沙季超(華東政法大學(xué)研究生教育院,上海200042)

我國公民參與公共政策制定面臨的困境與出路*

沙季超
(華東政法大學(xué)研究生教育院,上海200042)

我國公民參與公共政策的制定還存在許多困境,主要是由于:傳統(tǒng)的政治文化造成了我國公民參與意識(shí)的淡薄,部分政府機(jī)構(gòu)的官僚主義使公民參與流于形式,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不平衡造成了公民參與水平低下,同時(shí),公民參與的渠道不暢和制度不完善也是影響公民參與的重要因素。為此,必須積極培養(yǎng)公民參與意識(shí),提高公民參與的能力和水平,拓寬公民參與的制度化和法制化渠道。只有這樣,才能確保公共政策的科學(xué)性、民主性以及合法性。

公民參與;公共政策;困境;解決途徑

現(xiàn)代公共政策的制定是一個(gè)復(fù)雜的、多種因素相互交織的動(dòng)態(tài)過程,其本質(zhì)是由政府代表民眾意愿對(duì)社會(huì)發(fā)展作出正確判斷和選擇的過程。邁克爾·羅金斯在其撰寫的《政治科學(xué)》一書中開篇就明確提出:“合法性不只指‘統(tǒng)治的合法權(quán)利’,而且更主要的是指‘統(tǒng)治的心里權(quán)利’,現(xiàn)在的合法性意指人們內(nèi)心的一種態(tài)度,這種態(tài)度認(rèn)為政府的統(tǒng)治是合法和公正的?！盵1](P2)約翰·克萊頓·托馬斯則認(rèn)為,“公民參與可以促進(jìn)決策的有效性,并會(huì)帶來決策的有效信息增多、決策質(zhì)量提高、公民對(duì)決策的接受程度提高、公共部門服務(wù)的效率和效益提高、減輕人們對(duì)政府機(jī)構(gòu)的批評(píng)等諸多好處”。[2](P153)我國學(xué)者俞可平將公民參與界定為:“公民參與是指擁有參與需求的公民或公共組織在公共領(lǐng)域內(nèi)通過各種途徑試圖影響公共政策和公共生活以表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自己的利益需求的一切活動(dòng)”。[3]可見,公共政策制定的合法性關(guān)鍵在于公民對(duì)政府部門制定的公共政策的認(rèn)同與忠誠。因此,從民意出發(fā),制定出符合社會(huì)公眾價(jià)值取向的公共政策成為公共政策制定過程的最終追求。[4]因此,只有當(dāng)政府制定公共政策的價(jià)值取向與公民的價(jià)值取向相一致時(shí),公共政策才具有合理性與合法性,否則制定出來的公共政策就會(huì)面臨合法性危機(jī)。當(dāng)前,我國社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)結(jié)構(gòu)變革的歷史時(shí)期,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已促成多元利益格局的形成。一方面,改革造成的不同群體的利益調(diào)整導(dǎo)致集體性上訪、示威事件的增多;另一方面,部分與普通民眾或某些利益群體相關(guān)的公共決策引起各種糾紛。[5]

一、我國公共政策制定中公民參與的困境

國家公共政策制定必須依靠廣大人民,但就目前來看,我國公民參與公共政策的制定仍處于初級(jí)階段,公民參與的整體水平較為低下,尚有很大的空間加以拓展。筆者認(rèn)為,在實(shí)踐中,干擾、制約和妨礙公民參與公共政策制定的因素主要有以下幾個(gè)方面:

(一)傳統(tǒng)政治文化的消極影響

受幾千年封建專制統(tǒng)治的影響,“官本位”思想在我國依然盛行,同時(shí),缺乏西方社會(huì)相對(duì)成熟的公民社會(huì)實(shí)踐,是阻礙我國公民參與公共政策制定的重要原因。

