如何發(fā)生變化；第四部分是本文的結(jié)束語。

二、財(cái)政分權(quán)與地方政府激勵(lì)

首先是財(cái)政激勵(lì)。對(duì)于地方政府而言，財(cái)政分權(quán)瓦解了原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政體制，使地方政府對(duì)本級(jí)財(cái)政收入和財(cái)政支出擁有了一定的自主權(quán)，并且地方政府也成為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的受益者，擁有對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“剩余索取權(quán)”，即地方政府面臨著因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而帶來的財(cái)政收入增長的激勵(lì)。這意味著地方政府已經(jīng)不再是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下單純的中央政府代理人，而是逐漸成為了一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體。如前所述，中國中央政府進(jìn)行財(cái)政分權(quán)的初衷本是為了緩解中央政府的財(cái)政困難，但隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，不同所有制企業(yè)的經(jīng)營狀況出現(xiàn)了巨大差異，私營企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展良好，而作為中央政府財(cái)政收入主要來源的國有企業(yè)出現(xiàn)了大面積虧損，中央政府再次面臨著財(cái)政困境，為此不得不再次改革財(cái)政體制，由原來的“分灶吃飯”的財(cái)政體制改變?yōu)樨?cái)政包干制，這種制度對(duì)于地方政府來說就是“繳足中央的，剩下全是自己的”，它對(duì)剛從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下解脫出來的地方政府來說是一種強(qiáng)烈的激勵(lì)，地方政府會(huì)為了獲取更大的財(cái)政收入而竭盡所能地發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。但是，財(cái)政包干制也不是完美的，由于中央政府的財(cái)政收入依賴于地方政府的上繳，并且中央政府每隔一段時(shí)間就會(huì)與地方政府就上繳比率進(jìn)行談判，中央政府為了緩解因國有企業(yè)經(jīng)營不利帶來的中央財(cái)政困境，在談判過程中會(huì)提高地方上繳比率，從而導(dǎo)致地方政府的機(jī)會(huì)主義行為。在中央—地方的博弈中，由于中央政府行為存在動(dòng)態(tài)不一致性，地方政府的最優(yōu)策略就是隱藏其財(cái)政收入，將大量的預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入轉(zhuǎn)移到預(yù)算外或體制外。[7]地方政府這一行為的直接后果就是中央政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入在總財(cái)政收入中所占比重和在GDP中所占比重的不斷下降，因此中央政府為了提高“兩個(gè)比重”而再次選擇進(jìn)行財(cái)政體制改革。從1994年開始，中央宣布終止了原來的財(cái)政包干制，開始實(shí)行分稅制。從契約的角度來看，財(cái)政體制的這一轉(zhuǎn)變實(shí)際上意味著中央與地方分權(quán)契約的轉(zhuǎn)變，使中央與地方的財(cái)政契約關(guān)系由原來財(cái)政包干制下的分成合同和定額合同轉(zhuǎn)變?yōu)榉侄愔葡碌姆侄惡贤?。[8][9]

