丁子信

（濰坊學院，山東 濰坊 261061）

政府與市場關系三論

丁子信

（濰坊學院，山東 濰坊 261061）

我國經(jīng)濟體制改革始終是圍繞著正確認識和處理政府和市場的關系這一核心問題展開的，政府和市場的關系是貫穿我國經(jīng)濟體制改革的一條主線。在政府與市場的關系中，政府始終起著決定性作用。法治政府厘定了政府和市場的作用邊界，為市場在資源配置中起決定性作用提供切實保障，使政府內(nèi)部權力受到制約和監(jiān)督，因而成為理順政府與市場關系的關鍵。

政府；市場；關系；主線

黨的十八大和十八大三中全會提出“經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系”的科學論斷，是對改革開放三十多年來我國經(jīng)濟體制改革理論和實踐的科學總結(jié)，是政府和市場關系認識上的重大突破。十八大四中全會進一步提出推進依法行政，建設法治政府，這既是全面推進依法治國的重大舉措，也是正確處理好政府與市場關系、使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的法治保障。

一、政府和市場的關系是貫穿我國經(jīng)濟體制改革的一條主線

我國經(jīng)濟體制改革30多年的歷程，實質(zhì)上就是如何認識與處理政府和市場關系的過程，這是貫穿中國經(jīng)濟體制改革的一條主線。①我國的市場經(jīng)濟是逐步?jīng)_突傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制發(fā)展起來的，因而在改革開放初期，一般是把計劃和市場而非政府和市場相對應。實際上，計劃和市場的關系實質(zhì)上就是政府和市場的關系，因為在計劃經(jīng)濟體制中，政府扮演著計劃者、執(zhí)行者的角色，市場范圍的擴大，從一定意義上就是計劃范圍的縮小和政府權力的減少。這也是如薩繆爾森(P.A.Samulson)、沃爾夫(C. W olf)等許多西方經(jīng)濟學家把與市場體制相對應的體制稱為指令經(jīng)濟或命令體制的重要原因。

這個過程經(jīng)歷了三個階段。

第一個階段，以黨的十二屆三中全會提出有計劃的商品經(jīng)濟為標志，在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制上為市場打開了一個缺口。1978年12月召開的黨的十一屆三中全會，重新確立了解放思想、實事求是的思想路線，也拉開了中國經(jīng)濟體制改革的序幕。先是在農(nóng)村繼而城市改革實踐的推動下，1984年，黨的十二屆三中全會通過了《關于經(jīng)濟體制改革的決定》，提出社會主義計劃經(jīng)濟是在公有制基礎上的有計劃的商品經(jīng)濟，社會主義計劃經(jīng)濟必須自覺依據(jù)和運用價值規(guī)律。雖然此時不是把計劃經(jīng)濟同市場經(jīng)濟相對應而是同商品經(jīng)濟相對應，但實際上涉及的就是計劃與市場或政府與市場的關系。因為針對傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制弊端的改革，就是解決政府管得過多、過寬、過死的問題，讓企業(yè)有更多的權力和時間去響應市場信號。這種改革是市場作用凸顯而相應地政府作用削減的過程。在十二屆三中全會決定的認識基礎上，1987年黨的十三大報告，就把有計劃商品經(jīng)濟的體制進一步看作是計劃與市場內(nèi)在統(tǒng)一的體制，并且，計劃和市場的作用范圍都是覆蓋全社會的。顯然，這對計劃和市場關系的認識得到進一步深化。