1.公民參與意識(shí)的淡薄

隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及和新媒體技術(shù)的發(fā)展,公民參與公共政策制定的積極性明顯增加,但是,目前我國公民參與行為的動(dòng)員性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于參與的主動(dòng)性,這說明我國公民參與的意識(shí)還比較淡薄。筆者認(rèn)為,造成我國公民參與意識(shí)淡薄的主要原因有:(1)封建殘余文化影響了公民參與思想。一個(gè)具有幾千年封建專制統(tǒng)治歷史的國家,造就了順從的臣民文化,由于受到封建殘余文化的影響,致使行政領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人專斷或家長(zhǎng)式作風(fēng)等情況在公共政策制定領(lǐng)域不同程度的存在,不少公民受“官本位”思想的影響,也不愿意介入政治,不可避免地導(dǎo)致了公民參與的主體意識(shí)淡薄,并對(duì)公民參與公共政策制定的積極性造成了消極影響。(2)民主意識(shí)不強(qiáng)制約了公民參與文化。我國歷史上存在的傳統(tǒng)的“順民”和“草民”思想,阻礙了我國公民民主意識(shí)的形成和發(fā)展,與西方較為成熟的公民社會(huì)相比,我國公民文化尚處于成長(zhǎng)階段。加之公民參與文化的素質(zhì)有限,對(duì)公共政策制定出臺(tái)的程序不夠了解,因此除相關(guān)專業(yè)人士和部分知識(shí)分子外,很多公民是在盲從的心理下參與,有些公民參與的動(dòng)機(jī)不純,有些甚至在參與的同時(shí)帶著強(qiáng)烈的對(duì)社會(huì)不滿的個(gè)人情感因素。(3)形式主義做法弱化了公民對(duì)參與的信任。大部分公民無法和不愿主動(dòng)參與公共政策的制定,認(rèn)為即便參與了也不會(huì)改變公共政策的走向;有的認(rèn)為聽證會(huì)等參與形式僅僅是表面文章,沒興趣參與其中,寧可在事前放棄參與的機(jī)會(huì)和權(quán)利。這樣往往又會(huì)在公共政策出臺(tái)后表現(xiàn)出不滿的情緒,甚至引發(fā)社會(huì)混亂。

2.政府中存在的官僚主義

我國公共政策的決策體制是民主集中制,但是“為民決策”等諸多陳舊的思想觀念依然在一部分政府官員的腦中根深蒂固,政府部門也往往忽視讓公民參與到政策制定中來,造成了公共政策制定中民主性較低,公民參與程度不高等現(xiàn)象。具體表現(xiàn)在:(1)政府官員在公民參與的認(rèn)識(shí)上有誤區(qū)。長(zhǎng)期以來,我國缺乏民主和公民參與制度化的傳統(tǒng),人治觀念根深蒂固,缺乏對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約,大大增加了政治文明建設(shè)的難度。時(shí)至今日,不少政府官員依然認(rèn)為公共政策的制定是政府的內(nèi)部事務(wù),忽視公民參與公共政策制定的重要性,甚至漠視公民參政議政的合法政治權(quán)利,往往容易挫傷公民參與的積極性。(2)政府信息公開不足。公民參與公共政策的制定,前提條件就是要求政府及時(shí)公開發(fā)布決策信息。如果公民不能及時(shí)、完整的掌握政府部門制定公共政策過程中的信息,那么就無從談起公民對(duì)公共政策制定的參與,更不用說公民與政府之間的互動(dòng)了。近年來,雖然各級(jí)政府對(duì)信息公開的認(rèn)識(shí)正逐步增強(qiáng),不少地方開展了“陽光政務(wù)”活動(dòng),但是有些政府部門依然不輕易向公民公開信息,或者僅公開一些日常事務(wù)及無關(guān)緊要的信息。對(duì)涉及群眾切身利益的公共政策制定的政務(wù)活動(dòng),即便按時(shí)、按程序公開了,也不注重向公民征求意見,聽取公民意見有時(shí)就是在履行程序,從而導(dǎo)致形式主義屢屢出現(xiàn),不僅損害了公民合法權(quán)利,也阻礙了我國民主政治的進(jìn)程。(3)存在以專家咨詢等形式取代公民參與的現(xiàn)象。專家咨詢?cè)诋?dāng)前我國政府部門制定公共政策過程中已經(jīng)是一個(gè)常見的現(xiàn)象。由于公民參與需要消耗政府部門大量的時(shí)間、人力和物力,而公民由于自身知識(shí)或能力有限,提出的建議或意見往往價(jià)值不大,容易造成政府行政成本過高,同時(shí)對(duì)某項(xiàng)需要迅速解決的政策問題,公民參與容易導(dǎo)致時(shí)間滯后。在這種情況下,政府部門借助專家咨詢、智囊團(tuán)等形式來取代公民參與,保障公共政策的科學(xué)性和及時(shí)性就成為一種趨勢(shì)。但是,這種形式也存在弊端,最主要的是專家或智囊團(tuán)在輔助政府部門決策時(shí),容易出現(xiàn)“按領(lǐng)導(dǎo)意思辦事”的現(xiàn)象,一味揣摩或迎合某些領(lǐng)導(dǎo)或部門利益,往往會(huì)忽視廣大人民群眾的總體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。以怒江大壩建設(shè)為例,國家環(huán)?？偩趾驮颇鲜…h(huán)保局在同一時(shí)期分別就怒江水電站開發(fā)問題召開兩次專家座談會(huì)。期間,專家們“南北分明”,來自北京的專家都反對(duì)修建怒江水電大壩,而來自云南的專家則大部分支持工程上馬。[6]