其次是政治晉升激勵(lì)。中國經(jīng)濟(jì)改革是以政治集權(quán)為基礎(chǔ)的，政治集權(quán)意味著中央對(duì)地方政府官員擁有人事任免權(quán)，中央政府可以隨時(shí)撤換政績表現(xiàn)不佳的地方官員，而對(duì)政績表現(xiàn)良好的地方官員進(jìn)行提拔，這種集權(quán)在一定程度上保證了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力。財(cái)政分權(quán)和政治集權(quán)的結(jié)合使地方政府伸出的是“援助之手”，而不是“攫取之手”。[10]中國中央政府對(duì)地方官員進(jìn)行政績考核的一個(gè)重要指標(biāo)就是地方的GDP增長率，甚至將其作為唯一指標(biāo)。晉升錦標(biāo)賽是中國地方官員對(duì)政治晉升激勵(lì)的一種表現(xiàn)，是指上級(jí)政府對(duì)多個(gè)下級(jí)政府部門的行政長官設(shè)計(jì)的一種晉升競賽，競賽優(yōu)勝者將獲得晉升，而競賽標(biāo)準(zhǔn)由上級(jí)政府決定，它可以是GDP增長率也可以是其他可以度量的指標(biāo)。改革開放以來，晉升錦標(biāo)賽最實(shí)質(zhì)的變化就是考核標(biāo)準(zhǔn)的變化，地方首長在任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)績效取代了過去一味強(qiáng)調(diào)的政治掛帥。[11]由于可以提升的職位有限，一個(gè)官員獲得提升就意味著其他官員失去了晉升的機(jī)會(huì)，并且由于不同的地區(qū)在資源稟賦、人力資本和實(shí)物資本等方面的情況千差萬別，因此中央在考核地方政府的績效使用的是相對(duì)績效考核的方法。現(xiàn)實(shí)中，由于中國自身所具有的集權(quán)型國家體制、M型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，地方政府和官員對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有巨大的影響力和控制力，地方官員之間合謀的不可能性以及同級(jí)地方政府之間的相似性等特點(diǎn)也

確實(shí)為政治晉升錦標(biāo)賽的實(shí)施提供了各種條件，[11]而且實(shí)證分析也證明了晉升錦標(biāo)賽模式在中國確實(shí)存在。[12]

三是地方官員尋租所帶來的經(jīng)濟(jì)利益激勵(lì)。中國經(jīng)濟(jì)改革的目的是建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，而市場經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)重要特征就是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)盡可能小，只有在市場失靈時(shí)才需要政府有所作為來彌補(bǔ)市場的缺陷。盡管中國在邁向市場經(jīng)濟(jì)的道路上已經(jīng)取得了巨大進(jìn)步，清理了不少不合理的項(xiàng)目審批和規(guī)制措施，但是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度依然很深，再加上中國的監(jiān)督機(jī)制不完善，這就使得地方官員有動(dòng)機(jī)利用手中的權(quán)利進(jìn)行尋租活動(dòng)。政治集權(quán)下的中國地方政府在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展過程中伸出的是“援助之手”，其重要特征就是在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)存在過度規(guī)制和有組織腐敗。[13]研究表明當(dāng)一個(gè)地區(qū)的反腐敗力度超過某個(gè)臨界點(diǎn)時(shí)，該地區(qū)的地方政府競爭不會(huì)導(dǎo)致擴(kuò)張偏向的財(cái)政政策，這就暗含著腐敗對(duì)于地方政府實(shí)施擴(kuò)張性財(cái)政政策有著很大的影響，而擴(kuò)張性財(cái)政政策帶來了GDP增長。[14]地方財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)出現(xiàn)扭曲也是地方官員追求腐敗帶來的經(jīng)濟(jì)利益的重要表現(xiàn)之一，政府官員有激勵(lì)將財(cái)政收入的更大比重用于腐敗機(jī)會(huì)更多的領(lǐng)域，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。[15]

三、地方政府激勵(lì)與其行為變異

“把地方政府的激勵(lì)搞對(duì)”是中國在改革開放初期提出的一個(gè)方針，它的主要目的是激勵(lì)地方政府努力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。對(duì)地方政府最直接的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)就是財(cái)政收入激勵(lì)，而財(cái)政分權(quán)是實(shí)現(xiàn)這一激勵(lì)的必然選擇，它使得地方政府成為一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體；但同時(shí)由于在政治上依然保持了中央集權(quán)的特征，這就決定了地方政府的行為并不是完全獨(dú)立的，它還要在政治上受到中央政府的引導(dǎo)或制約，再者，政府并沒有完全退出經(jīng)營性領(lǐng)域以及監(jiān)督機(jī)制不健全，政府官員手中擁有巨大的行政權(quán)力以干預(yù)經(jīng)濟(jì)從而獲得租金收入。在財(cái)政收入激勵(lì)、政治晉升激勵(lì)和貪污腐敗所帶來的個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益激勵(lì)的共同作用下，地方政府的行為呈現(xiàn)出復(fù)雜多樣性，甚至出現(xiàn)變異。

