陳盼盼

(鄭州大學，河南 鄭州 450000)

論一事不再罰原則之同一個違法行為的認定

陳盼盼

(鄭州大學，河南 鄭州 450000)

自《行政處罰法》頒布實施以來，“一事不再罰”原則一直是行政法學界討論的熱點問題之一。在學術界，對這一原則的理解存在諸多分歧，最為突出的是對“同一個違法行為”的認定問題；在實踐中，不同地區(qū)對同樣情況多進行不同處理。事實證明，對“事實上的一行為”與“法律上的一行為”的多元化理解以及相關立法的缺失導致了該原則在執(zhí)法領域中的不統(tǒng)一，從而使相對人的合法權益無法得到保障，交通管理秩序得不到有效改善。隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，該現(xiàn)象每況愈下。運用一事不再罰原則、比例原則、法律保留原則等有關法學理論，并結合北京地區(qū)、臺灣地區(qū)的具體實踐，對一事不再罰原則之“同一個違法行為”的認定標準進行分析，為完善我國相關制度提出一己之見。

一事不再罰原則；同一個違法行為；比例原則；法律保留原則；立法裁量

眾所周知，千呼萬喚始出來的《行政處罰法》為行政管理帶來了諸多便利，然而其第24條(一事不再罰原則)卻在實踐中備受爭議。該條款規(guī)定：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”在私家車日漸增多而停車位未同步增長的當今時代，“停車難”、“一位難求”成為公眾茶余飯后的熱議話題。停車難的客觀現(xiàn)狀，帶來的法律問題也不容忽視。如果當事人在禁停區(qū)同一位置違章停車，短至兩小時，長達幾天，究竟應該依據(jù)怎樣的標準認定并進行處罰，才能既合乎比例原則，又能達成行政管理之目的呢？在行政執(zhí)法領域中運用一事不再罰原則，小到對違章停車行為數(shù)量的判斷，大到對違法行為的認定，都存在認定難的問題。因此，探討對一事不再罰原則之同一個違法行為的認定，具有很強的現(xiàn)實意義。

本文立足我國行政執(zhí)法現(xiàn)狀，采用理論聯(lián)系實際的研究方法，在借鑒“我國臺灣地區(qū)”先進經(jīng)驗的基礎上，較詳細地剖析了如何在一事不再罰原則的適用中認定“同一個違法行為”。本文從“事實上的一行為”與“法律上的一行為”兩個方面剖析法律擬制說，并結合比例原則評析“我國臺灣司法院釋字第604號解釋”中就相關問題的判決，最后為完善我國對“同一個違法行為”的認定提出了一些建議。

一、一事不再罰原則的適用

目前，我國大陸地區(qū)對違規(guī)停車、超速駕駛等問題未給予足夠重視，大多數(shù)地區(qū)都沒有制定相關的法規(guī)命令，然而北京市卻率先出臺過相關政策，可謂鳳毛麟角。如2010年公布的《北京市人民政府關于實施工作日高峰時段區(qū)域限行交通管理措施的通告》規(guī)定：“按車牌尾號工作日高峰時段區(qū)域限行的機動車車牌尾號分為五組，每13周輪換一次限行日。”〔1〕

考慮到特殊時期的交通狀況，該通告并非在規(guī)定時間內(nèi)一成不變，可以適時在其總體框架內(nèi)進行靈活變通。如北京市公安局2011年1月20日發(fā)布的《關于2011年春節(jié)期間調(diào)整工作日高峰時段區(qū)域限行交通管理措施的公告》規(guī)定：“根據(jù)《國務院辦公廳關于2011年部分節(jié)假日安排的通知》，2011年1月29日、30日，2月2日至8日，2月12日、13日，機動車不受上述通告的限制?！薄?〕由此可見,除了北京市人民政府可以制定限行措施以外，北京市公安局也享有該項權力。又如2011年北京市公安局發(fā)布的《關于工作日高峰時段區(qū)域限行機動車車牌尾號輪換辦法的通告》規(guī)定：“將2011年4月10日至2012年4月10日期間按車牌尾號工作日高峰時段區(qū)域限行的機動車車牌尾號分為五組，每13周輪換一次限行日。非本市進京載客汽車工作日9時至17時限行的車牌尾號按上述輪換辦法執(zhí)行?！薄?〕該政策并未將非本市進京載客汽車排除在外，一視同仁，為解決交通擁堵、停車難等問題提出了有效舉措。