(二)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡的狀態(tài)

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑,社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低在一定程度上會(huì)直接影響到公民參與公共政策制定。正如亨廷頓在其著作《變化社會(huì)中的政治秩序》中指出的:“高水平的政治參與總是與更高水平的發(fā)展相伴隨,而且社會(huì)和經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)的社會(huì),也趨向于賦予政治參與更高的價(jià)值?！盵7](P173)根據(jù)馬斯洛的需求層次理論,一個(gè)國家多數(shù)人的需要層次結(jié)構(gòu),是同這個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、科技發(fā)展水平、文化和人民受教育的程度直接相關(guān)的。在不發(fā)達(dá)國家,生理需要和安全需要占主導(dǎo)的人數(shù)比例較大,而高級(jí)需要占主導(dǎo)的人數(shù)比例較小;在發(fā)達(dá)國家,則剛好相反。目前我國依然處于社會(huì)主義初級(jí)階段,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈現(xiàn)出不平衡的狀態(tài),對(duì)公眾參與形成極大的制約。筆者認(rèn)為,公民參與公共政策的制定,實(shí)際上是公民自我價(jià)值的一種體現(xiàn),因此,公民個(gè)人經(jīng)濟(jì)實(shí)力的大小也對(duì)公民參與公共政策制定的需求具有很大的影響。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),公民出于對(duì)自身利益的關(guān)切,他們的參與是比較主動(dòng)的,而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),公民參與往往是低層次的、被動(dòng)的。就當(dāng)前我國公民參與公共政策制定的實(shí)際情況考量,出現(xiàn)了“低層次的政治參與較多,高層次的政治參與較少;動(dòng)員性參與較多,自主性參與較少;手段性參與較多,目的性參與較少”[8]的現(xiàn)象。這些問題的解決,很大程度上取決于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的整體發(fā)展,只有公民的生活水平和經(jīng)濟(jì)收入得到提高,才能為公民參與公共政策的制定提供充足的物質(zhì)保障。

(三)公民參與渠道不暢和制度的不完善

2013年3月17日,習(xí)近平在十二屆全國人大一次會(huì)議閉幕式上闡釋“中國夢(mèng)”時(shí),明確指出:“中國夢(mèng),歸根到底是人民的夢(mèng)”,“我們要隨時(shí)隨刻傾聽人民呼聲,回應(yīng)人民期待,保證人民平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利”。[9]對(duì)照講話要求,我們看到了公民參與公共政策制定中存在渠道不暢和相關(guān)法律不完善的問題。

1.公民參與民主協(xié)商的渠道與范圍較窄

目前我國公民參與公共政策制定的渠道主要有以下三種方式:(1)通過選舉或推薦公民代表參與政府公共政策的制定,如選舉人大代表、聽證會(huì)等形式;(2)通過由政府部門主持的各種群眾座談會(huì)、領(lǐng)導(dǎo)接待日、市長(zhǎng)熱線等聽取公民的意見;(3)通過電子郵件、網(wǎng)絡(luò)發(fā)帖、微博等一系列新形式,自主進(jìn)行利益訴求的表達(dá)。相比而言,最前者是主要渠道,后兩者為輔助渠道,三者都是公民參與公共政策制定的重要途徑和形式,使公民能對(duì)政府制定公共政策的行為發(fā)表自己的看法,提出意見或建議。同時(shí),這也是公民監(jiān)督政府的一種重要方式。但是從目前我國公民參與公共政策制定的實(shí)際情況來看,這三種方式并沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用,在政府與公民之間還不能起到有效地溝通作用,這不僅影響了公民參與的熱情,也降低了公民參與的責(zé)任感。另外,就公民參與公共政策制定的范圍來看,也局限于物價(jià)、環(huán)保、市容等方面,而對(duì)于住房改革、醫(yī)療改革、高考制度改革等關(guān)系到公民切身利益的事項(xiàng),公民參與的程度普遍偏低。

