胡從來(lái)(中共瑞安市委黨校,浙江瑞安325200)

農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型中城郊社區(qū)公共服務(wù)的困境及其對(duì)策*
——基于瑞安市W社區(qū)的調(diào)查

胡從來(lái)
(中共瑞安市委黨校,浙江瑞安325200)

溫州“三分三改”工作為城郊社區(qū)的撤村建社準(zhǔn)備了必要的制度基礎(chǔ),城中村如何融合成社區(qū)是一項(xiàng)非常有意義的研究工作。本文通過(guò)對(duì)瑞安市W社區(qū)的詳盡調(diào)查,分析村郊社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變過(guò)程中存在的公共服務(wù)缺口,并對(duì)如何有效改進(jìn)城郊社區(qū)公共服務(wù)提出對(duì)策建議。

村社融合;公共服務(wù);困境沖突;實(shí)現(xiàn)路徑

德國(guó)社會(huì)學(xué)家斐迪南·滕尼斯最早將社區(qū)(community)應(yīng)用到社會(huì)學(xué)研究中。20世紀(jì)30年代初,費(fèi)孝通先生在翻譯滕尼斯著作《CommunityandSociety》(《社區(qū)與社會(huì)》)時(shí),將英文單詞“Community”翻譯成中文“社區(qū)”。滕尼斯1881年首先使用“社區(qū)”這一名詞時(shí)是指,“由具有共同的習(xí)俗和價(jià)值觀念的同質(zhì)人口組成的,關(guān)系密切的社會(huì)團(tuán)體或共同體。”[1]美國(guó)芝加哥大學(xué)的社會(huì)學(xué)家羅伯特·E·帕克(Robert EzraPark)從制度、要素、內(nèi)部結(jié)構(gòu)、地域等方面明確定義社區(qū),他認(rèn)為,社區(qū)是占據(jù)在一塊被或多或少明確地限定了的地域上的人群匯集”,“一個(gè)社區(qū)不僅僅是人的匯集,也是組織制度的匯集。費(fèi)孝通在《社會(huì)學(xué)概論》(1984)中認(rèn)為,社區(qū)是“若干社會(huì)群體(家庭、民族)或社會(huì)組織(機(jī)關(guān)、團(tuán)體)集聚在同一地域里,形成一個(gè)在生活上相互關(guān)聯(lián)的大集體?！盵2]在我國(guó),當(dāng)社區(qū)概念引入“三農(nóng)”問(wèn)題研究中,便產(chǎn)生了“農(nóng)村社區(qū)”概念,與“城市社區(qū)”相區(qū)分。如喬成邦(2012)認(rèn)為,新型農(nóng)村社區(qū)是指“在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的背景下,為整合社會(huì)資源、促進(jìn)農(nóng)村全面發(fā)展,在科學(xué)規(guī)劃、合理布局、廣泛參與、穩(wěn)步推進(jìn)的基礎(chǔ)上,通過(guò)村莊合并、集約發(fā)展的方式,組建而成的新的農(nóng)民生產(chǎn)生活共同體?！盵3]溫州民政局將社區(qū)分為三類(lèi):城市社區(qū)、城郊社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)。城郊社區(qū)指在城鎮(zhèn)化過(guò)程中,傳統(tǒng)村莊受外界條件的改變(如失去耕種土地、人口大量集聚),從而向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變的一種過(guò)渡形態(tài)。這種形態(tài)大量存在于城中村、城郊村。在我國(guó),研究社區(qū)公共服務(wù),村社并存這類(lèi)過(guò)渡形態(tài)中公共服務(wù)的困境沖突是不可回避的。

一、社區(qū)公共服務(wù)相關(guān)的理論基礎(chǔ)

所謂社區(qū)公共服務(wù),是指政府、社會(huì)組織、志愿者隊(duì)伍等在社區(qū)平臺(tái)上為社區(qū)居民提供的公益性、福利性、互助性的服務(wù),涵蓋社區(qū)公共治安、社區(qū)公共教育、社區(qū)公共衛(wèi)生、社區(qū)公共文體、社區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及社區(qū)公共事務(wù)管理等各方面。在我國(guó),快速的城市化使廣大村民居住在城市,但是生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變,并未使村民的“身份”得到真正轉(zhuǎn)變。

