宣 玉

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

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財(cái)稅法視角下的基本公共服務(wù)均等化

宣 玉

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

基本公共服務(wù)事關(guān)民生，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化具有深厚的理論基礎(chǔ)和重要的現(xiàn)實(shí)意義，是滿足公眾基本需求、提高全民生活質(zhì)量的重要保障。財(cái)稅法是一國推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化重要的法律保障，但目前我國在財(cái)政支出法律制度、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付及分稅制管理體制等方面對(duì)公共服務(wù)的保障均存在不足。鑒此，要增加財(cái)政支出，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)相匹配，通過財(cái)稅法為實(shí)現(xiàn)我國基本公共服務(wù)均等化提供有力的法律保障。

基本公共服務(wù)；均等化；財(cái)稅法保障

一 基本公共服務(wù)均等化內(nèi)涵

作為社會(huì)中的普通公民，我們?cè)谌粘Ｉ钪邢硎苤喾N各樣的公共服務(wù)，包括教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等諸多方面?；竟卜?wù)是為滿足基本的社會(huì)公共需要，維持一國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定和社會(huì)公平正義，保護(hù)個(gè)人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，為實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展而提供的同時(shí)具有消費(fèi)的非排他性和收益的非競(jìng)爭(zhēng)性的公共服務(wù)。[1]基本公共服務(wù)作為一種公共資源，一方面是為了更好地實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾共有的基本權(quán)益，滿足其公共需要；另一方面，從社會(huì)契約的角度來看，契約的雙方當(dāng)事人是政府和全體公民，基本公共服務(wù)主要是由契約的履行方——政府提供的，作為簽訂契約的另一方，全體公民都有權(quán)享受公共服務(wù)，個(gè)人在享受的同時(shí)并不能排除他人不付任何代價(jià)的享有。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是社會(huì)主義和諧社會(huì)的基本目標(biāo)之一，“一個(gè)國家的公民無論居住在哪個(gè)地區(qū)，都有平等享受國家最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)的權(quán)利?！盵2]根據(jù)基本公共服務(wù)的內(nèi)涵可以推知，所謂基本公共服務(wù)均等化，即政府為一國全體居民提供的滿足其基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)需求的大致相等的公共服務(wù)。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化注重對(duì)公民基本權(quán)益的保障，是建設(shè)服務(wù)型政府、貫徹以人為本、服務(wù)民生理念的重要體現(xiàn)。

二 推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的理論分析

推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化具有深厚的理論基礎(chǔ)，其符合社會(huì)契約理念的要求和福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。依據(jù)社會(huì)契約理念，人原本是處于沒有國家的自然狀態(tài)當(dāng)中，為了更好地維護(hù)自身權(quán)益，人們選擇將自己的部分權(quán)利讓渡出來組成國家及相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)，依靠國家來保障自身的合法權(quán)益。全體社會(huì)成員作為社會(huì)契約的簽訂方，有權(quán)平等地享用政府提供的基本公共服務(wù)。同時(shí)，政府作為社會(huì)契約的履行方，應(yīng)該積極主動(dòng)地提供公共服務(wù)，履行“社會(huì)契約”以保證公民的權(quán)益，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，正是政府履行契約行為的重要體現(xiàn)。同時(shí)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化也符合福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。關(guān)于收入分配對(duì)經(jīng)濟(jì)福利的影響，英國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·塞西爾·庇古提出了兩個(gè)基本命題: 國民收入總量越大，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利就越大；國民收入分配越是均等化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利也就越大。庇古的這項(xiàng)貢獻(xiàn)對(duì)公共服務(wù)均等化起到了基礎(chǔ)性的影響。[3]庇古提出的國民收入均等化理論為政府實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化提供了更為充實(shí)的理論依據(jù)。國家的財(cái)政收入取之于民，用之于民，依據(jù)庇古的理論，一方面，國家要不斷發(fā)展經(jīng)濟(jì)，通過增加國民收入總量和社會(huì)財(cái)富總額來提高社會(huì)福利化程度，另一方面，也要求政府對(duì)社會(huì)財(cái)富和基本公共服務(wù)的分配不均、分配不公等問題予以關(guān)注和解決。如政府通過轉(zhuǎn)移支付、增加對(duì)落后地區(qū)的財(cái)政支出等方式來實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，也可以通過一定的途徑把富人收入的一部分轉(zhuǎn)移給窮人，通過提供各種社會(huì)公共服務(wù)，如養(yǎng)老金、免費(fèi)教育等來減輕窮人的生活負(fù)擔(dān)，為其提供更多的社會(huì)福利。