2.公民參與民主協(xié)商的法律制度不健全

公民參與公共政策的制定,不僅需要從政治高度加以正確引導(dǎo),也需要從法律層面進(jìn)行規(guī)范和約束。然而,我國各級(jí)政府雖然都在鼓勵(lì)公民參與到公共政策制定中來,但對(duì)公民參與公共政策制定的具體內(nèi)容、方式、途徑和步驟等缺乏完善的法律法規(guī)加以明確,特別是對(duì)公民參與公共政策制定作為程序性要件的法律內(nèi)容更是欠缺?，F(xiàn)實(shí)中,政府部門在制定公共政策過程中,還往往不重視認(rèn)真按已設(shè)置的規(guī)定程序操作,甚至認(rèn)為按章辦事只會(huì)影響效率,以至于違法違規(guī)制定公共政策的行為屢見不鮮。因此,如果沒有完善的相關(guān)法律法規(guī)來規(guī)范公民參與公共政策的制定,將會(huì)導(dǎo)致公民參與公共政策制定的無序性,也容易因不滿有關(guān)公共政策的出臺(tái)而引發(fā)各種游行示威、信訪上訪,甚至暴力抗?fàn)幍刃袨榈某霈F(xiàn),增加社會(huì)不安定因素。

二、公民參與不充分對(duì)公共政策制定帶來的危害性

2013年7月,習(xí)近平在河北調(diào)研時(shí)曾經(jīng)指出,我們的“權(quán)力是人民賦予的,要為人民用好權(quán)。”在當(dāng)今社會(huì),合法性的基礎(chǔ)在于人民主權(quán)。國家的權(quán)力來源于人民,只有真正做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”,才能贏得人們的服從與尊重。因此,如果政府在制定公共政策時(shí)缺乏公民參與,將會(huì)造成極為嚴(yán)重的危害后果。

(一)容易削弱政府公信力

社會(huì)主義國家的政府,作為執(zhí)行民意的機(jī)構(gòu),應(yīng)全心全意為人民服務(wù),行為不能違法,政府權(quán)力不能濫用。[10]但是,在現(xiàn)實(shí)生活中,不少地方政府在制定公共政策時(shí)往往把公眾視為行政管理的被動(dòng)承受者和行政成果的被動(dòng)消費(fèi)者,導(dǎo)致了公共政策的價(jià)值取向和利益取向與民眾相背,這不僅損害了政府權(quán)威,影響了政府形象,更重要的是導(dǎo)致了公民對(duì)政府的不滿情緒和不信任感的增長(zhǎng)。例如,2014年3月25日晚上7點(diǎn),浙江省杭州市政府召開新聞發(fā)布會(huì),宣布自3月26日零時(shí)起,全市實(shí)行小客車總量調(diào)控管理,采取控制總量和“錯(cuò)峰限行”調(diào)整措施。從傳言已久、屢屢被否認(rèn)到政策突然落地、引發(fā)搶購狂潮,杭州市的“限牌令”引起社會(huì)不少爭(zhēng)議。[11]由此可以看出,時(shí)至今日,政府在制定公共政策時(shí),依然存在將公民排斥在制定過程之外,憑借經(jīng)驗(yàn)和主觀判斷做出的政策,自然不能令公眾信服,也就削弱了政府公信力。

(二)容易引發(fā)公共危機(jī)

