盧天中

(河南大學(xué)法學(xué)院，河南 開(kāi)封475001)

伴隨6月15日我國(guó)食品安全宣傳周的到來(lái)，新近頒布的新修正的《中華人民共和國(guó)食品安全法》(以下簡(jiǎn)稱《食品安全法》)成為推崇的焦點(diǎn)之一。新《食品安全法》的頒布給人們帶來(lái)了希望，象征著我國(guó)食品安全領(lǐng)域法律規(guī)制又邁出歷史性的一步。但是，乳制品業(yè)再現(xiàn)問(wèn)題、沃爾瑪食品安全事件等依舊發(fā)生，這種現(xiàn)象引人深思。因此，如何采取措施從根本上切實(shí)保證食品安全，讓每個(gè)人食而無(wú)憂，仍是我國(guó)新常態(tài)發(fā)展下的當(dāng)務(wù)之急。筆者在這里并不對(duì)新《食品安全法》唱贊歌，而仍堅(jiān)持以批判的眼光提出一些問(wèn)題，并主要通過(guò)借鑒經(jīng)驗(yàn)的方法提出一些解決辦法。

一、我國(guó)食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀

所謂食品安全，至少有三層含義:第一層是食物數(shù)量的足夠，指食品數(shù)量滿足人民的基本需求;第二層是食品質(zhì)量的安全，是指食品中有害物質(zhì)含量對(duì)人體不會(huì)造成危害，包含著成分安全、功能安全、免疫安全、遺傳安全等內(nèi)涵;第三層是食物滿足人類營(yíng)養(yǎng)與健康的需要，指從食物中攝取足夠的熱量、蛋白質(zhì)、脂肪以及其他營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)。這三個(gè)層次反映了隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和人們生活水平的提高，人類對(duì)食品安全的需求從量到質(zhì)的深化?！?〕我國(guó)目前已經(jīng)解決溫飽問(wèn)題，處于第二層階段。但基于經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展?fàn)顩r，實(shí)現(xiàn)由第二階段向第三階段的跨越仍有相對(duì)較長(zhǎng)一段路要走。所以，當(dāng)前而言，我國(guó)食品安全監(jiān)管問(wèn)題主要集中于食品的質(zhì)量安全方面。

目前，我國(guó)已基本形成以《中華人民共和國(guó)食品安全法》為核心，《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等為基礎(chǔ)，《食品安全法實(shí)施條例》、《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》、《國(guó)家食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》等法規(guī)、規(guī)章為補(bǔ)充及各地方法規(guī)、規(guī)章為具體實(shí)施輔佐的食品安全監(jiān)管法律體系。尤其是2015年10月1日開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)食品安全法》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的主體責(zé)任和監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管責(zé)任，更加突出“預(yù)防為主，風(fēng)險(xiǎn)防范，加大力度，全程監(jiān)管，權(quán)責(zé)匹配”的理念，以法律條文形式確定新的食品監(jiān)管機(jī)制，加大懲治力度，力求將食品安全法打造成“史上最嚴(yán)”，預(yù)示著我國(guó)在食品安全監(jiān)管方面更上一層樓。

與食品安全領(lǐng)域相關(guān)法律相適應(yīng)，我國(guó)改變?cè)械囊苑侄伪O(jiān)管為主，品種監(jiān)管與分段監(jiān)管綜合運(yùn)用的監(jiān)管模式，形成食品藥品、衛(wèi)生、質(zhì)檢各部門(mén)按職能相互配合統(tǒng)一監(jiān)管的食品安全全程監(jiān)管模式。根據(jù)新《食品安全法》規(guī)定，具體由國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，負(fù)責(zé)對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理;國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定;國(guó)務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)和食品進(jìn)出口活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理;同時(shí)加入國(guó)務(wù)院公安部門(mén)的監(jiān)管，負(fù)責(zé)食品安全犯罪案件偵查工作，從而有利于食品安全相關(guān)案件的審查處理。并在此基礎(chǔ)上設(shè)立最高議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——食品安全委員會(huì)，協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門(mén)相互配合，體現(xiàn)了我國(guó)食品安全監(jiān)管模式從“碎片化模式”向“整體化模式”轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢(shì)。〔2〕

二、我國(guó)食品安全監(jiān)管存在的問(wèn)題及其原因簡(jiǎn)析

新《食品安全法》已經(jīng)通過(guò)，并即將實(shí)施。但筆者認(rèn)為，我國(guó)食品安全監(jiān)管方面仍然存在下列問(wèn)題:

