張善秀

(濰坊學(xué)院，山東 濰坊 261061）

我國排污權(quán)交易制度研究

張善秀

(濰坊學(xué)院，山東 濰坊 261061）

建立排污權(quán)有償使用和交易制度，是我國環(huán)境資源領(lǐng)域一項(xiàng)重大的、基礎(chǔ)性的機(jī)制創(chuàng)新和制度改革，是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，將更好地發(fā)揮污染物總量控制制度作用，在全社會(huì)樹立環(huán)境資源有價(jià)的理念，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。借鑒西方發(fā)達(dá)國家治理環(huán)境問題的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國具體國情，通過制定排污權(quán)交易制度，使我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱萍己扛?、資源消耗低、環(huán)境污染少的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式”，實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)綠色化”。

排污權(quán)；交易；環(huán)境問題；綠色經(jīng)濟(jì)

環(huán)境問題的最終解決,一是要通過改善人類對(duì)自然的利用方式來實(shí)現(xiàn),二是要通過調(diào)整人和人之間的利益關(guān)系來實(shí)現(xiàn),即制度創(chuàng)新。采用具有行為激勵(lì)功能和資金配置功能的經(jīng)濟(jì)制度,是中國環(huán)境問題得以解決的必然要求。排污權(quán)交易正是這樣一種充分利用市場(chǎng)機(jī)制配置資源的經(jīng)濟(jì)手段,已有國家使用多年并且取得顯著的環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益。2007年以來，國務(wù)院有關(guān)部門組織天津、河北、內(nèi)蒙古等11個(gè)省（區(qū)、市）開展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，取得了一定進(jìn)展。為進(jìn)一步推進(jìn)試點(diǎn)工作，促進(jìn)主要污染物排放總量持續(xù)有效減少，2014年8月6日，國務(wù)院辦公廳進(jìn)一步下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，積極探索建立環(huán)境成本合理負(fù)擔(dān)機(jī)制和污染減排激勵(lì)約束機(jī)制，促進(jìn)排污單位樹立環(huán)境意識(shí)，主動(dòng)減少污染物排放，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，切實(shí)改善環(huán)境質(zhì)量。

一、排污權(quán)交易制度概述

排污權(quán)交易，亦稱排污指標(biāo)的有償轉(zhuǎn)讓，是指排污單位在環(huán)境保護(hù)行政主管部門的監(jiān)督下，以排污指標(biāo)為標(biāo)的進(jìn)行交易。其中排污指標(biāo)是排污者享有的由其所有的在排污許可證規(guī)定的單位時(shí)間內(nèi)特定污染物的排放量。排污權(quán)以排污指標(biāo)為基礎(chǔ)，而排污權(quán)的實(shí)現(xiàn)以排污權(quán)交易體現(xiàn)出來。然而排污權(quán)交易又不是完全不受限制的交易，它在國家宏觀調(diào)控的前提下，使污染排放指標(biāo)得到優(yōu)化配置，從而降低污染成本。

隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入，環(huán)境問題已經(jīng)受到全世界的關(guān)注。西方發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初中期，也曾經(jīng)歷了嚴(yán)重的環(huán)境問題，最初各國采取的手段大多是行政機(jī)關(guān)制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。近幾年隨著對(duì)環(huán)境問題研究的深入，很多國家開始采取經(jīng)濟(jì)手段來代替行政強(qiáng)制措施，主要包括稅收、財(cái)政補(bǔ)貼、排污權(quán)交易等。實(shí)踐證明，在這些手段中排污權(quán)交易手段能夠有效地降低環(huán)境負(fù)荷，取得很好地效果，因而得到世界很多國家的仿效。