鄧小平在提出加強(qiáng)民主法制建設(shè)的戰(zhàn)略方針時(shí)深刻指出:“一個(gè)革命的政黨,就怕聽不到人民的聲音,最可怕的是鴉雀無聲”。[12]公民參與公共政策制定的實(shí)現(xiàn),要求政府決策信息從秘密走向公開。[13]但遺憾的是,雖然政務(wù)公開已經(jīng)成為我國依法行政的一項(xiàng)重要原則,但是政務(wù)公開的程度目前還遠(yuǎn)不能達(dá)到滿足人民群眾期望的程度,一些事先公眾并不知曉,被隱匿的政府公共政策一旦曝光,往往容易激起公眾極大的質(zhì)疑和恐慌,從而引發(fā)公共危機(jī),加大政府應(yīng)對(duì)的難度。以近年來三起PX項(xiàng)目事件為例,新華網(wǎng)刊登的“系列PX事件輿情回顧與分析”就明確指出,每一起PX事件都在事先已隱匿的風(fēng)險(xiǎn)信息突然被民眾知曉后,引起民眾憤怒和恐慌,進(jìn)而引發(fā)了群體性事件。廈門PX項(xiàng)目及其危害性,民眾事前并不知曉。2007年3月,廈門105名政協(xié)委員聯(lián)名提議,建議項(xiàng)目遷址,PX項(xiàng)目才引起網(wǎng)民的注意。[14]無獨(dú)有偶,2011年8月和2012年10月,大連和寧波又相繼發(fā)生了兩起由于“市民一開始就被蒙在鼓里”的PX項(xiàng)目,也引發(fā)了市民針對(duì)PX項(xiàng)目的“廣場(chǎng)散步”式的抵制活動(dòng),這三起PX項(xiàng)目事件隨后均以政府讓步,項(xiàng)目停產(chǎn)并搬遷而結(jié)束。

(三)容易引發(fā)權(quán)力尋租行為

中國經(jīng)濟(jì)學(xué)界的泰斗吳敬璉曾經(jīng)指出我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還處于“半統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)、半市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的雙重體制,在很多關(guān)鍵領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié),政府(而不是競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng))仍然起了配置資源的主導(dǎo)性作用,政府的控制力觸及到社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)方面。西方有句諺語:“絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”,公共權(quán)力是一項(xiàng)高度稀缺的資源,由于政府在制定公共政策時(shí),權(quán)力過分集中,而現(xiàn)有監(jiān)督體系的不健全、監(jiān)督措施的不完善、監(jiān)督力量的不到位,為權(quán)力尋租創(chuàng)造了環(huán)境,故而極容易在政府制定公共政策時(shí)引發(fā)權(quán)力尋租行為。

三、解決公民有效參與公共政策制定的途徑

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出:“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題為內(nèi)容,在全社會(huì)開展廣泛協(xié)商,堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中”。這對(duì)我國各級(jí)政府未來如何制定公共政策指明了方向,也提出了更高的要求。我國各級(jí)政府是人民的政府,要形成公眾與政府之間的信任和合作關(guān)系,就要認(rèn)真做好政府公共政策制定中的公眾參與工作。

(一)培養(yǎng)公民參與意識(shí)

公民參與意識(shí)對(duì)培育公民參與公共政策的制定起著決定性作用,直接影響著公民參與的深度和廣度。胡錦濤在黨的十七大報(bào)告中就明確指出:“堅(jiān)持國家一切權(quán)力屬于人民,從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與?！边@充分說明我們黨已經(jīng)把公民社會(huì)的建設(shè),公民參與意識(shí)的培養(yǎng)提到了議事日程。社會(huì)主義民主政治建設(shè)的推進(jìn)過程中,需要政府、社會(huì)和市場(chǎng)的多向互動(dòng),尤其是政府和公民(社會(huì))之間的良性互動(dòng),關(guān)系著民主政治推進(jìn)的程度和質(zhì)量。[15]筆者認(rèn)為,培養(yǎng)公民參與意識(shí),首先,要克服傳統(tǒng)政治文化的不良影響,政府要樹立以民為本的執(zhí)行理念,耐心傾聽公民的意見和建議,主動(dòng)加強(qiáng)與公民的交流,密切與公民的聯(lián)系,創(chuàng)造一個(gè)有利于培養(yǎng)公民參與意識(shí)的氛圍。其次,要加強(qiáng)公民國家“主人翁”意識(shí)的培養(yǎng),用“主人翁”意識(shí)逐漸取代原先的“順民”思想,從根源上真正樹立公民的參與意識(shí)。第三,從小就要向公民輸入民主、公平、正義、權(quán)利的思想,強(qiáng)化他們的主體意識(shí)和參與意識(shí),只有這樣,公民才會(huì)清楚認(rèn)識(shí)到自己是國家的主人,也就會(huì)不由自主地主動(dòng)參與對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理。第四,應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加快社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,不斷提高公民的生活水平和經(jīng)濟(jì)收入,為公民參與打下良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。最后,要加強(qiáng)政治、法律等有關(guān)知識(shí)的宣傳,對(duì)公民進(jìn)行民主法治教育,使公民能夠知道如何行使、享有和捍衛(wèi)自己參與公共事務(wù)的權(quán)利。