（一）財(cái)政收入激勵(lì)對(duì)地方政府行為的影響

探究財(cái)政收入激勵(lì)對(duì)地方政府行為的影響要分兩個(gè)階段來看：1994年前的財(cái)政包干制時(shí)期和1994年以后的分稅制時(shí)期。

1．財(cái)政包干制時(shí)期

財(cái)政包干制時(shí)期，中央與地方的財(cái)政契約是以分成合同和定額合同為主的。定額合同的不足之處在于，隨著時(shí)間的推移，中央政府所得的財(cái)政收入份額越來越低；在分成合同下，地方政府不能全部得到其征收的財(cái)政收入，而且地方通過減免稅可以促進(jìn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長。[8][9]在此時(shí)期，財(cái)政收入激勵(lì)對(duì)地方政府行為的影響主要體現(xiàn)在以下幾方面：

首先，在財(cái)政包干制下，為了獲得更多的財(cái)政收入和更高的經(jīng)濟(jì)增長率，地方政府有激勵(lì)將預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)移到預(yù)算外和體制外，形成大量的預(yù)算外資金和體制外資金，或者“藏富于企業(yè)，藏富于民”，這是地方政府在中央與地方的博弈中進(jìn)行理性選擇的結(jié)果。[7]

其次，財(cái)政包干制下，中國各地區(qū)之間呈現(xiàn)出區(qū)域格局與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)趨同的特點(diǎn)，地方政府為了保證地方的稅源而實(shí)行保護(hù)主義行為?！爸T侯經(jīng)濟(jì)”是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的一個(gè)重要特征，而財(cái)政包干制下的財(cái)政分權(quán)致使地方政府擁有的調(diào)控主體和經(jīng)濟(jì)利益主體的雙重身份是形成“諸侯經(jīng)濟(jì)”的深層原因。“諸侯經(jīng)濟(jì)”的一大特點(diǎn)就是相互封鎖，這樣做既可以禁止本地區(qū)資源外流，又能夠防止外地區(qū)的商品侵入，保證了地方可以獲得穩(wěn)定的財(cái)政收入。[16]“諸侯經(jīng)濟(jì)”的實(shí)質(zhì)是地方保護(hù)主義。地方保護(hù)主義一般發(fā)生在地區(qū)間具有替代性的產(chǎn)品上，這些產(chǎn)品構(gòu)成地方的稅收來源，這是地方實(shí)行保護(hù)主義的一大原因。[17]

再次，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為地方政府獲取財(cái)政收入的一個(gè)主要手段。20世紀(jì)80年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，其興盛甚至超出了改革者的預(yù)期。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起的主要原因在于財(cái)政分權(quán)使得地方政府擁有了調(diào)控主體和經(jīng)濟(jì)利益主體雙重身份，這也是地方政府公司主義行為的表現(xiàn)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使地方政府失去了從農(nóng)業(yè)中獲取財(cái)政收入的途徑（除了農(nóng)業(yè)稅），財(cái)政包干制下的收入分享迫使地方政府不再投資農(nóng)業(yè)，因?yàn)橥顿Y農(nóng)業(yè)獲得的利益很小。同時(shí)，伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的多樣化，將資源投向更容易獲得利潤的企業(yè)成為地方政府的理性選擇。但由于投向利潤可觀的私營企業(yè)仍是政治禁忌，導(dǎo)致地方政府的最優(yōu)選擇就是創(chuàng)辦農(nóng)村集體企業(yè)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）。作為這些企業(yè)的合法所有者，地方政府可以從中收取各種費(fèi)用以緩解財(cái)政緊張。[18]