排污權(quán)交易最早由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯提出，后來被聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局用于大氣污染和水污染的治理，并取得了良好的效果，并被德、日等國家引進(jìn)。2001年，國家環(huán)?？偩峙c美國環(huán)境保護(hù)基金會(huì)簽署了“研究如何利用市場(chǎng)手段，幫助政府和企業(yè)實(shí)現(xiàn)國務(wù)院制定的污染物排放總量控制目標(biāo)”的合作協(xié)議備忘錄，確定了利用市場(chǎng)手段控制污染物排放量的項(xiàng)目，并于2002年7月在山東、山西、江蘇等地區(qū)開展利用市場(chǎng)手段控制污染物排放以及排污交易試點(diǎn)項(xiàng)目，尋求改善空氣質(zhì)量。

二、西方發(fā)達(dá)國家的排污權(quán)交易實(shí)踐及對(duì)我國的啟示

美國和德國是排污權(quán)交易制定實(shí)施最為成功的國家，其中美國最先提出并實(shí)施排污權(quán)交易制度，德國的排污權(quán)交易制度是在吸取美國經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上結(jié)合本國國情，得到進(jìn)一步完善，是目前世界上實(shí)施最好的國家。

（一）美國排污權(quán)交易實(shí)踐及啟示

美國于1970年通過了《清潔空氣法》，并于1990年修改該法的時(shí)候增加了排污權(quán)交易制度，建立起一種利用經(jīng)濟(jì)手段解決環(huán)境問題的有效方法。該制度主要從兩個(gè)方面限制排污：一是排污少的企業(yè)可以通過出售排污權(quán)獲得高額的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，提高了這一類企業(yè)減少排污、保護(hù)環(huán)境的積極性；二是超標(biāo)排污需要付出大量資金購買排污權(quán)，刺激這一類企業(yè)減少污染物的排放，達(dá)到了保護(hù)環(huán)境的目的。

1.確定排污權(quán)交易的對(duì)象。由于可排放的污染物質(zhì)多種多樣，享有合法排污權(quán)的范圍也多種多樣，限制排污權(quán)交易的對(duì)象十分必要。根據(jù)《清潔空氣法》的規(guī)定，排污權(quán)交易的對(duì)象僅限于二氧化硫，對(duì)于氮氧化合物的規(guī)定則十分靈活，由各州依照《州實(shí)施計(jì)劃法》具體實(shí)施，并且依照《清潔空氣法》分階段對(duì)二氧化硫進(jìn)行削減排放。

2.排除削減對(duì)象的措施?！肚鍧嵖諝夥ā返?02條規(guī)定，排放削減對(duì)象的設(shè)施包括：（1）1990年11月15日《清潔空氣法》修改后開始營業(yè)的設(shè)施；（2）1990年11月15日以前已經(jīng)營業(yè)，并生產(chǎn)供買賣電力，具備發(fā)電機(jī)設(shè)備的發(fā)電設(shè)施。同時(shí)，該法404條對(duì)排出削減對(duì)象設(shè)施的范圍進(jìn)行劃分。主要包括：（1）大規(guī)模排出大量二氧化硫的火力發(fā)電措施；（2）代用設(shè)施以及修整設(shè)施；（3）自主參加設(shè)施。

3.容許排出量。政府規(guī)定在一年內(nèi)享有排污權(quán)設(shè)施的企業(yè)所能排出污染物質(zhì)的總量，政府通過規(guī)定企業(yè)的容許排出量，對(duì)超標(biāo)排污部分不僅要收取高額罰金，并且要在第二年增補(bǔ)上年超額排出的數(shù)量。這些措施的實(shí)施有效地控制了污染物的排放總量，達(dá)到了保護(hù)環(huán)境的目的，因此，容許排出量是排污交易制度中不可或缺的部分。

4.規(guī)定排污權(quán)的交易方式。《清潔空氣法》規(guī)定排污交易主要通過儲(chǔ)蓄、轉(zhuǎn)讓交易、出售、拍賣等方式來完成。

5.排除污染物質(zhì)的監(jiān)控。《清潔空氣法》第412條規(guī)定，各排出削減對(duì)象的設(shè)施的所有者或經(jīng)營者，必須設(shè)置繼續(xù)排出監(jiān)控系統(tǒng)，保證記錄資料總量，遵守有關(guān)記錄與報(bào)告方面的義務(wù)。