第二個階段，以黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制為標志，把計劃與市場的關系看作是經(jīng)濟體制改革的核心問題。1992年黨的十四大報告指出，正確認識和處理計劃與市場的關系是我國經(jīng)濟體制改革的核心問題。并首次提出使市場對資源配置起“基礎性作用”，同時強調(diào)不在政府職能轉(zhuǎn)變方面取得實質(zhì)性進展，改革難以深化、社會主義市場經(jīng)濟體制難以建立。十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，勾畫了社會主義市場經(jīng)濟體制的基本框架。2002年黨的十六大進一步提出：在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，把政府職能定位在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務上。2007年黨的十七大報告更明確地提出從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，形成統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代市場體系，規(guī)范發(fā)展行業(yè)協(xié)會和市場中介組織，建設服務型政府。減少和規(guī)范行政審批，減少政府對微觀經(jīng)濟運行的干預。2012年黨的十八大報告在對三十多年經(jīng)濟體制改革科學總結(jié)的基礎上，提出經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，要更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。使對政府和市場關系的認識提高到了一個新的高度。

第三個階段：以十八屆三中全會提出市場在資源配置中起“決定性作用”為標志，開啟了政府與市場關系認識的新階段。2013年《關于全面深化改革若干重大問題的決定》在十八大有關表述的基礎上進一步指出：“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”將市場的“基礎性作用”提升到“決定性作用”，是我們黨對市場經(jīng)濟規(guī)律認識不斷深化的結(jié)果，是政府和市場關系認識上的新突破。它表明，經(jīng)過30多年的艱苦探索，從理論上承認了市場在資源配置上的優(yōu)越性和巨大威力。2014年黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出社會主義市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，深入推進依法行政，加快建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。這既是全面推進依法治國的重大舉措，又是正確處理好政府與市場關系的法治保障。對我國社會主義市場經(jīng)濟體制的發(fā)展完善起著至關重要的作用。

綜上所述，我們可以得到以下三點結(jié)論：第一，我國經(jīng)濟體制改革始終是圍繞著正確認識和處理政府（計劃）和市場的關系這一核心問題展開的。政府和市場的關系是貫穿經(jīng)濟體制改革的一條主線；第二，中國經(jīng)濟體制改革是一個漸進的逐步深化的過程，每個階段的跨越都是思想認識和市場化改革實踐的質(zhì)的飛躍，每跨越一個階段都使市場作為資源配置的基礎性作用得到提高，使社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善。當然，這個過程不是直線前進的過程，每邁出一步都要經(jīng)歷無數(shù)曲折甚至反復；第三，中國經(jīng)濟體制改革仍然在路上。實踐發(fā)展永無止境，解放思想永無止境，改革只有進行時，沒有完成時。特別是改革進入攻堅階段和深水區(qū)，需要在廣度上和深度上推進以經(jīng)濟體制改革為重點的全面改革。

二、政府在與市場的關系中起著決定性作用

歷史地看，政府和市場的關系問題是與市場經(jīng)濟的形成和發(fā)展相伴隨的。在西方經(jīng)濟理論中，政府和市場，被經(jīng)濟學家形象地喻為“看不見的手（the invisible hand）”和“看得見的手（the visiblehand）”，圍繞這兩只“手”在經(jīng)濟發(fā)展中的作用，西方經(jīng)濟學界進行了長達三百年的論爭。是強調(diào)市場這只“手”的功能，還是突出政府（國家）這只“手”的作用，便形成了國家干預主義與經(jīng)濟自由主義兩大思潮（丁子信，1994）。在當代，政府和市場的關系，正如有的學者指出的，是發(fā)展現(xiàn)代市場經(jīng)濟繞不開的世界性難題（龐錦聚，2013），也是現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展中最為基本、也最具爭議的一個問題（劉世錦，2014）。所謂政府和市場的關系，實際上就是在資源配置中市場起決定性作用還是政府起決定性作用的問題。