2．分稅制時(shí)期

與財(cái)政包干制不同，分稅制改革將稅種分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，建立了中央與地方兩套稅收征管機(jī)構(gòu)，目的在于提高“兩個(gè)比重”，但是，這次改革也留下了隱患，那就是分稅制改革只是對(duì)中央和地方的收入責(zé)任進(jìn)行了調(diào)整，將財(cái)政收入集中于中央，而支出責(zé)任則沒有調(diào)整。1993年中央財(cái)政收入占全國財(cái)政總收入為22%左右，但是到了1994年這一數(shù)據(jù)上升到了55.7%。隨著國有企業(yè)改革的推進(jìn)，原來由國有企業(yè)所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任也都交由地方政府來承擔(dān)，加大了地方政府的支出責(zé)任，造成了地方政府財(cái)政困難。分稅制改革只是調(diào)整了中央與省級(jí)政府之間的收入責(zé)任，對(duì)于省級(jí)以下政府之間的財(cái)政關(guān)系沒有做出調(diào)整，形成了“財(cái)政收入層層上收，支出責(zé)任層層下放”的局面，進(jìn)一步加劇了地方政府的財(cái)政困難。地方政府為緩解財(cái)政困難做出的反應(yīng)之一是想方設(shè)法增加財(cái)政收入，地方政府可利用的主要手段就是加大稅收征收力度和從土地上獲得收入。

分稅制改革以來，中國的稅收收入增長迅猛，其增長率常年高于GDP增長率。學(xué)界也對(duì)這一現(xiàn)象的成因做出了許多解釋，其中主流的觀點(diǎn)認(rèn)為由于分稅制本身對(duì)稅收征管留有很大的“征管空間”，使得政府加強(qiáng)征管，從而造成了征稅效率的提高。[19]研究發(fā)現(xiàn)，分稅制改革以來各地區(qū)的稅收征收效率都有顯著提高，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)大約提高了9.6%，而中西部地區(qū)征管效率的提高也在6%以上。[20]

除了加強(qiáng)征管以外，地方政府應(yīng)對(duì)財(cái)政困境的另一個(gè)手段就是實(shí)行土地財(cái)政。中國的法律規(guī)定土地的產(chǎn)權(quán)屬于國家和集體，這意味著土地產(chǎn)權(quán)是模糊的。模糊產(chǎn)權(quán)是指由于市場環(huán)境的變化，新出現(xiàn)的盈利性的資本產(chǎn)權(quán)束因其沒有得到最終控制權(quán)及時(shí)明確地界定從而處于開放狀態(tài)，進(jìn)而成為被競相攫取的“公地”。[21]土地產(chǎn)權(quán)的模糊性為地方政府利用土地來獲取財(cái)政收入提供了合法性。1999年新頒布的《土地管理法》將原來的“協(xié)議征地”改為“公告征地”，更是剝奪了被征地者直接與用地單位進(jìn)行談判的權(quán)利，改由地方政府向被征地者征地，然后再由其決定土地出讓的方式。這一法律使地方政府成為土地的壟斷供給者，它可以根據(jù)土地的不同用途選擇差異化的出讓方式。地方政府為了吸引更多的資本流入本地區(qū)，對(duì)工業(yè)用地采取了低價(jià)協(xié)議出讓的方式，以此作為其競爭的手段之一。毫無疑問，資本的流入不僅帶來了地區(qū)GDP的高速增長，同時(shí)地方可以獲得部分的增值稅和企業(yè)所得稅以及其他稅收收入，充盈了地方政府的財(cái)政收入。與此同時(shí)，地方政府對(duì)商業(yè)用地采取了市場化的出讓方式，通過土地的招、拍、掛，地方政府從中獲得了大量的土地出讓金。[22][23]