北京市有關車輛限行的措施不單從車牌號入手，對車型也有一定的要求。如“2014年起，六環(huán)路內(nèi)及遠郊區(qū)縣城關鎮(zhèn)禁止黃標車通行；相關部門不予辦理營運證、通行證；每季度進行排放檢測；對違反禁行規(guī)定的黃標車，予以罰款并記分，每4小時處罰1次且每日處罰不超過2次。2015年，將淘汰全部黃標車?！薄?〕北京市從車牌號、車型等方面雙管齊下規(guī)定限行措施，為減少高峰期車流量、緩解交通擁堵壓力提供了有效措施，從而為安全出行保駕護航。

上述政策在給廣大市民帶來出行便利的同時，也產(chǎn)生了一定的負面效應。如新華網(wǎng)《北京市交管局證實：違反尾號限行車輛實施連續(xù)處罰》的報道中提道：“記者了解到，截至去年年底，北京市對于違反限行規(guī)定的車輛一直采取‘一日不二罰’的辦法，無論違反限行規(guī)定的行為次數(shù)多少，一天內(nèi)只進行‘一次罰款100元、不計分’的處罰。一些司機便鉆了這個空子，拿100元罰款當做限行日的通行費，甚至出現(xiàn)‘400元包月’的說法?！薄?〕面對一事不再罰原則這把雙刃劍，如何適用才能實現(xiàn)遏制違法駕駛、減輕交通壓力、保障交通安全、維護當事人合法權益的執(zhí)法目的呢？顯然該問題事關公眾利益，這不僅需要立法機關規(guī)范立法、執(zhí)法機關嚴格公正執(zhí)法，還要求當事人自覺自律、不折不扣地遵守交通管理規(guī)則，提高交通安全意識，從自身做起，力爭文明出行。對此,筆者展開如下詳述。

(一) 一事不再罰原則的內(nèi)涵與意義

我國《行政處罰法》第二十四條明確規(guī)定：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰?！痹撘?guī)定有如下內(nèi)涵：(1)適用該條款是基于相對人只有一個違法行為。(2)該規(guī)定僅適用于行政處罰諸多措施中的“罰款”一類，“警告、責令停產(chǎn)停業(yè)”等其他行政處罰種類不在此限，即并不排除其他處罰方式的適用，如既罰款又沒收物品。(3)針對相對人的同一個違法行為，行政機關不得以同一事實和同一根據(jù)給予兩次以上處罰。(4)某一行政機關對相對人的違法行為進行處罰后，其他機關不得再以同一主要的事實和理由進行處罰。此外，廣義的一事不再罰原則還包括該法第22條(構成犯罪案件的轉移)和第28條(刑罰的折抵)，意在區(qū)分刑事責任和行政責任，同時也避免了相對人遭受過度處罰。因此，一事不再罰原則究竟為何而設值得深思。

為什么立法者僅規(guī)定了在實施罰款這一行政處罰時必須遵循一事不再罰原則呢?罰款是最普遍的行政處罰方式，是行政機關對做出行政違法行為的相對人進行的一種經(jīng)濟制裁方式，即強制相對人在限期內(nèi)繳納一定數(shù)額金錢的處罰，通過使行政相對人經(jīng)濟上的既得利益遭受損失來達到警戒制裁的作用。