(一)法律“盲區(qū)”的存在導(dǎo)致監(jiān)管缺位

由于法律應(yīng)然與實(shí)然差距存在的必然性及缺乏有針對(duì)性的法律規(guī)定，監(jiān)管缺位成為當(dāng)前食品安全領(lǐng)域需要攻克的主要壁壘之一。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)重要方面:一方面體現(xiàn)在學(xué)校、醫(yī)院、車(chē)站等公共場(chǎng)所附近存在的大量小攤販、小作坊。雖然新法規(guī)定對(duì)其實(shí)行食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可制度，在實(shí)踐中小攤販、小作坊數(shù)量也有所減少，但不能從源頭上解決問(wèn)題，沒(méi)有規(guī)定具體統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。而加強(qiáng)對(duì)小攤販、小作坊的監(jiān)管形勢(shì)緊迫。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)校園周邊“五毛食品”不合格率達(dá)到23.9%，無(wú)數(shù)兒童的身體健康被暴露在潛在的危險(xiǎn)當(dāng)中。另一方面則體現(xiàn)在我國(guó)廣大的農(nóng)村地區(qū)，食品消費(fèi)市場(chǎng)監(jiān)管相對(duì)薄弱導(dǎo)致市場(chǎng)秩序不規(guī)范的問(wèn)題。而國(guó)家針對(duì)這一問(wèn)題所制定和出臺(tái)的相關(guān)法律、法規(guī)的可操作性較差，同時(shí)受到經(jīng)濟(jì)水平限制，農(nóng)村消費(fèi)者在購(gòu)買(mǎi)食品時(shí)會(huì)更傾向于價(jià)格便宜的食物，忽視食品本身的質(zhì)量和營(yíng)養(yǎng)價(jià)值。這導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)食品安全問(wèn)題不斷抬頭，需要采取措施有效遏制。

(二)現(xiàn)行行政監(jiān)管模式的漏洞導(dǎo)致監(jiān)管不力

新《食品安全法》一改往日食品監(jiān)管模式中各監(jiān)管部門(mén)分頭管理的狀況，建立了在食品安全委員會(huì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織下各部門(mén)分別履行其職責(zé)，同時(shí)增加國(guó)務(wù)院公安部門(mén)負(fù)責(zé)組織食品安全犯罪偵查的新型監(jiān)管模式。這一舉措取得一定突破，但就食品安全委員會(huì)地位及職責(zé)規(guī)定太過(guò)籠統(tǒng)，可能導(dǎo)致下列問(wèn)題:第一，食品安全委員會(huì)的具體職責(zé)法律并未明確規(guī)定，它只是相當(dāng)于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其作用的發(fā)揮受到很多限制。由于具體職權(quán)需要國(guó)務(wù)院授權(quán)，而不能及時(shí)采取相關(guān)措施有效制止重大食品安全問(wèn)題的發(fā)生。第二，新法對(duì)食品藥品監(jiān)管部門(mén)、衛(wèi)生行政部門(mén)、質(zhì)量檢查檢疫部門(mén)、公安部門(mén)的職責(zé)進(jìn)行了明確，看似遠(yuǎn)離了“你管的我也在管，你不管的我也不在乎”的可怕怪圈，但食品的生產(chǎn)、加工、流通、消費(fèi)是一個(gè)過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中各部門(mén)關(guān)系如何協(xié)調(diào)，能否真正做到全面覆蓋、各司其職，令人懷疑，而對(duì)此食品安全委員會(huì)束手無(wú)策。