（二）政治晉升激勵(lì)對(duì)地方政府行為的影響

1．政治晉升激勵(lì)對(duì)地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的影響

中國的政治集權(quán)意味著政治錦標(biāo)賽是我國政府官員獲得政治晉升的一種有效模式，在該模式下，中央通過一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)地方官員的政績進(jìn)行考核，進(jìn)而決定誰將獲得晉升。需要指出的是，中央在考核的過程中使用的是相對(duì)績效考核的辦法，而不是地方官員的絕對(duì)政績，即考核的是地方官員的相對(duì)位次排名，排名靠前者可以獲得晉升。[24]實(shí)際上，中央在考核地方官員績效的時(shí)候往往是以GDP增長率為標(biāo)準(zhǔn)的，這主要是因?yàn)樵诳己说倪^程中有些考核指標(biāo)無法量化，不可測度。代理理論表明，當(dāng)代理人面對(duì)多項(xiàng)任務(wù)時(shí)，如果有的任務(wù)考核指標(biāo)無法測度，那么代理人將會(huì)在這些任務(wù)上投入更少的努力，而是將更多的努力投入到可以測度的任務(wù)上。[25]在中國，地方官員的考核指標(biāo)中GDP是一個(gè)很好量化的指標(biāo)，易于測度，而其他公共物品如教育質(zhì)量、醫(yī)療服務(wù)水平和環(huán)境質(zhì)量等指標(biāo)無法很好地量化，難于測度，這就出現(xiàn)了地方政府將更多的資源投入到可以提高GDP增長率的項(xiàng)目中，而那些考核指標(biāo)不容易測度但對(duì)居民很重要的項(xiàng)目投入不足，造成公共物品的供給不足，即地方政府的財(cái)政支出可能出現(xiàn)扭曲，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)在高速增長的同時(shí)出現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量惡化、教育質(zhì)量下降等問題。

因此，晉升錦標(biāo)賽制度下，中國地方政府對(duì)于財(cái)政支出的偏好在于經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及與經(jīng)濟(jì)建設(shè)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這必然會(huì)導(dǎo)致財(cái)政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生扭曲。方紅生和張軍發(fā)現(xiàn)，中國地方政府有一種財(cái)政擴(kuò)張的偏好，地方政府在經(jīng)濟(jì)繁榮期有63.78%的概率實(shí)行擴(kuò)張性財(cái)政政策，在經(jīng)濟(jì)蕭條期有75.16%的概率實(shí)行擴(kuò)張性財(cái)政政策，而擴(kuò)張性財(cái)政政策下財(cái)政支出的主要方向就是進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資。[14]傅勇的研究發(fā)現(xiàn)，由于經(jīng)濟(jì)性公共物品（主要是交通、能源和通信等）進(jìn)入地方政府的生產(chǎn)函數(shù)

可以帶來經(jīng)濟(jì)增長，而非經(jīng)濟(jì)性公共物品（主要是教育、醫(yī)療、文化和環(huán)境等）不進(jìn)入地方政府的生產(chǎn)函數(shù)，對(duì)地方政府重要性較低，因此地方政府會(huì)加大對(duì)經(jīng)濟(jì)性公共物品的建設(shè)投入，降低非經(jīng)濟(jì)性公共物品的投入力度，導(dǎo)致非經(jīng)濟(jì)性公共物品的質(zhì)量下降。[15]尹恒和朱虹基于2067個(gè)中國縣級(jí)財(cái)政數(shù)據(jù)的研究也同樣發(fā)現(xiàn)，中國縣級(jí)地方政府的財(cái)政支出存在著生產(chǎn)性支出的偏向。[26]

2．政治晉升激勵(lì)下地方政府行為對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響

在政治晉升激勵(lì)下，地方政府官員獲得政治晉升的主要考核指標(biāo)就是GDP增長率，地方政府為取得較高經(jīng)濟(jì)增長而進(jìn)行的激烈競爭導(dǎo)致過度投資，進(jìn)而引起經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。學(xué)者們的研究對(duì)此提供了證據(jù)。郭慶旺和賈俊雪發(fā)現(xiàn)，地方的違規(guī)引資行為是導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的一個(gè)重要原因。地方政府違規(guī)利用稅收和土地等優(yōu)惠政策引發(fā)企業(yè)強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)，如果此時(shí)中央政府監(jiān)察不力，將引起投資過熱，進(jìn)而引起宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。[27]周業(yè)安和章泉的研究表明，盡管財(cái)政分權(quán)體制下的固定資產(chǎn)投資和外商直接投資能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，但是也能夠帶來宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。[6]