為了“維護公共利益和社會秩序”,行政處罰也要以糾正違法行為為目的?！缎姓幜P法》第23條規(guī)定：“行政機關實施行政處罰時,應當責令當事人改正或者限期改正違法行為?！比欢?，即使對違法相對人進行多次罰款處罰，也未必能起到糾正違法行為的功效，所以，對同一個違法行為給予多次罰款處罰不僅違反了應當首先糾正違法行為的初衷，也不符合比例原則。但是對于其他功效不同的行政處罰形式，對同一個違法行為予以兩次以上的處罰能在一定程度上起到及時糾正違法行為的作用。如對生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品的企業(yè)僅處以沒收違法所得、沒收非法財物的行政處罰措施，這并不足以遏制其違法行為,而吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照則能達到徹底糾正違法行為的效果。糾正過后再出現(xiàn)類似的情況，依然可以用同樣的處罰方式進行有效的制裁。所以，基于不同行政處罰形式的作用、功效不同，“一事不再罰”原則僅適用罰款這一行政處罰形式,在一定程度上是和行政處罰的根本目的相適應的。

此外，《行政處罰法》也以“保護公民、法人或者其他組織的合法權益”為己任，對相對人的同一個違法行為進行一次罰款足達目的時，沒必要更無合法依據(jù)進行多次罰款，否則，行政機關便有“以處罰創(chuàng)收”之嫌。因此，如何認定“同一個違法行為”便成為實踐中一事不再罰原則適用的難點。

(二) 實踐中“同一個違法行為”引發(fā)的爭議

先來看一個鄭州市的真實案例。在鄭州交警支隊網(wǎng)站上“來信回復”板塊，某位當事人說：“我在該路段車輛一直停放了一星期沒有挪動，收到1張罰單和3個網(wǎng)上查詢到的違章，請問這合理嗎？關鍵是車輛這一周時間一直是停放狀態(tài)沒有挪動，如果停靠時間是一個月的話，是不是要收到30張罰單呢，這樣處理是不是太簡單粗暴了？”交警支隊回復說：“您好：同樣地點違章，不同時間可以進行多次處罰?！比绱撕唵蔚幕卮?，能讓行政相對人信服嗎？

再看一個來自北京市的案例*這個案例來自2008年3月19日的《北京晚報》，報道的題目為《持續(xù)超速算幾次違章，不服第二次處罰駕駛者輸?shù)艄偎尽?。?005年7月10日上午，付先生駕駛小客車返程途中，在某個路口因超速被自動監(jiān)測設備拍照記錄。五分鐘后，付先生又開了10公里，在同一路段的另外一個路口，又被超速自動檢測設備拍了下來。之后，交通隊對其“兩次”超速行為分別作出了處罰決定。付先生對“第二次超速處罰”表示不服而申請行政復議，行政復議機關維持原處罰決定后，付先生又提起了行政訴訟，在敗訴后又提起上訴，二審駁回上訴、維持原判。該案例是在傳達被自動監(jiān)測設備拍照幾次就應被處罰幾次的信息嗎？

回顧上述案例，不由自主地產(chǎn)生如下質疑：行政機關查處違章停車、超速駕駛等違法行為的標準是什么？判定“同一個違法行為”與“多個違法行為”時，對空間距離和時間間隔的要求有哪些？

二、理解“同一個違法行為”

(一)“同一個違法行為”的概念

“同一個違法行為”，有別于“同一類違法行為”，后者一般是指性質相同或者相似的多個違法行為，如在不同的公共場所隨意傾倒垃圾，給公眾生活帶來嚴重不便?！巴粋€違法行為”包括“事實上的一行為”與“法律上的一行為”兩種情況?！笆聦嵣系囊恍袨椤笔侵笍男姓鄬θ说慕嵌瘸霭l(fā)，一個理性的善良的非法律人根據(jù)一般的社會觀念或積累的生活經(jīng)驗，自然觀察所理解的一個行為。如在一起群毆事件中，同一個人毆打了對方的幾個人。“法律上的一行為”，顧名思義，是指法律上所擬制的一個行為，可能是將多個事實上的一行為合并為法律上的一行為，如連續(xù)違法和牽連違法。連續(xù)違法是指行為人基于同一概括的主觀過錯，連續(xù)實施性質相同的數(shù)個違法行為。我國《行政處罰法》第29條第2款規(guī)定：“違法行為有連續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算?！币虼耍趯嵺`中，對連續(xù)違法行為一般是按一個行政違法行為進行處罰的。而牽連違法，是指以實施一個違法行為為目的，但其手段行為或結果行為又分別構成其他行政違法行為，如為了銷售不合格產(chǎn)品而假冒他人注冊商標。對于牽連違法，一般也是按一個行政違法行為進行處罰的，但國家有特別規(guī)定的除外。此外，“法律上的一行為”也可能是將事實上的一行為切割成多個法律上的行為，如相對人在同一地點違章停車長達一周，嚴重影響了交通順暢，對其多次查處并罰款也在法理情理之中。綜上所述，“法律上的一行為”可能是數(shù)個“事實上的一行為”的累加，也可能是對“事實上的一行為”的切割，這取決于執(zhí)法目的與執(zhí)法方式等諸多方面的因素。然而，上述分析僅僅是從理論上解讀“同一個違法行為”，其在實踐中的運用如何？