(三)忽視環(huán)境對(duì)食品安全的影響

我國(guó)在加強(qiáng)食品安全方面一直強(qiáng)調(diào)從源頭抓起，保證食品的生產(chǎn)、加工、流通、消費(fèi)全過(guò)程的安全。然而，保證全過(guò)程的安全，食品生長(zhǎng)環(huán)境是個(gè)不可忽視的因素。新《食品安全法》第二十九條到第三十七條對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)環(huán)境包括從業(yè)人員等進(jìn)行了規(guī)定，使食品生產(chǎn)的人為環(huán)境得到保障，但忽視了農(nóng)產(chǎn)品以及許多食品原料的生長(zhǎng)環(huán)境。自然環(huán)境也應(yīng)是保障食品安全的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。因?yàn)橹参锏纳L(zhǎng)要受到其所處地區(qū)的空氣、土壤、水分等因素的影響，這些因素中所含的物質(zhì)成分會(huì)在植物體內(nèi)生根，影響植物的組成成分，從而隨著植物及其制成品進(jìn)入到人體內(nèi)對(duì)人體造成影響。近年來(lái)環(huán)境污染比較嚴(yán)重，一定程度上對(duì)食品安全產(chǎn)生隱患。據(jù)有關(guān)報(bào)道，土壤中含有的重金屬成分會(huì)轉(zhuǎn)移到植物體內(nèi)進(jìn)而對(duì)人體造成影響，威脅人們的身體健康。因此，通過(guò)相關(guān)立法對(duì)農(nóng)產(chǎn)品以及許多食品原料進(jìn)行監(jiān)管極為重要。

(四)消費(fèi)者權(quán)益救濟(jì)機(jī)制尚不完善

人們?cè)谫?gòu)買(mǎi)、食用食品過(guò)程中，自身合法權(quán)益受到損害，適用《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中消費(fèi)者的權(quán)利和相關(guān)救濟(jì)途徑，同時(shí)新《食品安全法》第一百零一條規(guī)定實(shí)施食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，某種意義上有助于保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。然而，現(xiàn)實(shí)生活中因食品質(zhì)量問(wèn)題受到損失并訴諸救濟(jì)的事情數(shù)量很少。原因有兩個(gè):一是許多消費(fèi)者自身法律意識(shí)、權(quán)利保護(hù)意識(shí)薄弱，當(dāng)權(quán)益受到損害時(shí)，由于損失數(shù)額不大，心存多一事不如少一事的觀念，可能放棄行使自己的相關(guān)權(quán)利，而選擇忍氣吞聲。二是消費(fèi)者因食品安全問(wèn)題權(quán)利受到侵害屬于侵權(quán)行為。依據(jù)民法理論，受害者按照民事訴訟程序獲得賠償需要證明損害事實(shí)存在、損害行為、兩者間的因果關(guān)系。損害事實(shí)發(fā)生在受害者身上相對(duì)舉證簡(jiǎn)單，但要證明生產(chǎn)銷(xiāo)售者損害行為與損害事實(shí)之間的因果關(guān)系，則在許多情況下實(shí)屬不易。因此，完善現(xiàn)有訴訟機(jī)制，使消費(fèi)者的權(quán)益得到最大程度的保護(hù)，極為必要。

(五)民事賠償力度不夠

新《食品安全法》在對(duì)食品安全違法行為的懲罰上做了較大的改革，突出了食品安全的刑事責(zé)任，有效地解決了某些違法者怕關(guān)不怕罰的情況，規(guī)定對(duì)于食品安全方面的違法行為首先判斷是否構(gòu)成犯罪，如構(gòu)成犯罪，則由公安部門(mén)直接追究刑事責(zé)任，否則追究行政責(zé)任。同時(shí)也提高了行政罰款數(shù)額。但在對(duì)受害消費(fèi)者的賠償方面規(guī)定較少，不利于消費(fèi)者自身權(quán)益的保護(hù)且在現(xiàn)實(shí)生活中賠償?shù)膿p失費(fèi)和支付的懲罰性賠償金額之和相比于發(fā)達(dá)國(guó)家依然望塵莫及。只要不構(gòu)成犯罪，在巨額利益的驅(qū)使下許多生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者仍寧愿支付賠償損失費(fèi)和懲罰性賠償金也要鋌而走險(xiǎn)。此外，由于民事賠償數(shù)額較小，使食品安全事故的波及范圍不僅限于消費(fèi)者。拿三鹿奶粉事件為例，在該事件中，我國(guó)普查到受奶粉影響的兒童達(dá)到3000萬(wàn)人，國(guó)家花費(fèi)20億元，同時(shí)給受到奶粉影響的嬰兒投了為期20年的保險(xiǎn)?！?〕通過(guò)該事件，我們可以清楚地認(rèn)識(shí)到食品安全事故所帶來(lái)的社會(huì)危害，而為防止社會(huì)動(dòng)蕩，維護(hù)人民生活的安定和諧，需政府用納稅人的錢(qián)分擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，這對(duì)社會(huì)大眾而言是不公平、不合理的。所以貫徹個(gè)人責(zé)任的理念，必須加大生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者對(duì)受害消費(fèi)者的賠償力度，更好地保證消費(fèi)者的合法權(quán)益。