（三）腐敗帶來的經(jīng)濟(jì)利益激勵(lì)對(duì)地方政府行為的影響

絕對(duì)權(quán)力意味著絕對(duì)腐敗。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，由于政府官員依然掌握著巨大的行政權(quán)力，在監(jiān)督體系不完善的情況下，這些行政權(quán)力將對(duì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行產(chǎn)生巨大的影響，地方官員也有動(dòng)力利用手中掌握的權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)，從中漁利。腐敗帶來的經(jīng)濟(jì)利益激勵(lì)對(duì)地方政府行為的影響是復(fù)雜的，甚至影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的方方面面。其中一個(gè)重要方面就是腐敗帶來的經(jīng)濟(jì)利益激勵(lì)導(dǎo)致地方政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生扭曲。一般情況下，基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域比教育等非經(jīng)濟(jì)性公共物品方面包含著更大的腐敗機(jī)會(huì)，經(jīng)驗(yàn)研究也證明政府官員的腐敗往往與基礎(chǔ)設(shè)施投資表現(xiàn)出正相關(guān)關(guān)系。[28]另一個(gè)重要的方面就是腐敗帶來的經(jīng)濟(jì)利益對(duì)地方官員的激勵(lì)作用也可能影響宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。李猛和沈坤榮利用“條條塊塊”分解方法對(duì)中國宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)狀況進(jìn)行了分解，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，腐敗解釋了宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的大約30%，并且在5%的顯著水平下，官員的貪污腐敗程度越高，地方政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的沖擊程度也就越大。[29]

四、結(jié)語

財(cái)政分權(quán)使地方政府成為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益主體，地方政府對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有巨大的影響力和控制力，地方政府不再單純是中央在地方上的政治代理人，這就導(dǎo)致地方政府擁有了雙重身份，使其在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位舉足輕重。與俄羅斯聯(lián)邦的地方政府不同，中國地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中伸出的是“援助之手”而非“攫取之手”，造成這一現(xiàn)象的原因是中國地方政府面臨著多種激勵(lì)，正是這些激勵(lì)模式的存在使地方政府的行為發(fā)生了變異。需要指出的是，這些激勵(lì)對(duì)地方政府行為的影響并不是單獨(dú)起作用的，在大多數(shù)情況下是三種激勵(lì)交織在一起共同影響地方政府行為的。比如，地方政府為了獲取財(cái)政收入可能會(huì)推動(dòng)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而地方官員為了獲得政治晉升也有動(dòng)力這樣做，甚至地方官員為了能夠在基礎(chǔ)設(shè)施投資中獲取個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益會(huì)加大力度進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資，投資的增加會(huì)帶來地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長，進(jìn)而也顯示了地方官員的政績，不幸的是，也帶來了經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。再比如，以土地征用為例，地方政府通過低價(jià)協(xié)議出讓土地帶來地區(qū)投資增加，經(jīng)濟(jì)增長，有利于提高地方官員獲得政治晉升的概率，同時(shí)也會(huì)增加地方的財(cái)政收入，地方官員也可以從土地征用中獲取大量的個(gè)人利益，此時(shí)三種激勵(lì)是交織在一起共同起作用的。因此在分析地方政府行為時(shí)，不僅要考慮地方政府面臨什么樣的激勵(lì)，還要考慮它們?nèi)绾巫饔糜诘胤秸男袨?，若只單?dú)考慮某一種激勵(lì)，難免會(huì)導(dǎo)致對(duì)地方政府行為的分析出現(xiàn)偏差。

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（責(zé)任編輯：盧君）

Fiscal Decentralization, Local Government Incentive and Its Behavior Variations

ZHENG Yan-bing
（Graduate School of China Academy of Social Sciences, Beijing 102488, China）

Key words: fiscal decentralization; the local government incentives; behavior variations