6.制定制裁措施。對(duì)于年排污量超出了設(shè)定的容許排出量的，超出部分將受到制裁。通過對(duì)超出部分的制裁，保證對(duì)各設(shè)施的技術(shù)革新，達(dá)到了減少排污的目的，降低了環(huán)境的負(fù)荷。

美國排污權(quán)交易制度的啟示是：第一，用法律的手段規(guī)定污染物的排放量和設(shè)施，并達(dá)到在全國范圍內(nèi)有效控制排污總量的目的；第二，用法律手段規(guī)定排污交易的主體，將保證剩余容許排出量保有者獲得利潤；第三，保證排污交易價(jià)格可以根據(jù)市場(chǎng)變化而變化；第四，排污權(quán)交易制度比較健全，保證了排污交易制度的運(yùn)行。

（二）德國排污權(quán)交易實(shí)踐及啟示

德國聯(lián)邦政府從1991年開始制定了一系列關(guān)于節(jié)能減排的法律法規(guī)，具體有：

1《.溫室氣體交易法》。2004年7月頒布，該法規(guī)定，一切企業(yè)排放都要被調(diào)查、備案，對(duì)于排放超標(biāo)的企業(yè)，通過審核批準(zhǔn)的方式獲得一定的排污權(quán)并可以與其他有富余額度的企業(yè)進(jìn)行交易，這部法律就預(yù)示著排污交易制度在德國的開始。

2《.排污權(quán)交易費(fèi)用規(guī)定》。相關(guān)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)計(jì)算排污設(shè)備的排污量，費(fèi)用由本法規(guī)定，附錄中還規(guī)定了不同級(jí)別排污許可權(quán)所涉及的不同費(fèi)用。

3《.項(xiàng)目機(jī)制法》。該法于2005年9月實(shí)施，根據(jù)《京都議定書》第六條對(duì)聯(lián)合履約機(jī)制的規(guī)定，德國與其他國家一起合作促進(jìn)節(jié)能減排額度的轉(zhuǎn)化，聯(lián)邦政府也支持通過清潔手段實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排?！俄?xiàng)目機(jī)制法》為排污權(quán)交易制度提供了法律保障，為德國排污權(quán)交易制度的建立提供法律支持。

德國的排污權(quán)交易的啟示是：德國的排污權(quán)交易由政府環(huán)保部門根據(jù)減少污染物的計(jì)劃，確定某地區(qū)的污染物排放總量，并將許可證發(fā)給污染源；政府不對(duì)各污染源進(jìn)行考查，只是在排污檢查時(shí)許可證代表的排污總量不低于污染源實(shí)際排出的污染量即可；而許可證則是各污染源之間進(jìn)行交易的對(duì)象，排污者享有自主權(quán)。

德國許可證的分配方式，一是以政府部門為主導(dǎo)的結(jié)合歷史的排污水平，在總量控制下環(huán)保部門無償配置排放權(quán)給企業(yè)；二是采取公開拍賣的方式利用市場(chǎng)機(jī)制對(duì)排污權(quán)進(jìn)行初始分配。