推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，是促進(jìn)公共財(cái)政體制建設(shè)的必然要求。公共財(cái)政體制建設(shè)要求政府要逐步轉(zhuǎn)變思維，由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府逐步向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。依據(jù)公共財(cái)政理念，國家財(cái)政收入取之于民，理應(yīng)用之于民，公共財(cái)政體制建設(shè)也要求改革發(fā)展的成果要惠及全民，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，要求政府必須完善各地基本公共服務(wù)，不斷加大對(duì)貧困落后地區(qū)，對(duì)教育、衛(wèi)生、醫(yī)療等薄弱領(lǐng)域的財(cái)政支出，真正實(shí)現(xiàn)全民共享改革發(fā)展的成果。此外，基本公共服務(wù)均等化也是建設(shè)服務(wù)型政府的重要路徑。經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)是政府的基本職能。提供基本公共服務(wù)是政府的主要職責(zé)之一，目前我國公共服務(wù)供給不足與政府履行職能不到位有關(guān)，由于公共服務(wù)非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)，政府是公共服務(wù)主要的提供者，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)質(zhì)在于政府要采取一系列改革措施，逐步縮小居民在享受基本公共服務(wù)方面的過大差距，通過增加對(duì)農(nóng)村落后地區(qū)的投入，提高當(dāng)?shù)毓卜?wù)供給水平，減少貧困，切實(shí)為全體社會(huì)成員的生存與發(fā)展提供保障，有效地緩和社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展和社會(huì)公正。

三 基本公共服務(wù)均等化的財(cái)稅法保障

推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，可以從以下幾方面著手：

(一)增加財(cái)政支出，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)

長(zhǎng)久以來，我國一直以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心而往往忽視了公共服務(wù)建設(shè)，多重視GDP的增長(zhǎng)而忽視了百姓幸福指數(shù)的提高，國家財(cái)政資金也大多投入到見效快、看得見成果的經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，事關(guān)民生的公共服務(wù)領(lǐng)域財(cái)政投入?yún)s較為有限，且支出結(jié)構(gòu)也缺乏一定的合理性，如醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等項(xiàng)目的支出過少，所占比重較低。依托于地理環(huán)境和交通等優(yōu)勢(shì)，我國東部沿海地區(qū)迅速發(fā)展起來，經(jīng)濟(jì)實(shí)力日益雄厚，經(jīng)濟(jì)水平的提高自然也促使百姓追求更高的生活質(zhì)量，其自身也擁有充足的資金投入到公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)中，而中西部地區(qū)發(fā)展相對(duì)落后，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，投入到基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政支出也明顯不足，形成了區(qū)域間的不均衡。我國特有的城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)，造成了城市與農(nóng)村公共服務(wù)水平也存在嚴(yán)重的不均衡，形成了公共服務(wù)非均等化的現(xiàn)象。