(二)提高公民參與能力和水平

公民參與公共政策的制定,必須具備一定的參與能力和水平。在現(xiàn)實(shí)生活中,雖然有不少公民具有較高的參與熱情和較強(qiáng)的參與意識(shí),但是缺乏必備的政治知識(shí)與技能,致使公民參與公共政策制定的效率低下,最終流于形式。因此,筆者認(rèn)為,盡快提高公民參與的能力和水平,應(yīng)當(dāng)注意從以下幾個(gè)方面著手做好工作:(1)加強(qiáng)對(duì)公民的政治知識(shí)教育,大力發(fā)展科學(xué)文化事業(yè),確保公民能夠掌握必備的政治理論知識(shí)、科學(xué)文化知識(shí)和技能,使廣大公民主動(dòng)關(guān)注公共事務(wù),并真正了解公共政策制定的過程,變被動(dòng)參與為主動(dòng)參與。(2)加強(qiáng)對(duì)公民的法律知識(shí)教育,公民掌握基本的法律知識(shí)不僅有助于培養(yǎng)公民維護(hù)自身合法權(quán)益的意識(shí),更重要的是可以增強(qiáng)公民的社會(huì)正義感,最終形成正確的參與意識(shí),避免盲從的參與行為。(3)增強(qiáng)公民的社會(huì)責(zé)任感,通過報(bào)紙、電視(手機(jī))新聞、網(wǎng)絡(luò)等形式,使公民關(guān)注政治信息,獲知當(dāng)天發(fā)生的各類新聞,克服政治冷漠癥。(4)理論結(jié)合實(shí)際,通過擴(kuò)大基層民主的形式,如在農(nóng)村、社區(qū)、企事業(yè)單位等基層組織強(qiáng)化民主自治,創(chuàng)造公民政治參與的機(jī)會(huì),培養(yǎng)公民政治參與的興趣,積累民主生活的經(jīng)驗(yàn),最終提高公民參與公共政策制定的能力和水平。

(三)拓寬公民參與的法制化、制度化渠道

制度化是組織和程序獲得價(jià)值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程,[16](P14)制度化必須靠法制化來保障和強(qiáng)化。筆者認(rèn)為,從法律角度來講,我國公民參與公共政策的制定,應(yīng)當(dāng)著重健全和完善以下幾個(gè)面的制度:

1.健全和完善政府信息公開制度

公民參與公共政策的制定,前提條件就是公民對(duì)政府信息的充分了解。同時(shí),政府信息公開,實(shí)現(xiàn)“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”,不僅是滿足公民知情權(quán)的需要,更重要的是可以起到遏制腐敗的作用。目前,關(guān)注政府信息公開的法律法規(guī)主要是2008年5月1日實(shí)施的《中華人民共和國政府信息公開條例》,但與國外政府信息公開制度相比,我國政府信息公開制度依據(jù)的還僅是行政法規(guī),從其他國家的實(shí)踐來看,如美國的《陽光下的政府法》、日本的《行政機(jī)關(guān)所擁有的信息公開法》、英國的《政府信息公開法》,都將有關(guān)政府決策信息公開的法律賦予了基本法的地位,甚至成為憲法性法律的組成部分。因此,筆者認(rèn)為,有必要將我國《中華人民共和國政府信息公開條例》上升為法律,制定一部《中華人民共和國政府信息公開法》,同時(shí)將公民的知情權(quán)寫入憲法。同時(shí),針對(duì)政府應(yīng)該公開而沒有公開的信息,還應(yīng)該賦予公民司法救濟(jì)的渠道,以確保公民知情權(quán)落到實(shí)處。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅猛發(fā)展和我國網(wǎng)民數(shù)量的激增,大力推動(dòng)電子政務(wù),通過網(wǎng)絡(luò)披露信息,在網(wǎng)上開通政務(wù)平臺(tái),也有助于提高政府信息公開的實(shí)效價(jià)值。