理論與實踐、歷史與現(xiàn)實都證明，市場配置資源是最有效率的形式。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，市場經(jīng)濟本質(zhì)上就是市場決定資源配置的經(jīng)濟。由于我國的市場經(jīng)濟體制（仍處在完善階段）是從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌而來的，政府主導經(jīng)濟發(fā)展仍有其慣性。特別是作為后發(fā)國家，經(jīng)濟上的趕超和市場經(jīng)濟的發(fā)育都需要政府的推動，這是我國實現(xiàn)三十年的持續(xù)快速經(jīng)濟增長、綜合國力（總值、人均）、國際地位等迅速提高的重要原因。但是，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和開放程度的提高，政府主導型經(jīng)濟增長方式的弊端開始凸顯，其風險逐步積累。特別是進入新世紀以來，政府主導型經(jīng)濟發(fā)揮作用的環(huán)境發(fā)生了較大的變化。過去三十年增長的各種條件已不再具備或不再完全具備，“十一五”末期，我國石油和鐵礦石的對外依存度、鐵礦石和水泥的消費量在全球總量中的占比都超過了50%，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗是全球平均水平的二倍以上，土地資源和水資源供需矛盾更加尖銳，環(huán)境污染嚴重。同時，政府對市場和微觀經(jīng)濟活動的干預，擠壓了市場空間，扭曲了市場機制，從而阻礙了市場經(jīng)濟體制的完善和運行，不利于經(jīng)濟發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變。雖然近年來隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，政府職能發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變。但是，必須看到，政府職能轉(zhuǎn)變不徹底，政府的越位、缺位、錯位問題同時并存，政府權力過大的狀況并沒有得到根本改善，政府主導經(jīng)濟發(fā)展的特征依然比較突出，特別是在重要資源的配置上，政府仍起著決定性作用。因此，在我國，市場能否在資源配置中發(fā)揮決定性作用，經(jīng)濟發(fā)展方式能否真正轉(zhuǎn)變，首先取決于政府職能和行為的轉(zhuǎn)變。如果政府沒有恰當?shù)囟ㄎ?、職能沒有根本的轉(zhuǎn)變、行為沒有相應的調(diào)整，長期存在的政府職能越位、缺位和不到位并存的問題就不能根本解決，市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用也就無從談起。因此，處理好政府和市場的關系，起決定性作用的是政府。①可以毫不夸張地說，政府角色的科學定位及其職能的有效發(fā)揮，是改革成敗從而是社會主義市場經(jīng)濟體制能否確立的關鍵?！弊局豆参锲放c政府職能》，1999年版，第2頁。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，功夫在市場之外，這就是轉(zhuǎn)變政府職能，推進行政體制改革，簡政放權，建設市場經(jīng)濟發(fā)展所需要的有限政府、責任政府、透明政府、法治政府。

三、法治政府：理順政府與市場關系的關鍵

法治是市場經(jīng)濟的應有之義，是現(xiàn)代市場經(jīng)濟的重要特征，無論是市場在資源配置中起決定性作用，還是更好地發(fā)揮政府作用，最終都取決于政府是否依法履行職能，這是處理好政府與市場關系的關鍵。

首先，法治政府厘定了政府和市場的作用邊界。

市場經(jīng)濟理論和實踐表明，市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律。它通過價格機制和競爭機制引導資源流向最有效益和效率的部門和領域，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，因而是最有效率的資源配置方式。但是，市場機制實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置需要一定的制度安排，同時，市場機制在提供公共物品以及調(diào)節(jié)收入分配等方面存在市場失靈，這些都需要政府來提供和彌補?？梢?，市場經(jīng)濟不是無政府經(jīng)濟，現(xiàn)代市場經(jīng)濟中政府和市場這兩只手有著各自的職能邊界和作用范圍。我國經(jīng)濟發(fā)展中長期存在政府越位、缺位、錯位的問題，根本原因就是政府的職責邊界不清，特別是沒有從法律上對政府的職責邊界進行劃分。十八屆四中全會《決定》對行政機關的職責行為作了嚴格的法律規(guī)定：一方面，法定職責必須為，如果有不作為或者懶政、怠政、失職、瀆職行為，就要追究法律責任。這就為解決政府職能缺位提供了法律保障；另一方面，法無授權不可為，行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定。如果亂作為，同樣要追究法律責任。這就為解決政府職能越位提供了法律保障。只有使政府職權法定、邊界清晰，依法履行職能，才能使政府既不能不作為、也不能亂作為?？傊瑥姆缮辖o政府設定了邊界，與政府相對應的市場也就明確了活動邊界和空間。