2011年底,國(guó)家農(nóng)業(yè)部正式批準(zhǔn)全國(guó)18個(gè)市(縣、區(qū))為“全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)”,溫州作為浙江省內(nèi)唯一實(shí)驗(yàn)區(qū),具體承擔(dān)“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革”試驗(yàn)項(xiàng)目。2012年,溫州各縣(區(qū)、市)全面推開(kāi)“三分三改”工作?！叭秩摹敝刚?jīng)分開(kāi)、資地分開(kāi)、戶(hù)產(chǎn)分開(kāi)和股改、地改、戶(hù)改?！罢?jīng)分開(kāi)”指把村“兩委”組織與村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織分開(kāi),確保二次分配的公平;“資地分開(kāi)”指把土地資產(chǎn)與非土地資產(chǎn)分開(kāi),使得非土地資產(chǎn)能夠正常自由流動(dòng);“戶(hù)產(chǎn)分開(kāi)”指把戶(hù)口與產(chǎn)權(quán)關(guān)系分開(kāi),使農(nóng)民在農(nóng)村所享有的各項(xiàng)權(quán)益不因戶(hù)口轉(zhuǎn)換而改變?！肮筛摹敝笇?duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)中的非土地資產(chǎn)進(jìn)行股份制改革;“地改”指農(nóng)用地在權(quán)屬性質(zhì)不變、用途不變、量質(zhì)不變的前提下進(jìn)行流轉(zhuǎn),宅基地的用益物權(quán)幫助農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)入城,農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同國(guó)有進(jìn)入市場(chǎng);“戶(hù)改”指戶(hù)籍制度改革,剝離依附在戶(hù)口制度上的身份、職業(yè)、公共服務(wù)、社會(huì)保障等附屬功能,還原戶(hù)口本來(lái)的社會(huì)管理功能。①陳德榮在全市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)推進(jìn)城鎮(zhèn)化改革發(fā)展動(dòng)員大會(huì)上的講話(huà),2011年12月13日。

2012年溫州市5405個(gè)村大多數(shù)已完成“股改”與“地改”。從“三分三改”的整體設(shè)計(jì)上來(lái)看,通過(guò)“股改”建立股份經(jīng)濟(jì)合作社,“地改”建立土地合作社,將原村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)管理職能分開(kāi),股份經(jīng)濟(jì)合作社按現(xiàn)代企業(yè)制度經(jīng)營(yíng)管理非土地經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn),土地合作社經(jīng)營(yíng)管理土地資產(chǎn),推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)?！皯?hù)改”最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向居民的身份轉(zhuǎn)變。溫州“三分三改”工作對(duì)城郊社區(qū)建設(shè)意義重大。城中村、城郊村原有耕地基本被國(guó)家征收用于城市建設(shè),但同時(shí)也積累了大量以三產(chǎn)物業(yè)為主的集體資產(chǎn)。村委會(huì)職能的“政經(jīng)分開(kāi)”,村股份經(jīng)濟(jì)合作社承接了經(jīng)濟(jì)職能,在現(xiàn)代企業(yè)制度下他們將更高效地經(jīng)營(yíng)管理集體資產(chǎn)。為了使改革更加徹底,村委會(huì)的社會(huì)管理職能也要相應(yīng)移交到社區(qū),實(shí)現(xiàn)行政村組織體系向社區(qū)組織體系轉(zhuǎn)變。可以說(shuō)溫州的“三分三改”為城郊社區(qū)的村社融合準(zhǔn)備了必要的制度基礎(chǔ)(具體見(jiàn)圖1),為原行政村真正融入社區(qū)打開(kāi)了一扇大門(mén)。

圖1 城郊社區(qū)村社融合的制度基礎(chǔ)