三、國(guó)外食品安全監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)分析

食品安全問(wèn)題無(wú)國(guó)界，是全球性問(wèn)題。世界各國(guó)為解決食品安全問(wèn)題，都積極采取各種措施，制定了相關(guān)法律法規(guī)，形成了一系列有關(guān)食品安全監(jiān)管的制度體系。下文主要分析西方典型國(guó)家、地區(qū)食品安全監(jiān)管體系的經(jīng)驗(yàn)。

(一)食品安全監(jiān)管的相關(guān)立法

美國(guó)作為目前世界上的超級(jí)大國(guó)，在食品安全領(lǐng)域的法律監(jiān)管起步很早，以1906年制定的在世界同類法律中最全面的《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》為起點(diǎn)和核心，形成了包含綜合性和具體性的紛繁復(fù)雜的公認(rèn)的較為完備的法律體系，主要包括《食品質(zhì)量保障法》、《聯(lián)邦肉類檢驗(yàn)法》、《禽類產(chǎn)品檢驗(yàn)法》、《蛋類食品檢驗(yàn)法》、《公共衛(wèi)生服務(wù)法》等?！?〕這些法律分別涵蓋食品供應(yīng)的不同領(lǐng)域，覆蓋幾乎所有的食品種類，內(nèi)容具體，規(guī)定了明確的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、程序。

歐盟對(duì)食品安全的立法晚于美國(guó)，但經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，歐盟已經(jīng)建立起一個(gè)比較完善的食品安全法律體系，也涵蓋了“從農(nóng)場(chǎng)到餐桌”整個(gè)食物鏈。歐盟的食品安全法規(guī)以《食品安全白皮書(shū)》作為基礎(chǔ)，引入了風(fēng)險(xiǎn)分析、預(yù)防原則、可追溯制度等眾多概念，是歐盟各成員國(guó)制定食品安全法律法規(guī)的模板。歐盟成員國(guó)在歐盟有關(guān)食品安全法律法規(guī)的框架基礎(chǔ)上，參照其內(nèi)容，各自制定了結(jié)合本國(guó)國(guó)情的法律法規(guī)體系。

(二)食品安全監(jiān)管的行政模式

當(dāng)前世界食品安全的行政監(jiān)管模式主要有三種:其一是以美國(guó)、加拿大為代表的中央政府各部門(mén)按照不同職能共同監(jiān)管的模式;其二是以歐盟為代表的由中央政府成立專門(mén)、獨(dú)立的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)全權(quán)負(fù)責(zé)國(guó)家食品安全監(jiān)管工作的模式;其三是以日本為代表的由中央政府的某一職能部門(mén)負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管并協(xié)調(diào)其他部門(mén)進(jìn)行共同監(jiān)管的模式?！?〕這三種模式各有千秋，這里僅介紹美國(guó)和歐盟這兩種差異較大的典型模式。

美國(guó)是多部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管的典型代表，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照食品品種分工協(xié)作，聯(lián)邦政府與各州政府監(jiān)管也有分工協(xié)作。而且，美國(guó)先后成立食品傳染疾病發(fā)生反應(yīng)協(xié)調(diào)組和總統(tǒng)食品安全委員會(huì)，加強(qiáng)各食品安全機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與聯(lián)絡(luò)。其中，總統(tǒng)食品安全委員會(huì)全面負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府的食品安全監(jiān)管，是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)食品安全監(jiān)管各部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)。所以美國(guó)食品安全監(jiān)管模式的突出特點(diǎn)是監(jiān)管職責(zé)清晰、分工明確，協(xié)同合作，不搞利益分割，從而保證了每個(gè)監(jiān)管部門(mén)所監(jiān)管的食品品種“從農(nóng)田到餐桌”全程無(wú)縫對(duì)接的監(jiān)管機(jī)制，進(jìn)而保證了食品安全。

歐盟的食品安全監(jiān)管模式相比美國(guó)而言，其監(jiān)管模式有其特殊性。歐盟食品安全監(jiān)管局是歐盟的主要食品安全監(jiān)管部門(mén)，負(fù)責(zé)監(jiān)督整個(gè)食品鏈，其下設(shè)管理委員會(huì)、咨詢論壇、專家科學(xué)小組、科學(xué)委員會(huì)四個(gè)主要職能部門(mén)負(fù)責(zé)具體運(yùn)作，形成獨(dú)立監(jiān)管模式，避免了多頭監(jiān)管所造成的重疊交叉現(xiàn)象。其對(duì)食品質(zhì)量的監(jiān)管強(qiáng)調(diào)預(yù)防，處理食品安全事故時(shí)堅(jiān)持可追溯制度，對(duì)緊急情況也作了相應(yīng)規(guī)定，在歐盟的食品安全監(jiān)管方面起到重要作用。