(二) 對“同一個違法行為”認定的域外實踐

早在2005年，“我國臺灣地區(qū)司法院釋字第604號解釋”就針對“同一個違法行為”的認定問題進行了深入的探討，其對法律擬制說的剖析更是耐人尋味。

先回顧一下案件事實。該案件發(fā)生于2002年3月9日，當事人因故須速返家中，因過失將車停于禁停區(qū)。當日下午5點，臺北市政府警察局查處其違章停車行為，大約14個小時后，上述機關再次對其進行查處。當事人不愿支付第二張因同一違章事實開具的罰單，提出如下理由：(1)上述機關先后兩次查處其違章行為，違反比例原則和一事不再罰原則；(2)機關的處罰依據(jù)《違反道路交通管理事件統(tǒng)一裁罰標準及處理細則》第12條第3項與第4項牽涉憲法所列舉之自由權，違反法律保留原則。該解釋以“每舉發(fā)(查處)一次，即認定有一次違反行政法上義務之行為發(fā)生而有一次違規(guī)行為，因而對于違規(guī)事實繼續(xù)之行為，為連續(xù)舉發(fā)者，即認定為多次違反行政法上義務之行為，從而對此多次違規(guī)行為得予以多次處罰，并不生一事不二罰之問題”為由駁回當事人的異議，后當事人再次提起抗告，亦遭駁回。

本案中，當事人因故將車輛停于禁停區(qū)長達14個小時，先后兩次被查處，也因此收到兩張罰單。該機關進行查處所依據(jù)的標準是2001年5月30日修正發(fā)布的《違反道路交通管理事件統(tǒng)一裁罰標準及處理細則》之第12條第4項，其規(guī)定“每逾兩小時，得連續(xù)舉發(fā)(查處)之”。該判決認為：“就其因此而造成人民可能受處罰之次數(shù)及衡量人民須因此負擔繳納累計之罰款金額仍屬有限，衡諸維護交通秩序、確保交通安全之立法目的而言，尚未逾越必要之程度?！?我國臺灣地區(qū)司法院大法官議決釋字第604號解釋，院臺大二字第0940023057號，中華民國94年10月21日，第4頁?？梢?，在“我國臺灣地區(qū)的司法院”看來，對違章停車行為以“兩小時”為標準，將事實上的一行為切割為法律上的數(shù)行為，是符合比例原則的。筆者表示贊同。首先，考慮到長時間違章停車對交通狀況的影響，對“事實上的一行為”進行切割是達成維護交通秩序、確保交通安全之目的所需，符合必要性要件；其次，以“兩小時”為切割標準，有利于督促違法行為人及時履行將車輛駛離禁停區(qū)、恢復交通順暢之義務，符合妥當性要件；再次，該切割理論無論相對于交通管理目的，抑或違法相對人接受罰款的承受限度，還是對外的警戒效果，均沒有超出必要的限度，符合比例性要件。切割標準統(tǒng)一化，便于執(zhí)行機關一體化操作，從而避免了濫用裁量權的危險。對此先進經(jīng)驗，筆者認為我國大陸地區(qū)可酌情予以借鑒。