然而,村社融合是我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期的特有產(chǎn)物,“村民”向“市民”身份的轉(zhuǎn)變要看兩者是否享受同等的公共服務(wù)。城郊社區(qū)公共服務(wù)中仍存在許多問(wèn)題有待解決。

二、瑞安市W社區(qū)公共服務(wù)的調(diào)查分析

2011年溫州市大力推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)重建,原先大量存在的 “城中村”依相鄰地理位置或與原社區(qū)居委會(huì)或與鄰近幾個(gè)行政村合建成若干個(gè)新型復(fù)合社區(qū)。如瑞安市建成區(qū)上的30個(gè)“城中村”被組建設(shè)成12個(gè)社區(qū),其中瑞安市W社區(qū)是一個(gè)典型的代表。

(一)W社區(qū)基本概況

W社區(qū)處于瑞安市舊城區(qū)和新城區(qū)交界處,由L村和Z村兩村組建而成,總面積43.11公頃。2012年末,W社區(qū)常住人口11 506人,其中L村村民498戶(hù),2 017人;Z村村民317戶(hù),1 274人;外來(lái)常住人口8 215人(外來(lái)購(gòu)房戶(hù)2 210人,外來(lái)流動(dòng)人口6 005人)。W社區(qū)于2011年3月成立社區(qū)管委會(huì),目前尚未建立居委會(huì)。W社區(qū)居住人口、人均純收入、賬務(wù)狀況如下(見(jiàn)表1-4):

表1 W社區(qū)居住人口情況表

表2 W社區(qū)農(nóng)村居民人均純收入

表3 W社區(qū)資產(chǎn)負(fù)債表 單位:萬(wàn)元

表4 W社區(qū)收益及收益分配表 單位:萬(wàn)元

L村、Z村在瑞安市城市化進(jìn)程中依靠區(qū)位優(yōu)勢(shì),積累了較多以房產(chǎn)物業(yè)為主的固定資產(chǎn),這些集體房產(chǎn)的租金成為村里主要的集體經(jīng)濟(jì)收入。村集體經(jīng)濟(jì)收入主要用于三大部分支出:一是福利性支出,如村里60周歲以上老人補(bǔ)助和村民分紅;二是村兩委行政管理費(fèi)用支出;三是社會(huì)管理服務(wù)費(fèi)用支出,如村治安聯(lián)防隊(duì)、計(jì)生管理工作、村容村貌環(huán)境衛(wèi)生整治、文體等方面支出。成立于2011年3月的W社區(qū)管委會(huì),工作人員工資待遇由市財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)支付,按正職1900元/月、副職1700元/月,社工1600元/月標(biāo)準(zhǔn),5名工作人員中2名正職1名副職和2名社工,2012年財(cái)政共支付工資104400元。2012年街道、部門(mén)給予的創(chuàng)建補(bǔ)助近22.5萬(wàn)元,除此之外沒(méi)有其他資金收入渠道。所租辦公場(chǎng)所是L村的,象征性每年交5000元租金。2012年,社區(qū)開(kāi)展了一些文體、慰問(wèn)貧困生等活動(dòng)。

(二)村社公共服務(wù)的困境

將當(dāng)前散落在城市中的行政村組建為社區(qū),是促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展的必由之路。但是,村社融合過(guò)程中,村集體和社區(qū)的公共服務(wù)供給存在很大困境,集中表現(xiàn)為管理主體沖突、資金缺口巨大、村社認(rèn)同不一等方面。

1.管理主體沖突

W社區(qū)的區(qū)域范圍包括原L村和Z村所有區(qū)域,其居住的人員大體分為四類(lèi):L村的村民、Z村的村民、外來(lái)購(gòu)房戶(hù)和外來(lái)流動(dòng)人口。由于L村、Z村村委會(huì)并未撤銷(xiāo),形成了以社區(qū)管委會(huì)、村委會(huì)并存的多頭管理體制。本區(qū)域內(nèi)所有公共事務(wù)本應(yīng)由社區(qū)管委會(huì)進(jìn)行管理,但是村委會(huì)繼續(xù)存在,承擔(dān)了對(duì)本村村民的事務(wù)管理。社區(qū)管委會(huì)管理被迫擠壓在購(gòu)房外來(lái)戶(hù)和外來(lái)流動(dòng)人口這兩類(lèi)群體范圍內(nèi)。