(三)注重消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)和權(quán)利意識(shí)的提高

美國(guó)在食品安全立法上，始終堅(jiān)持公開(kāi)、公正和透明的原則，保證消費(fèi)者的參與度和對(duì)相關(guān)法律的知情權(quán)，也使美國(guó)制定的食品安全方面的法律法規(guī)更貼近民意，符合實(shí)際生活要求，利于食品安全監(jiān)管工作的開(kāi)展。同時(shí)，美國(guó)政府十分重視食品安全知識(shí)的教育和相應(yīng)培訓(xùn)，以提高消費(fèi)者的權(quán)利保護(hù)意識(shí)，使之在與生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者的博弈中不至于處于弱勢(shì)地位。它一方面利用食品安全信息披露系統(tǒng)，定期向公眾發(fā)布對(duì)食品安全的檢查情況和問(wèn)題食品的相關(guān)信息，保證消費(fèi)者能夠及時(shí)從政府權(quán)威機(jī)構(gòu)獲得信息;另一方面在日常生活中不斷地向消費(fèi)者介紹有關(guān)食品安全方面的知識(shí)，使消費(fèi)者養(yǎng)成良好的飲食習(xí)慣，從而更好地促進(jìn)交易的安全公平，保障消費(fèi)者的合法權(quán)益。

與美國(guó)相似，歐盟在制定有關(guān)食品安全的法律法規(guī)和決策時(shí)，也最大程度地保證透明和公眾參與度。

除上述經(jīng)驗(yàn)外，歐美國(guó)家還有許多經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)，如美國(guó)對(duì)食品生產(chǎn)銷(xiāo)售企業(yè)要求嚴(yán)格，基本不存在家庭作坊式的小型生產(chǎn)者和無(wú)照企業(yè)。當(dāng)食品生產(chǎn)銷(xiāo)售企業(yè)生產(chǎn)銷(xiāo)售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品時(shí)，嚴(yán)密的監(jiān)管體系和足以使企業(yè)破產(chǎn)的巨額賠償金令其望而卻步。

四、我國(guó)食品安全監(jiān)管問(wèn)題的解決路徑

當(dāng)前形勢(shì)下，針對(duì)我國(guó)食品安全監(jiān)管領(lǐng)域所存在的問(wèn)題，借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)基本國(guó)情，對(duì)我國(guó)食品安全監(jiān)管體系提出下列發(fā)展路徑:

(一)彌補(bǔ)監(jiān)管缺口

新法頒布后，一些不合法的小作坊、小攤位依舊存在。當(dāng)然，法律的執(zhí)行需要一定的時(shí)間，但立法的不完善也為其提供了可乘之機(jī)。面對(duì)市場(chǎng)中廣泛存在的小作坊、小攤位問(wèn)題，首先，因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)行法律應(yīng)對(duì)其制定具體的全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，然后由各地區(qū)根據(jù)需要再制定具體可操作的相關(guān)法規(guī)，加強(qiáng)立法控制;其次，要求各監(jiān)管部門(mén)明確自身職責(zé)，加大監(jiān)管力度，有效發(fā)揮法律法規(guī)的實(shí)際效力;再次，質(zhì)監(jiān)部門(mén)要不定期對(duì)小攤位、小作坊的食品進(jìn)行抽查，檢測(cè)是否符合標(biāo)準(zhǔn)，是否存在食品安全風(fēng)險(xiǎn)，以便于及時(shí)監(jiān)督和發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。

同小作坊、小攤位一樣，農(nóng)村地區(qū)的食品安全也存在監(jiān)管缺位。解決這一問(wèn)題，完善對(duì)農(nóng)村食品的監(jiān)管，需要采取下列措施:第一，我國(guó)《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》對(duì)農(nóng)村食品安全問(wèn)題作了相關(guān)規(guī)定，但這些規(guī)定尚不完善，不能結(jié)合農(nóng)村的實(shí)際情況，執(zhí)行力較差。為了徹底解決這個(gè)問(wèn)題，各地區(qū)基層行政機(jī)關(guān)應(yīng)該在國(guó)家法律的統(tǒng)領(lǐng)下因地制宜地制定適合本地的規(guī)章制度。第二，在農(nóng)村地區(qū)健全食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村食品安全的監(jiān)管，切實(shí)保證廣大農(nóng)村消費(fèi)者的合法利益。