基于公共服務(wù)本身非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特點(diǎn)，政府是公共服務(wù)的主要供給者。為了推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，第一，要增加基本公共服務(wù)財(cái)政支出，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)。我國基本公共服務(wù)非均衡主要與政府投入不足、支出結(jié)構(gòu)不合理有關(guān)。公共財(cái)政體制建設(shè)，要求財(cái)政應(yīng)主要用于公共性支出，基于此，在構(gòu)建民生財(cái)政、建設(shè)服務(wù)型政府的今天，應(yīng)當(dāng)不斷增加政府在基本公共服務(wù)等涉及民生方面的投入，不能僅僅立足于政績(jī)的要求，著眼于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更要重視百姓幸福指數(shù)的提高，為其提供更多更好的公共服務(wù)。當(dāng)然，在一定時(shí)期內(nèi)，政府的財(cái)政能力是有限的，為了最大化地提高財(cái)政資金的使用效率，必須要注重支出結(jié)構(gòu)的合理安排，對(duì)于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等薄弱領(lǐng)域，要適當(dāng)提高其財(cái)政支出比重，完善公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，更好地滿足全體公民的基本需要，為其提供更有保障的生活。第二，加大對(duì)中西部、農(nóng)村發(fā)展相對(duì)緩慢的地區(qū)的財(cái)政資金投入。一直以來，我國中西部、農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)水平都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部地區(qū)和城市。一方面，要不斷加強(qiáng)中西部落后地區(qū)、廣大農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)，改善經(jīng)濟(jì)環(huán)境，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)提供公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力；另一方面，要不斷深化改革，加大對(duì)西部地區(qū)的財(cái)政投資，加大對(duì)農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼，加大對(duì)中西部、農(nóng)村地區(qū)教育、醫(yī)療衛(wèi)生的投入，如增加對(duì)學(xué)生獎(jiǎng)助學(xué)金的支持力度，提高一些重大疾病的報(bào)銷比例，提高公共服務(wù)水平。

(二)完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度旨在推動(dòng)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)地區(qū)財(cái)政均等化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。而目前我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在諸多問題，嚴(yán)重制約了其在公共服務(wù)均等化方面作用的有效發(fā)揮。概括起來主要表現(xiàn)為：第一，法律依據(jù)不夠健全。由于我國目前還沒有專門的《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，新預(yù)算法關(guān)于轉(zhuǎn)移支付也僅僅是原則性規(guī)定，有關(guān)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定立法層次相對(duì)較低，如《2008年中央對(duì)地方一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》，也沒有專門的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付管理機(jī)構(gòu)，存在轉(zhuǎn)移支付隨意性大、管理較為混亂等問題。第二，轉(zhuǎn)移支付模式較為單一。我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式主要是縱向的轉(zhuǎn)移支付，橫向轉(zhuǎn)移支付尚未形成常態(tài)，斜向轉(zhuǎn)移支付更是缺位，而縱向轉(zhuǎn)移支付的作用有限，嚴(yán)重制約了地區(qū)財(cái)政均等化的實(shí)現(xiàn)。第三，轉(zhuǎn)移支付形式存在不足。如，1994年分稅制改革形成的稅收返還，其額度和地方政府上繳的財(cái)稅數(shù)額成正比，即上繳的越多，返還的也就越多，反之，則越小，這實(shí)際上擴(kuò)大了地區(qū)間財(cái)力的不均等，產(chǎn)生了逆均等化的效應(yīng)。再如，配套的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在一定程度上也擴(kuò)大了地區(qū)公共服務(wù)的非均等化，經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)往往缺乏配套能力因而很難得到轉(zhuǎn)移支付資金，即越需要資金的地區(qū)越難獲得轉(zhuǎn)移支付資金。此外，具有均等化效應(yīng)的一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重較低，發(fā)揮的作用自然也有限。

完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，第一，要著力制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法，對(duì)轉(zhuǎn)移支付的立法理念、轉(zhuǎn)移支付的原則、方式、程序、管理機(jī)構(gòu)、責(zé)任、監(jiān)督評(píng)價(jià)等問題作出全面具體的規(guī)定，如設(shè)立專門的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付管理機(jī)構(gòu)，規(guī)定轉(zhuǎn)移支付必須遵循公開、法定等原則，將轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)數(shù)據(jù)、用途予以公開，接受公眾的監(jiān)督，避免轉(zhuǎn)移支付的隨意性，使轉(zhuǎn)移支付制度法律化、規(guī)范化。第二，結(jié)合我國實(shí)際情況，以基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向，探索實(shí)行縱向、橫向乃至斜向轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的支付模式。針對(duì)東部與中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距較大，基本公共服務(wù)供給存在嚴(yán)重的不均衡現(xiàn)象，可以借鑒德國實(shí)行的橫向轉(zhuǎn)移支付來加快實(shí)現(xiàn)我國東部與中西部地區(qū)之間財(cái)力的均衡化，由東部財(cái)力較強(qiáng)的省市將部分稅收收入劃撥給財(cái)力弱的省市，實(shí)行縱橫相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付模式。第三，完善轉(zhuǎn)移支付形式。對(duì)于稅收返還這類具有逆均等化效應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付形式，要逐步縮小其規(guī)模直至最終取消，同時(shí)要優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付內(nèi)部結(jié)構(gòu)，適當(dāng)減少要求配套的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、減小發(fā)展緩慢地區(qū)獲得配套轉(zhuǎn)移支付資金的難度，擴(kuò)大均等化效應(yīng)比較明顯的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模等，通過上述方式完善轉(zhuǎn)移支付制度，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程。