三、我國對“同一個違法行為”認定的不足與完善

(一) 我國對“同一個違法行為”認定的不足

觀察我國對“同一個違法行為”的認定現(xiàn)狀，不難發(fā)現(xiàn)，其存在以下問題：(1)無論是學術界，還是現(xiàn)實生活中，對“同一個違法行為”的理解都存在諸多分歧。在沒有通說明晰概念的情況下，公眾難免會出現(xiàn)理解難的問題。當一個法律術語在理論上尚不具備明確清晰的概念時，實施起來更困難。(2)相關立法存在空缺。就目前而言，我國相關立法中除了《行政處罰法》“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”的規(guī)定外，沒有相應的配套立法，在宏觀上尚不健全，更別提微觀方面的具體制度設計了。(3)在實踐中，由于尚無統(tǒng)一立法，再加之我國各地區(qū)諸多方面的差異，所以尚無統(tǒng)一對策。相同的問題，往往因地而異，處罰的力度參差不齊，彼此之間毫無經(jīng)驗可供借鑒。

(二) 對“同一個違法行為”認定的制度完善

通過對“我國臺灣地區(qū)司法院第604號解釋”的分析，我們不得不承認，在對“同一個違法行為”的理論研究與實踐操作方面，“我國臺灣地區(qū)”走在前面。對此，我國大陸應當借鑒其精華之處，結合大陸行政執(zhí)法現(xiàn)狀，將其靈活運用并付諸實踐。

然而，對于該解釋提到的“立法者應將連續(xù)舉發(fā)(查處)之間隔期間明定于法律之同時，宜在符合授權明確性之原則下，容許主管機關得因地制宜，縮短連續(xù)舉發(fā)(查處)之法定間隔期間之僵化，而影響交通秩序之維護”，筆者對其在大陸地區(qū)的直接引用表示質疑。為規(guī)范對“同一個違法行為”的認定，首先要思考對其立法應定位于何種位階，因此，需要參酌法律保留原則。

從理論上來說，法律保留原則是對行政立法自由裁量權的一種限制手段，考慮到作為弱勢一方的公民力量之薄弱，人身權利的重要性及易受損害且難以恢復的特點，因此應當將對公民人身權利的處罰設定權提升到法律層面來運作。結合本案，對違規(guī)停車行為進行查處是為了達到維護行政管理秩序、保障交通安全、保護相對人合法權益的目的，這也是行政機關的本職工作，那么，行政機關所依據(jù)的規(guī)范要么是法律的明確規(guī)定，要么是法律的明確授權。在某種程度上，對當事人進行罰款屬于法律保留原則之“限制人身自由的強制措施和處罰”的范疇，因此原則上可由法律加以規(guī)定，但考慮到立法的效率、威懾力以及各地區(qū)的經(jīng)濟狀況、地理差異、交通狀況等諸多因素，加之認定違章停車、超速駕駛等行政違法行為的專業(yè)性與技術性要求，應建設性地探索新的交通管理立法體系。在遵循《道路交通安全法》的前提下，應由國務院公安部制定部門規(guī)章，從而在合理范圍內(nèi)統(tǒng)一處罰標準。然而，就統(tǒng)一制定認定“同一違法行為” 的標準而言，公安部不得不考慮其效力的覆蓋面及實施的可行性。首先需要通過網(wǎng)絡交流、實地調(diào)研等多元的方式搜集相關信息，之后便是對鋪天蓋地的信息進行篩選和整合。換言之，公安部既要考慮到全國各地公安局的執(zhí)法現(xiàn)狀、出妙招力除弊端，又要關注公眾呼聲、尋找大眾需求的最大公約數(shù)；既要“賞罰分明”，有統(tǒng)一的“度量衡”，又要因地制宜，留有一定的裁量空間，以實現(xiàn)實質意義上的公平執(zhí)法，任何一方面都不可偏廢，可見其前期準備工作異常繁重。然而熟知地方交通執(zhí)法現(xiàn)狀的地方人民代表大會或地方人民政府也應積極參與，在公安部規(guī)定的裁量區(qū)間內(nèi)，根據(jù)地方特色制定具體實施細則并適當取值，同時也要做到隨交通狀況的變化快速反應。