(二)完善食品行政監(jiān)管模式，提高執(zhí)法效力

食品安全行政監(jiān)管模式有其自身的發(fā)展歷程。20世紀(jì)中期的食品監(jiān)管模式多為多部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管模式，由于這種模式容易產(chǎn)生各部門(mén)職能交叉重疊，導(dǎo)致監(jiān)管不力，近幾年來(lái)為適應(yīng)新的食品安全形勢(shì)，各國(guó)進(jìn)行改革，從多部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管向獨(dú)立監(jiān)管或統(tǒng)一監(jiān)管模式發(fā)展。美國(guó)順應(yīng)這一趨勢(shì)，取得相應(yīng)成效，我國(guó)也進(jìn)行了改革，但仍有缺陷。我國(guó)應(yīng)學(xué)習(xí)美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)借鑒歐盟的監(jiān)管模式，完善我國(guó)的現(xiàn)行監(jiān)管模式，使之適合我國(guó)國(guó)情。重點(diǎn)在于改善食品安全委員會(huì)的地位，明確其職責(zé)，真正發(fā)揮它在食品安全監(jiān)管主體中的主導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)好各監(jiān)管部門(mén)的關(guān)系，將食品安全法律法規(guī)落到實(shí)處。此外，食品監(jiān)管各部門(mén)也應(yīng)清楚自身的權(quán)力義務(wù)，用法治的觀念來(lái)約束自己，嚴(yán)格按照法律的規(guī)定來(lái)行使自己的職責(zé)，杜絕以權(quán)謀私、濫用職權(quán)、侵害社會(huì)公眾的合法權(quán)益，進(jìn)一步提高自身的執(zhí)法能力，提升我國(guó)食品安全行政監(jiān)管的水平，負(fù)起政府部門(mén)應(yīng)負(fù)的社會(huì)責(zé)任。

(三)明確立法，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品等的源頭監(jiān)管

為從源頭上保證食品安全，必須把好“生產(chǎn)關(guān)”。根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品及許多食品原料生長(zhǎng)于露天自然環(huán)境中和植物生長(zhǎng)的生物原理等，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品及食品原料的監(jiān)管首先要保證其生長(zhǎng)環(huán)境不受污染?？梢砸罁?jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》相關(guān)規(guī)定，為農(nóng)作物及可作為食品制造原料的相關(guān)植物制定符合其健康生長(zhǎng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，保證食物的純天然、無(wú)污染。其次，隨著科技的發(fā)展，可以應(yīng)用先進(jìn)的技術(shù)，在農(nóng)作物及可作為食品制造原料的相關(guān)植物種植前對(duì)計(jì)劃種植區(qū)域的土壤、水、大氣等進(jìn)行檢測(cè)看是否達(dá)標(biāo)。同時(shí)，對(duì)農(nóng)作物及可作為食品制造原料的相關(guān)植物在使用前進(jìn)行檢查，確定是否符合法律的規(guī)定。雙管齊下，力求從根源上保障食品安全。

(四)提高消費(fèi)者權(quán)利意識(shí)，進(jìn)一步完善訴訟救濟(jì)制度

多年來(lái)，消費(fèi)者在食品安全事故中始終得不到有效救濟(jì)，原因之一在于自身權(quán)利保護(hù)意識(shí)薄弱，因而，需要加強(qiáng)消費(fèi)者權(quán)利意識(shí)教育，定期開(kāi)展食品安全法律相關(guān)知識(shí)培訓(xùn)，從而使公民知法懂法，學(xué)會(huì)守法用法，切實(shí)維護(hù)好自身的合法權(quán)益，積極參與保護(hù)自身飲食安全的監(jiān)管活動(dòng)。