這種按對(duì)象分塊管理的體制與社區(qū)管委會(huì)管理職能相對(duì)薄弱有著密不可分的關(guān)系。2011年剛成立的W社區(qū)辦公地址租用在L村的村辦公大樓,社區(qū)兩位主要負(fù)責(zé)人——書(shū)記和主任,書(shū)記是L村人,主任是Z村人,他們是由兩個(gè)村各自推薦過(guò)來(lái)的,使得他們?cè)诠ぷ髦须m然有了本地資源,但也制約了其在社區(qū)事務(wù)管理中不得不兼顧村組織的想法和意見(jiàn)。如訪談中L村書(shū)記所提到的:“派過(guò)去的社區(qū)書(shū)記是我們村黨支部一名黨員,名義上他是社區(qū)總支的書(shū)記,實(shí)際上他要配合我們村的工作?！倍@樣的管理體制明顯與城市社區(qū)管理設(shè)想相去甚遠(yuǎn),但正如社區(qū)主任介紹的,“這是當(dāng)前最和平的方法”。這種只能代表外來(lái)人口利益的社區(qū)無(wú)法協(xié)調(diào)外來(lái)人口與村民的矛盾,也就無(wú)法從根本上使社區(qū)成為一個(gè)凝聚的整體。

2.資金缺口巨大

城中村在原有的體制下,依靠村經(jīng)濟(jì)收入來(lái)支付本村域內(nèi)部分公共服務(wù)支出?！肮筛摹焙?村股份經(jīng)濟(jì)合作社要向公司制發(fā)展,帶有行政管理性質(zhì)的公共服務(wù)職能就不應(yīng)該再由村股份經(jīng)濟(jì)合作社來(lái)承擔(dān),要相應(yīng)移交到社區(qū)。對(duì)W社區(qū)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn),兩村每年所承擔(dān)公共服務(wù)支出包括以下幾部分:(1)社會(huì)治安費(fèi)用44 萬(wàn);(2)計(jì)生服務(wù)費(fèi)用21萬(wàn);(3)環(huán)境衛(wèi)生費(fèi)用24萬(wàn);(4)文化體育費(fèi)用3.5萬(wàn);(5)如果將村組織的經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)管理職能分開(kāi),各按50%比例分?jǐn)傂姓芾碣M(fèi)用,提供這些公共服務(wù)的管理費(fèi)用為56萬(wàn)元。

L村、Z村兩村戶(hù)籍人口僅3291人,一年公共服務(wù)總支出148.5萬(wàn)元,人均451元。社會(huì)治安、計(jì)生服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生、文體、管理費(fèi)用等支出所占比重分別為29.6%、14.1%、16.2%、2.6%、37.7%。我們將社會(huì)治安、計(jì)生服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生、文體等公共服務(wù)統(tǒng)稱(chēng)為實(shí)效服務(wù),那么管理費(fèi)用/實(shí)效服務(wù)≈0.6,即產(chǎn)生1元實(shí)效服務(wù),所支付的管理成本約為0.6元。而如果將市財(cái)政支付的社區(qū)工作人員工資納入W社區(qū)計(jì)算, W社區(qū)一年費(fèi)用總支出25.14萬(wàn),其中管理費(fèi)用支出22.44萬(wàn)(含工作人員工資10.44萬(wàn)元),文體活動(dòng)支出2.7萬(wàn),服務(wù)對(duì)象(外來(lái)購(gòu)房戶(hù)和外來(lái)流動(dòng)人員)8215人,人均30元。管理費(fèi)用/實(shí)效服務(wù)≈8.3,即產(chǎn)生1元實(shí)效服務(wù),所支付的管理成本高達(dá)8.3元。

村社融合就是將村委會(huì)撤掉,公共服務(wù)職能并入社區(qū)。以2012年支付成本為例,下面通過(guò)表5將村社并存和村社融合的兩種情況作一對(duì)比。