三、排污權(quán)交易制度在我國的實(shí)踐及存在的主要問題

（一）排污權(quán)交易制度在我國的實(shí)踐

我國的排污權(quán)交易制度大致分為三個(gè)階段：

1.萌芽階段。上世紀(jì)80年代，排污權(quán)交易在我國初步開始，思想理論尚不成熟。最早的有關(guān)排污權(quán)交易的案例發(fā)生在1987年上海開展的關(guān)于水污染排放權(quán)的轉(zhuǎn)讓。1991年國家環(huán)?？偩珠_始大氣污染物排放權(quán)轉(zhuǎn)讓的試點(diǎn)工作，并且在各大城市展開具體大氣排污權(quán)交易的實(shí)踐。1996年國務(wù)院通過了《“九五”期間全國主要污染物排放總量控制計(jì)劃》，該計(jì)劃首次提出在我國實(shí)行污染物總量控制的環(huán)保政策，并開始實(shí)施排污許可證制度。2000年4月通過了《大氣污染防治法》修正案，將“總量控制”寫進(jìn)了法律，同時(shí)賦予排污許可證制度法律地位。該階段的排污交易政策在我國實(shí)現(xiàn)了從無到有的零的突破，并初步在大氣污染方面進(jìn)行實(shí)踐，為以后的排污權(quán)交易制度的發(fā)展和完善奠定了基礎(chǔ)。

2.初步發(fā)展階段。2001年4月，國家環(huán)?？偩滞绹h(huán)保協(xié)會(huì)簽署了《推動(dòng)中國二氧化硫排放總量控制及排放交易政策實(shí)施的研究》的合作項(xiàng)目。該項(xiàng)目啟動(dòng)后，國家環(huán)?？偩殖浞掷妹绹h(huán)保協(xié)會(huì)帶來的治污方面的經(jīng)驗(yàn)以及治理方面的先進(jìn)技術(shù)，并結(jié)合我國實(shí)際情況，先后選取上海、江蘇、山東、山西、天津、河南等工業(yè)相對(duì)發(fā)達(dá)的省市開展了“二氧化硫排放總量控制及排污權(quán)交易政策實(shí)施的示范工作”。這也是開始排污交易以來開展規(guī)模最大的一次排污交易示范工作。這一階段的工作同上一階段相比，擴(kuò)大了排污權(quán)交易的可交易污染物的范圍。這一階段的排污權(quán)交易大多以政府撮合的方式完成，市場(chǎng)自主交易的案例不多。

3.重點(diǎn)發(fā)展階段。2007年國家環(huán)?？偩种贫谁h(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，把治理環(huán)境問題和經(jīng)濟(jì)手段結(jié)合起來。該政策的實(shí)施，得到了各地方政府的支持和重視。國家環(huán)保總局得到浙江省政府的支持，決定以嘉興市為試點(diǎn)開始探索建立排污權(quán)交易制度，并于同年的11月建成了我國第一個(gè)排污權(quán)交易中心，標(biāo)志著我國排污權(quán)可交易制度向制度化、體系化方向發(fā)展。

（二）存在的主要問題

排污權(quán)交易制度被引進(jìn)我國以來，雖然取得了很大成績(jī)，但在實(shí)踐中也存在很多問題，我國的環(huán)保立法在很大程度上還受到傳統(tǒng)的立法觀念的影響，在理論指導(dǎo)、制度設(shè)計(jì)、體系構(gòu)建等方面仍然強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府的作用，采用行政強(qiáng)制手段，缺乏合理利用機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)。另外，排污權(quán)交易制度的相關(guān)法律制度也不健全，缺乏完善的法律保障。雖然目前我國實(shí)施的《大氣污染防治法》以及《水污染防治法》都有對(duì)排污權(quán)交易制度的規(guī)定，但都沒有相關(guān)的配套措施保證排污權(quán)交易制度的實(shí)施，2015年1月1日開始實(shí)施的新的《環(huán)境保護(hù)法》也沒有對(duì)排污權(quán)交易問題作出明確規(guī)定。雖然一些地方政府也根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r出臺(tái)了排污權(quán)交易的相關(guān)條例，但是法律效力太低，可適用的范圍太小，并缺乏實(shí)施的配套措施，可操作性不強(qiáng)。