總之, 確保交通安全，改善交通秩序，應加強對交通管理的制度建設。為實現(xiàn)該目的，首先要將以國家法律形式通過的《道路交通安全法》視為相關法規(guī)體系中的“憲法”，以國務院制定的有關實施《道路交通安全法》的具體辦法和關于道路交通管理諸多方面的行政法規(guī)為主體，以公安部制定的部門規(guī)章及地方性道路交通管理法規(guī)為必要的補充。此外，在努力維持我國道路交通管理法規(guī)體系基本穩(wěn)定的前提下, 及時根據(jù)實踐的需要適時調(diào)整以追求效果的最優(yōu)化。

為解決我國行政執(zhí)法領域中存在的“認定難”的問題，在借鑒“我國臺灣地區(qū)”相關先進舉措的基礎上，首先要從法律層面明確授權公安部于特定授權范圍內(nèi)設定相關處罰法規(guī)；其次，公安部應依法定程序，在考慮相關因素如各地區(qū)不同經(jīng)濟、地理、交通等狀況的情況下，科學合理地規(guī)定一個區(qū)間值，明確對違章停車、超速駕駛等違法行為的數(shù)量認定等專業(yè)性技術性較強的參考標準，便于實施操作；再次，應加強對公安部規(guī)章的審查力度，避免行政機關“以處罰創(chuàng)收”的立法漏洞。此外，在互聯(lián)網(wǎng)無所不在的當今時代，尊重政府合法管理的同時，應保障《政府信息公開條例》有效實施，實行各地區(qū)對行政違法行為的錄入信息共享制度，且要嚴格遵守裁罰分離制度。隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展，完善認定“同一個違法行為”的制度建設變得十分必要和迫切，除了應在法律層面不斷完善相關規(guī)定外，還需要廣泛普及交通安全知識，使廣大的行政相對人提高交通安全意識，文明出行，齊心協(xié)力創(chuàng)造文明和諧的交通環(huán)境。唯其如此，對“同一個違法行為”的認定難問題才能從根本上得到解決，我國交通管理狀況才能得到質的改變！

〔1〕北京市人民政府關于實施工作日高峰時段區(qū)域限行交通管理措施的通告〔N〕 .北京日報，2010-03-16.

〔2〕關于2011年春節(jié)期間調(diào)整工作日高峰時段區(qū)域限行交通管理措施的公告〔Z〕.北京市公安局公安交通管理局網(wǎng)，2011.1.20.(http://www.bjjtgl.gov.cn/publish/portal0/ ，2014-05-06.

〔3〕關于工作日高峰時段區(qū)域限行機動車車牌尾號輪換辦法的通告〔EB/OL〕.http://www.bjjtgl.gov.cn/publish/portal0/ ，訪問于2014年5月6日).

〔4〕 北京明年起六環(huán)路內(nèi)“掃黃”，2015年淘汰黃標車〔N〕.新京報，2014-01-04.

〔5〕 北京交管局證實：違反尾號限行車輛實施連續(xù)處罰〔EB/OL〕.http:∥news.xinhuanet.com/2011-01/07/c_12957951.htm，2014-05-06.

(責任編輯 王 勇)

On Reorganization of the Same Illegal Act in Principle of One Administrative Penalty for One Illegal Act

CHEN Pan-pan

(Zhenzhou University,Zhenzhou,Henan 450000)

In academia, there exists many differences in understanding the principle of one administrative penalty for one illegal act, the most prominent is how to define “the same illegal act”; In practice, different areas have different methods. Using the related theory of law and combining with the concrete practice in Beijing area, and Taiwan region, the paper analyzes the definition standards of “the same illegal act” in the principle, and put forward his views to perfect the relevant regulations in China.

one administrative penalty for one illegal act; the same illegal act; proportion principle; legal reserve principle; legislation discretion

2015-04-30

陳盼盼(1990-)，女，河南漯河人，鄭州大學2014級憲法與行政法專業(yè)研究生。

DF312

A

1672-2663(2015)03-0100-04