表5 村社并存和村社融合條件下公共服務(wù)支出情況

在維持2012年的公共服務(wù)水平下,整個(gè)W社區(qū)總支出173.64萬(wàn)元,村負(fù)擔(dān)了148.5萬(wàn)元,占85.5%,政府財(cái)政負(fù)擔(dān)了25.14萬(wàn)元,占14.5%。

可以看出,在村社并存的二元管理模式下,公共服務(wù)資金支出存在三個(gè)嚴(yán)峻的問(wèn)題:一是村里人均公共服務(wù)支出過(guò)高,幾乎承擔(dān)所有實(shí)效服務(wù)的支出,而財(cái)政資金僅解決幾個(gè)社區(qū)工作人員的工資。二是管理費(fèi)用支出比例過(guò)高,在村社兩套組織機(jī)構(gòu)并存的情況下,一年支出78.44萬(wàn),占兩者總支出比例的45%。三是實(shí)現(xiàn)村社融合后,“村民”變“市民”兩村不愿再承擔(dān)85.5%的公共服務(wù)支出,這個(gè)巨大的資金缺口需要統(tǒng)籌解決。

3.村社認(rèn)同不一

2013年筆者針對(duì)W社區(qū)的認(rèn)同感做了一次抽樣調(diào)查,問(wèn)卷設(shè)計(jì)如下(見(jiàn)表6):

表6 W社區(qū)居民認(rèn)同感調(diào)查問(wèn)卷設(shè)計(jì)

對(duì)收到的131份有效樣本進(jìn)行統(tǒng)計(jì),結(jié)果如下(見(jiàn)表7):

表7 W社區(qū)居民認(rèn)同感調(diào)查結(jié)果

W社區(qū)內(nèi)四類(lèi)居住群體對(duì)社區(qū)認(rèn)同感具有明顯差異,本市外村居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感大于本村居民、流動(dòng)人口對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感。占居住人口比重52.2%的外來(lái)流動(dòng)人口對(duì)社區(qū)的認(rèn)同最差,這部分人由于流動(dòng)性較強(qiáng),平時(shí)極少關(guān)心社區(qū)事務(wù),社區(qū)組織的文體、公益活動(dòng)更是缺少流動(dòng)人口的參與。社區(qū)對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)主要集中在出租房的安全管理上,而社區(qū)人員“苦口婆心”地規(guī)勸方式所能起到的作用微乎其微。占居住人口比重28.6%的本村村民經(jīng)濟(jì)條件較好,其收入主要來(lái)源于村集體經(jīng)濟(jì)分紅和房租收入,擔(dān)心村社融合后,現(xiàn)有資源被分割,自身利益受損,以村籍為邊界的收入來(lái)源使得村民對(duì)以村為界限的利益共同體的認(rèn)同更加固定,農(nóng)村傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土和宗族觀念同時(shí)強(qiáng)化了這一認(rèn)同,他們對(duì)村的認(rèn)同要大于對(duì)社區(qū)。而對(duì)社區(qū)認(rèn)同感最強(qiáng)的是占居住人口19.2%的外來(lái)購(gòu)房戶(hù),由于村委會(huì)對(duì)非村民人員的排他性,社區(qū)對(duì)他們來(lái)說(shuō)好像找到了一個(gè)“婆家”,開(kāi)具證明、解決鄰里糾紛調(diào)解等等,有助于消除他們“邊緣群體”的感覺(jué)。

在鄉(xiāng)村——城市轉(zhuǎn)型的過(guò)程中,隱含著農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)土文化和現(xiàn)代城市文化的沖突和融合。居住在社區(qū)的不同社會(huì)群體,他們的生產(chǎn)方式、生活交往、利益訴求乃至思想觀念,往往相互交織著沖突著。以該社區(qū)某大廈的安全消防通道為例,大廈居住的多為外來(lái)購(gòu)房戶(hù),該大廈樓下的車(chē)輛出口直通馬路,為小區(qū)居民的出入安全帶來(lái)了隱患,他們希望通過(guò)更改車(chē)輛出口解決這一個(gè)問(wèn)題,但是本社區(qū)村民在此出口地開(kāi)設(shè)有餐飲店,他們認(rèn)為消防通道設(shè)在此地影響了店里的生意。雙方一直爭(zhēng)論不休,社區(qū)管委會(huì)和村委會(huì)投入許多精力,多次協(xié)商,才緩解了這一矛盾。類(lèi)似于這樣的沖突,還在發(fā)生著。