訴訟是消費(fèi)者維護(hù)自身合法權(quán)益，謀求法律救濟(jì)的重要途徑。食品安全方面的訴訟，參照《侵權(quán)責(zé)任法》中的產(chǎn)品責(zé)任，對(duì)缺陷產(chǎn)品實(shí)行無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，特殊情況下過(guò)錯(cuò)推定，對(duì)生產(chǎn)者和銷(xiāo)售者的主觀方面可以不考慮。但證明損害和侵權(quán)行為的因果關(guān)系還是消費(fèi)者的責(zé)任，這無(wú)形中加大了消費(fèi)者舉證的難度。為了更好保證消費(fèi)者，面對(duì)當(dāng)今一直嚴(yán)峻的食品安全形勢(shì)，在此主張完善食品安全相關(guān)法律，明確對(duì)損害和侵權(quán)行為之間的因果關(guān)系實(shí)行舉證責(zé)任倒置，即由食品生產(chǎn)者和銷(xiāo)售者承擔(dān)此舉證責(zé)任。因?yàn)槭称飞a(chǎn)者、銷(xiāo)售者相對(duì)于受害人更有優(yōu)勢(shì)，他們接觸從食品生產(chǎn)到消費(fèi)的各個(gè)具體環(huán)節(jié)，更容易獲得相關(guān)信息，也可以減輕消費(fèi)者訴訟方面的責(zé)任，鼓勵(lì)消費(fèi)者行使訴訟權(quán)利。并且，實(shí)行舉證責(zé)任倒置可以敦促食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者提高自己的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，在一定程度上制止其不當(dāng)行為，最大限度地預(yù)防食品安全事故的發(fā)生。

(五)加大賠償力度，幫助企業(yè)樹(shù)立責(zé)任意識(shí)

成語(yǔ)“殺一儆百”表明在某種程度上加大對(duì)違法者的懲罰力度可以起到對(duì)其他相關(guān)人員的警示作用，預(yù)防類似事件的再次發(fā)生。把它運(yùn)用到食品安全的監(jiān)管中，可以通過(guò)加大對(duì)生產(chǎn)銷(xiāo)售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)者的懲罰力度，使之望而生畏，從根源上減少企業(yè)生產(chǎn)、銷(xiāo)售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品。新法在此頗有進(jìn)步，但忽視了重典治亂的同時(shí)，更重要的是保障消費(fèi)者的權(quán)利。因此，完善食品安全法，首先要著眼于民事賠償問(wèn)題，加重對(duì)企業(yè)懲罰性賠償?shù)臄?shù)額，使其從不當(dāng)違法行為中無(wú)從獲利，并站在長(zhǎng)遠(yuǎn)角度為消費(fèi)者未來(lái)的生存發(fā)展考慮，減少政府所背負(fù)的過(guò)度責(zé)任，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。其次，建議將精神賠償寫(xiě)入食品安全賠償?shù)南嚓P(guān)法律中。明確精神賠償?shù)囊饬x不僅在于賠償金額的增加，更是體現(xiàn)以人為本的理念，體現(xiàn)對(duì)消費(fèi)者的尊重，能夠更好撫慰受害消費(fèi)者的心靈。再次，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的教育。在企業(yè)文化中融入一種責(zé)任意識(shí)，用文化所固有的特點(diǎn)幫助生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者樹(shù)立責(zé)任意識(shí)，鼓勵(lì)生產(chǎn)、銷(xiāo)售企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)由于企業(yè)運(yùn)行不當(dāng)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，以及由此給消費(fèi)者造成的損害。這樣更有助于從源頭抓起，減少食品安全事故的發(fā)生。

社會(huì)發(fā)展瞬息萬(wàn)變，食品安全問(wèn)題不會(huì)終止。為保障食品安全，我們需要不斷求索。只有立足我國(guó)國(guó)情，借鑒已有成功經(jīng)驗(yàn)，在摸索中前進(jìn)，逐漸完善我國(guó)食品監(jiān)管體制，才能督促生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者依法行事，進(jìn)而保障人民的身體健康和生命安全。

〔1〕〔2〕曾祥華.食品安全法導(dǎo)論〔M〕.北京:法律出版社，2013:5，83.

〔3〕溫家寶.誠(chéng)信和道德是現(xiàn)代社會(huì)應(yīng)該解決的緊迫問(wèn)題〔EB/OL〕.http://politics.people.com.cn/GB/11041111.html，2010 －02－27.

〔4〕馬麗麗.發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全法律監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)與啟示〔J〕.世界農(nóng)業(yè)，2013(3).

〔5〕楊露.經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下我國(guó)食品安全監(jiān)管問(wèn)題研究〔D〕.陜西師范大學(xué)，2012:22.