四、構(gòu)建符合我國國情的排污權(quán)交易制度

（一）建立完善的排污權(quán)交易法律體系

發(fā)達(dá)國家成功的排污權(quán)交易就是擁有一個(gè)健全的法律體系。我國雖然在組建排污權(quán)交易制度的過程中構(gòu)建了若干環(huán)境法律體系，但關(guān)于排污權(quán)交易的國家層面的立法還很匱乏。應(yīng)該將排污權(quán)交易寫入法律，用法律確認(rèn)排污權(quán)的私權(quán)性質(zhì)，并確立排污權(quán)交易制度的法律地位，保障排污權(quán)交易制度可以順利進(jìn)行。

（二）確定合理的總量控制

國外成功的排污權(quán)交易制度都是在實(shí)施總量控制下的排污權(quán)交易。以環(huán)境質(zhì)量為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)區(qū)域內(nèi)各污染源所能排出的污染物的總量進(jìn)行控制。分為三種類型：目標(biāo)總量控制、容量總量控制和行業(yè)總量控制。我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展還處于相對(duì)落后的水平，資金和技術(shù)較發(fā)達(dá)國家都很匱乏，實(shí)施容量總量控制和行業(yè)總量控制會(huì)給企業(yè)帶來沉重壓力，我國更適合采取目標(biāo)總量控制的方法實(shí)現(xiàn)排污權(quán)交易。

（三）合理地分配排污權(quán)

地方政府明確了本地區(qū)的排污權(quán)總量之后，將有計(jì)劃地把排污權(quán)分發(fā)到各企業(yè)手中，獲得排污權(quán)的企業(yè)就擁有了相當(dāng)容量的排污權(quán)利。目前我國排污權(quán)初始分配主要以拍賣、固定價(jià)格出售和無償分配的方式為主，而美國的排污權(quán)交易中，初始分配排污權(quán)的主要方式是，無償分配、拍賣和獎(jiǎng)勵(lì)，并且大多數(shù)企業(yè)的排污權(quán)的取得都是無償?shù)玫降?。我國現(xiàn)階段實(shí)施的排污收費(fèi)制度已經(jīng)對(duì)企業(yè)進(jìn)行收費(fèi)，不宜再把排污權(quán)以固定價(jià)格的方式出售，以無償取得為妥。

（四）完善排污監(jiān)管系統(tǒng)

雖然排污權(quán)交易制度主要是通過市場(chǎng)機(jī)制來運(yùn)行，但政府的監(jiān)管也是必不可少的一個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)排污企業(yè)來說只能憑借政府頒發(fā)的排污許可證排放污染物，其他排污行為是被完全禁止的。然而大多企業(yè)都會(huì)在排污權(quán)的價(jià)值利誘下進(jìn)行超標(biāo)排放，這種情況下，就需要環(huán)保部門的介入，加強(qiáng)對(duì)排污企業(yè)的監(jiān)督管理，以確保排污規(guī)范化。除此之外，政府還應(yīng)當(dāng)對(duì)超標(biāo)排污的企業(yè)予以罰款，并借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)違規(guī)企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)厲懲罰，迫使該類企業(yè)不敢違規(guī)排污。

結(jié)語

從美國的首次運(yùn)用到德國的引用并發(fā)展和完善，以及其他發(fā)達(dá)國家的引用和實(shí)施，都證明了排污權(quán)交易制度的可行性。面對(duì)發(fā)達(dá)國家的排污權(quán)交易制度所取得的成就，我們?cè)谝迷撝贫葧r(shí)不能只是一味地照搬照抄，要結(jié)合我們具體的國情，在資金、技術(shù)以及經(jīng)驗(yàn)等方面與發(fā)達(dá)國家進(jìn)行深入交流，構(gòu)建符合我國國情的排污權(quán)價(jià)交易制度。

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[5]王曉東.排污權(quán)交易制度的國際比較與借鑒[J].稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)，2009，（2）.

責(zé)任編輯：王玲玲

D912.6

A

1671-4288(2015)03-0063-03

2015-04-18

張善秀（1965—），女，山東五蓮人，濰坊學(xué)院法學(xué)院副教授，法學(xué)碩士。