三、城郊社區(qū)公共服務(wù)的改進(jìn)建議

在當(dāng)前政府財(cái)力不足的前提下,城區(qū)內(nèi)的大部分公共服務(wù)支出轉(zhuǎn)嫁到了城中村。而城中村接受這種支出的轉(zhuǎn)嫁,無(wú)非兩個(gè)原因:一是村民確實(shí)享受到了部分公共服務(wù),二是上級(jí)街道對(duì)村組織的行政考核壓力。撤村并社后,村組織的行政考核壓力自然消失,村民身份轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻窈?也會(huì)認(rèn)為享受現(xiàn)在的公共服務(wù)是理所當(dāng)然的事情。那么再要這些城中村接受支出轉(zhuǎn)嫁的理由就不復(fù)存在。因此,我們必須把握該如何維持或改進(jìn)社區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)這樣一個(gè)主線,來(lái)探討相關(guān)實(shí)現(xiàn)路徑?；谌鸢彩蠾社區(qū)詳盡調(diào)查的基礎(chǔ)上,本文提出以下三點(diǎn)建議:

(一)解決村社融合后公共服務(wù)供給主體問(wèn)題

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,市場(chǎng)無(wú)法提供公共服務(wù)。我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定,“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”,“辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè),調(diào)解民間糾紛,協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安”。村委會(huì)在實(shí)際運(yùn)行中,往往扮演著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道)助手的角色,帶有強(qiáng)烈的“準(zhǔn)行政”色彩。L、Z“村兩委”成員的分工與街道領(lǐng)導(dǎo)的分工驚人一致,他們?yōu)楸敬宕迕裉峁┝嗽S多公共服務(wù),符合布坎南的“俱樂(lè)部理論”。然而隨著城中村的發(fā)展和人口遷入,“俱樂(lè)部”的邊界變得模糊,“村兩委”提供公共服務(wù)的意愿在急劇下降。如兩村的計(jì)生服務(wù)、糾紛調(diào)解,非常明確僅限于本村村民,外來(lái)購(gòu)房者和外來(lái)流動(dòng)人員則需要到W社區(qū)去解決問(wèn)題。按照2012年瑞安市城鄉(xiāng)社區(qū)“五大服務(wù)中心”,即社區(qū)便民服務(wù)中心、社區(qū)社會(huì)管理服務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生計(jì)生服務(wù)中心、社區(qū)文體服務(wù)中心(黨員服務(wù)中心)、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),社區(qū)實(shí)質(zhì)上要取代村組織成為公共服務(wù)的供給主體。