其次，法治政府為市場在資源配置中起決定性作用提供切實保障。

社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，必須以依法保障公民權利、保護產(chǎn)權、維護契約以及公正司法為前提。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，還必須完善社會主義市場運行的法律制度，創(chuàng)造公平的市場環(huán)境，促進商品和要素自由流動、公平交易，維護公平競爭的市場秩序。這些都是政府的基本職責。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，還必須依法排除政府對市場的過度干預，將錯裝在政府身上的手真正換成市場的手，把不屬于政府的權力回歸給市場和社會。通過“權力清單”制度，明確政府能做什么，切實做到法無授權不可為，最大限度地為市場留出作用空間，消除權力設租尋租空間，堵塞導致權錢交易等腐敗現(xiàn)象的制度漏洞。通過“負面清單”制度，切實做到法無禁止即可為，最大限度地釋放市場活力和社會創(chuàng)造力。只有依法管好“看得見的手”，才能用好“看不見的手”，擋住“尋租的黑手”。

最后，法治政府使政府內(nèi)部權力受到制約和監(jiān)督。

我國長期存在對微觀經(jīng)濟事務干預過多、干預不當、公共服務供給不足、監(jiān)管不到位、部門職責交叉、權責脫節(jié)、機構(gòu)重疊、多頭管理、濫用職權、以權謀私等問題，一個重要原因就是政府間事權劃分缺乏法律依據(jù)、政府內(nèi)部權力缺乏制約和監(jiān)督。因此，必須從規(guī)范政府間關系、加強政府內(nèi)部權力制約和監(jiān)督入手，提高依法履職能力。一是規(guī)范政府間縱橫向關系。從縱向上，推進各級政府事權的規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度。中央政府在國防、外交、國家安全事務的基礎上，行使維護全國統(tǒng)一市場、促進區(qū)域協(xié)調(diào)、調(diào)控經(jīng)濟發(fā)展等事權。但對于具有明顯外部性特征的公共物品如傳染病及衛(wèi)生防疫、義務教育的提供等雖原屬地方承擔的事權，亦應劃歸中央事權。明確省及以下政府的事權范圍，列出清單，特別要強化省級政府統(tǒng)籌推進區(qū)域內(nèi)基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執(zhí)行職責；從橫向上，劃分政府內(nèi)部各部門之間的責權關系，切實解決職能交叉重疊、政出多門、扯皮推諉、效率低下等問題。二是加強對政府內(nèi)部權力的制約監(jiān)督。重點加強財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位的制約監(jiān)督，完善政府內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督，完善糾錯問責機制和審計制度。三是全面推進政務公開。各級政府部門依據(jù)權力清單，將政府職能、法律依據(jù)、實施主體、職責權限、管理流程、監(jiān)督方式等事項向社會全面公開。重點推進財政預算、公共資源配置、重大建設項目批準和實施、社會公益事業(yè)建設等領域的政府信息公開，真正將各級政府的職權置于陽光之下，置于人民群眾的監(jiān)督之下，建設透明政府和廉潔政府。

[1](美)查爾斯·沃爾夫.市場或政府——權衡兩種不完善的選擇[M].北京：中國發(fā)展出版社，1994.

[2]劉世錦.“新常態(tài)”下如何處理好政府與市場的關系[J].求是，2014，（18）.

[3]龐錦聚.進一步處理好政府和市場的關系[N].光明日報，2013-12-06(11).

[4]丁子信.經(jīng)濟自由主義與國家干預主義的論爭[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，1994.

[5]丁子信.公共物品與政府職能人[M].北京：人民中國出版社，1999.

[6]丁子信.靠什么處理好政府與市場的關系[N].人民日報，2015-01-12(07).

責任編輯：王玲玲

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1671-4288(2015)03-0043-04

2015-05-28

丁子信（1961—），男，山東臨清人，濰坊學院教授，博士。研究方向：政府行為與經(jīng)濟發(fā)展。