2.健全和完善民意調(diào)查制度

民意調(diào)查制度,為公民與政府之間的溝通搭起了一座橋梁,為政府制定的公共政策出臺(tái)前傾聽公民的利益訴求、協(xié)調(diào)各方利益,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,確保公共政策合乎民意起著重要作用。但是由于公共政策的制定出臺(tái)往往會(huì)涉及到部門利益,有時(shí)難免導(dǎo)致民意調(diào)查流于形式,偏離了設(shè)計(jì)民意調(diào)查制度的初衷。因此,筆者認(rèn)為,可從以下幾個(gè)方面完善民意條查制度:(1)加強(qiáng)民意調(diào)查制度的法律建設(shè),用法律的手段來保障民意調(diào)查制度能夠執(zhí)行到位。(2)最大程度上廣納民言,政府部門在制定公共政策前實(shí)施民意調(diào)查時(shí),應(yīng)當(dāng)委托專業(yè)的第三方民意調(diào)查機(jī)構(gòu),或者通過報(bào)紙發(fā)放問卷、網(wǎng)上調(diào)查、開通民意熱線等方式,多渠道廣泛搜集客觀數(shù)據(jù),達(dá)到“兼聽則明”的效果,避免民意調(diào)查結(jié)果出現(xiàn)人為操作現(xiàn)象。(3)政府制定公共政策后準(zhǔn)備實(shí)施前,同樣需要廣泛征求意見,以最大限度確保公民的各種利益訴求和愿望體現(xiàn)在公共政策中,最大限度實(shí)現(xiàn)公共利益。

3.健全和完善聽證制度

聽證制度作為從西方傳來的舶來品,在我國尚處于起步階段,仍存在如規(guī)范化水平不高、獨(dú)立性不足、代表遴選“行政化”等不少問題。筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步完善:(1)加快建立聽證具體制度,統(tǒng)一制定聽證程序法,明確聽證舉辦的程序和步驟,完善與聽證有關(guān)的配套制度。(2)擴(kuò)大政府聽證的適用范圍,將涉及到公民切身利益的公共政策,如環(huán)境保護(hù)、城市規(guī)劃、教育醫(yī)療、重大工程建設(shè)等等,都納入到聽證范圍內(nèi),重要的聽證會(huì)甚至應(yīng)當(dāng)通過電視直播的形式向社會(huì)公開。(3)擴(kuò)大聽證代表的范圍,聽證會(huì)代表應(yīng)該具有一定的廣泛性、代表性,在我國目前的聽證實(shí)踐中,人大代表、政協(xié)委員、勞動(dòng)模范、公務(wù)員等社會(huì)精英往往成為聽證代表的首選對(duì)象,但他們未必對(duì)各種聽證項(xiàng)目都很熟悉。我們應(yīng)該改“身份標(biāo)準(zhǔn)”為“專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”,擇選聽證代表時(shí)重點(diǎn)考慮聽證內(nèi)容及專業(yè)能力和參政議政能力,淡化政治身份色彩,提升聽證代表的專業(yè)水準(zhǔn),從而提高其在聽證活動(dòng)中的代表參與能力。

當(dāng)前,我國處于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的轉(zhuǎn)型期,如何讓公民更好的參政議政成了一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)的重要課題。筆者認(rèn)為,只有通過公民參與公共政策的制定,讓公民有機(jī)會(huì)充分表達(dá)自己的利益需求和意見,政府才能夠與公民形成良性互動(dòng),在廣泛聽取、吸收公民的不同利益要求的基礎(chǔ)上,進(jìn)行充分的協(xié)調(diào)和綜合后,最大限度的防止決策失誤,真正樹立政府權(quán)威。經(jīng)過公民參與的公共政策,才能確保其科學(xué)性和民主性,并得到人們的普遍服從和尊重,這是現(xiàn)代社會(huì)公共政策獲取合法性的必然要求。

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[責(zé)任編輯 楊 敏]

The Dilemma Facing Our Citizens'Participating in the Public Policy Making and the Solution

SHA Ji-chao
(East China University of Political Science and Law,Shanghai,200042,China)

In citizen participation in public policy in our country,there exist a lot of dilemma,mainly due to the fact that the traditional political culture weakens the consciousness of citizen participation in our country,and some government bureaucracy makes citizen participation a mere formality.The unbalanced economic development causes the low level of citizen participation,and citizen participation in the channel is not smooth and the system is not perfect,which has seriously affected the initiative of citizen participation.Therefore,we must actively cultivate the citizens'consciousness of participation,improve the ability and level of citizen participation,and broaden the citizen participation system and legal channels.Only in this way,can we ensure the scientific,democratic and legitimacy nature of the public policy.

citizen participation;public policy;dilemma;solution channel

D621.5

A

1009-1734(2015)01-0057-06

2014- 10-20

沙季超,2013級(jí)博士研究生,從事法社會(huì)學(xué)研究。