城市社區(qū)與村組織在管理體制、模式和職能等方面都有很大不同,村委會(huì)在城市社區(qū)的模式下是一個(gè)多余的機(jī)構(gòu),現(xiàn)有的二元管理體制也不利于體現(xiàn)公共服務(wù)均等化。應(yīng)在“股改”的基礎(chǔ)上,將村委會(huì)和村經(jīng)濟(jì)股份合作社真正剝離開(kāi)來(lái),撤銷(xiāo)行政村建制并入社區(qū)居委會(huì)。撤村并社,本文認(rèn)為宜采用分步融合法。第一步,村社組織機(jī)構(gòu)的融合。將“村兩委”下屬的綜治辦、計(jì)生辦、糾紛調(diào)解中心、黨員活動(dòng)中心、聯(lián)防隊(duì)、工青婦等等并入社區(qū)服務(wù)中心。第二步,村社工作人員的融合。社區(qū)目前人員單薄,無(wú)法脫離“村兩委”獨(dú)立開(kāi)展工作。而“村兩委”的工作經(jīng)驗(yàn)豐富,群眾基礎(chǔ)扎實(shí),吸收這部分人進(jìn)社區(qū)服務(wù)中心工作,實(shí)效相對(duì)明顯。第三步,村社認(rèn)同的融合。要以對(duì)待社區(qū)居民一視同仁,提供相同實(shí)效服務(wù)為出發(fā)點(diǎn),實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)、社區(qū)管理、社區(qū)文化等多方面的突破,建立起多形式、多層面、多功能的社區(qū)服務(wù)體系,同時(shí),引導(dǎo)社區(qū)居民廣泛參與社區(qū)事務(wù),落實(shí)社區(qū)居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決策權(quán),增加居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感。第四步,通過(guò)選舉實(shí)現(xiàn)村社區(qū)的平穩(wěn)過(guò)渡。村委會(huì)、社區(qū)居委會(huì)雖然職能、職責(zé)有所區(qū)別,但直選的性質(zhì)并沒(méi)有變,待村委會(huì)任期屆滿(mǎn),直選社區(qū)居委會(huì),不選村委會(huì),保證平穩(wěn)過(guò)渡,節(jié)約資源。

(二)解決村社融合后公共服務(wù)資金來(lái)源問(wèn)題

建立在城中村構(gòu)架上的社區(qū)相對(duì)于已存在數(shù)十年的村委會(huì)而言,一個(gè)最大的差別是沒(méi)有經(jīng)濟(jì)實(shí)體的支撐。城中村有龐大的集體經(jīng)濟(jì)收入,盡管這些集體經(jīng)濟(jì)收入大部分用于村民的福利支出,但也承擔(dān)了不少隱性的公共服務(wù)支出。政府給予的暗里補(bǔ)償是許可村集體經(jīng)濟(jì)組織使用農(nóng)經(jīng)票據(jù),對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)收入不征稅。

村社融合后,社區(qū)成為公共服務(wù)供給的主體,目前由村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān)的公共服務(wù)支出缺口,可以通過(guò)以下途徑來(lái)解決。一是村集體經(jīng)濟(jì)改制后增加的稅額。村集體經(jīng)濟(jì)組織改制后成為公司制主體,按現(xiàn)行5.6%的營(yíng)業(yè)稅率進(jìn)行征稅,以W社區(qū)內(nèi)的兩個(gè)城中村為例,2012年按其經(jīng)濟(jì)收入額一年應(yīng)納稅76萬(wàn)元,約為兩村實(shí)效服務(wù)支出的82%。改制后的村集體經(jīng)濟(jì)組織輕裝上陣,如果發(fā)展壯大,僅此一項(xiàng)可能足以支付所有的公共服務(wù)支出。但是這一點(diǎn)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付要明確,否則村里的抵制會(huì)很大。二是村社組織合并后節(jié)省的管理費(fèi)用。兩個(gè)村的社會(huì)服務(wù)職能與社區(qū)合并,兩村行政人員削減,一年可以節(jié)省56萬(wàn)元管理費(fèi)用。據(jù)筆者調(diào)查,如果要兩村不再承擔(dān)社會(huì)治安、計(jì)生等社會(huì)服務(wù)職能,兩村非常積極地表示,可以將這筆錢(qián)捐贈(zèng)給社區(qū),作為支持社區(qū)發(fā)展的資金。三是財(cái)政補(bǔ)助。剩余的公共服務(wù)支出缺口可以由財(cái)政給予解決。

(三)解決村社融合后公共服務(wù)效率問(wèn)題

在行政村體制下,村兩委為了選票,所提供的公共服務(wù)偏向“內(nèi)部人”的利益。一是發(fā)放大量村民福利性支出,獲取村民的好感;二是提高村行政人員的工資待遇(人年均5萬(wàn)元),獲得工作支持。而實(shí)效服務(wù)部分名目有限,效率低下(管理費(fèi)用/實(shí)效服務(wù)≈0.6)。城市社區(qū)打破了這種“村俱樂(lè)部”形式,不管對(duì)象是村民、外來(lái)購(gòu)房戶(hù)還是外來(lái)流動(dòng)人員,均要為其提供社區(qū)公共服務(wù)。

公共服務(wù)屬于公共資源,公共資源配置與私人產(chǎn)品配置的不同在于公共資源無(wú)法通過(guò)價(jià)格機(jī)制在供給者(政府)與消費(fèi)者(公民)之間進(jìn)行有效的信息傳遞。消費(fèi)者全面、真實(shí)表達(dá)自己對(duì)公共服務(wù)的偏好需求,是提高公共服務(wù)供給效率的關(guān)鍵所在。涂圣偉(2011)認(rèn)為:“公共產(chǎn)品在社區(qū)自我供給條件下‘用手投票’、‘用腳投票’、主動(dòng)接觸機(jī)制都難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民需求的順利表達(dá)和有效轉(zhuǎn)換”。[4]因此,本文認(rèn)為新公共管理理論提出的政府購(gòu)買(mǎi)可以成為社區(qū)提供公共服務(wù)的可行選擇。

政府購(gòu)買(mǎi)是指政府為了履行社會(huì)公共服務(wù)職能,通過(guò)財(cái)政預(yù)算資金向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)社會(huì)公共服務(wù)。一是政府購(gòu)買(mǎi)的市場(chǎng)導(dǎo)向能產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)。政府不再是公共服務(wù)的唯一供給者,有資質(zhì)的社會(huì)組織都可以成為公共服務(wù)的供給者。二是政府購(gòu)買(mǎi)可以跨社區(qū)提供同質(zhì)服務(wù),規(guī)模化可以有效降低成本。如社區(qū)治安、社區(qū)計(jì)生、社區(qū)環(huán)境等等,幾乎所有的社區(qū)要求都是一樣的,一家社會(huì)組織可以服務(wù)多個(gè)社區(qū)。三是政府購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)生專(zhuān)業(yè)化管理。社區(qū)服務(wù)需要多樣專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍,無(wú)論是政府自身還是社區(qū)工作者,都無(wú)法滿(mǎn)足居民日益增長(zhǎng)的多元化公共服務(wù)需求。政府、社區(qū)中心、社會(huì)組織通過(guò)契約合同實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)化。四是政府購(gòu)買(mǎi)的透明度可以擴(kuò)大居民的知情權(quán)、參與權(quán)。政府購(gòu)買(mǎi)公開(kāi)的內(nèi)容、流程、標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估,都有效地增加居民參與社區(qū)的渠道,充分表達(dá)自己需求,增強(qiáng)對(duì)社區(qū)的凝聚力。

[1][德]斐迪南·滕尼斯.共同體與社會(huì)[M].林榮遠(yuǎn),譯.北京:商務(wù)印書(shū)館,1999.

[2]費(fèi)孝通.社會(huì)學(xué)概論[M].天津:天津人民出版社,1984.

[3]喬成邦.新型農(nóng)村社區(qū)的涵義、功能及建設(shè)路徑研究[J].新疆農(nóng)墾經(jīng)濟(jì),2012(9).

[4]涂圣偉.社區(qū)、企業(yè)、合作組織與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2011.

[責(zé)任編輯 楊 敏]

Difficulties in the Suburban Community Public Service Under the Rural Social Transition and Its Countermeasures——Based on an Investigation in the W District in Ruian City

HU Cong-lai
(Party School of CPC,Ruian Municipal Committee,Ruian 325200,China))

The"three division and three reform"work in Wenzhou has prepared a necessary system foundation for turning villages into community districts.How to merge urban villages into community districts is significant for research.This article,through a detailed investigation into the W community, analyzes the public services gap that exists in the transition from suburban community district to urban community district and at the same time,the paper offers some policy suggestion for the improvement of suburban public services.

the merge of villages and community districts;public service;conflict;implementation path

D669.3

A

1009-1734(2015)01-0015-07

2014-11-28

胡從來(lái),講師,從事農(nóng)村基層民主建設(shè)研究。