(三)完善分稅制財(cái)政管理體制

1994年的分稅制管理體制對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加財(cái)政收入發(fā)揮了重要作用，但在多年的實(shí)行過程中，其也存在諸多不足。例如，中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不夠合理，我國目前尚未制定《中央與地方財(cái)政收支劃分法》，使得中央與地方之間的財(cái)政收支劃分缺乏明確規(guī)范權(quán)威的法律依據(jù)，政府財(cái)政支出責(zé)任較為模糊，客觀上容易造成政府之間職能履行的“越位”和“缺位”，實(shí)踐中地方政府往往承擔(dān)過多的基本公共服務(wù)事權(quán)，而掌握的財(cái)權(quán)卻極為有限。與此同時(shí)，近些年來，一些原屬于地方的稅種被取消，地方稅體系缺失嚴(yán)重，收入來源更加有限，地方政府“心有余而力不足”，往往由于財(cái)力不足而難以提供更多更好的基本公共服務(wù)，影響到當(dāng)?shù)鼐用裆钏?、幸福指?shù)的提高。

為了完善分稅制財(cái)政管理體制，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，第一，要堅(jiān)持財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則。目前我國政府間財(cái)、事權(quán)劃分不明確，而實(shí)踐中大量的基本公共服務(wù)供給責(zé)任往往下放到地方，由地方政府承擔(dān)公共服務(wù)供給，加之地方政府本身的財(cái)力有限，無疑在很大程度上造成了地方政府在公共服務(wù)供給中的不足，制約了地方政府在基本公共服務(wù)均等化方面作用的有效發(fā)揮。因此，要堅(jiān)持財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，盡快制定《中央與地方財(cái)政收支劃分法》，在明確中央與地方各級(jí)政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，依據(jù)事權(quán)確定財(cái)政支出范圍，進(jìn)而分配財(cái)力，實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)的匹配，避免公共服務(wù)供給推諉扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。第二，確定地方主體稅種，增加地方收入來源，提高地方政府財(cái)力。在實(shí)際中，一些原本應(yīng)該由中央承擔(dān)的財(cái)政支出責(zé)任，往往由于種種原因又轉(zhuǎn)嫁給了地方，中央對(duì)一些地方稅種的取消也加重了地方稅體系的缺失，導(dǎo)致地方財(cái)力更加緊張。因此，要賦予地方適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)，確定地方主體稅種，適時(shí)開征一些新的稅種，發(fā)揮地方的積極性，如物業(yè)稅，同時(shí)要穩(wěn)定地方政府稅源，完善地方稅體系，適當(dāng)提高地方收入占共享稅的比重，通過這些方式增強(qiáng)地方財(cái)力，為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化提供充足的資金保障。

四 結(jié) 語

加快實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，是社會(huì)主義和諧社會(huì)的應(yīng)有之義。然而，從目前的情況來看，我國基本公共服務(wù)均等化制度構(gòu)建尚不完善，存在諸多不足。因此，在分析推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)意義的基礎(chǔ)上，提出我國基本公共服務(wù)均等化財(cái)稅法保障的具體實(shí)現(xiàn)路徑，以期能夠最終實(shí)現(xiàn)服務(wù)民生、提高居民生活質(zhì)量的目標(biāo)。

[1] 姜 鑫,羅 佳.城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化評(píng)價(jià)與對(duì)策[M].西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,2012:44.

[2] 劉明中.推進(jìn)公共服務(wù)均等化的手段(上)——樓繼偉答中國財(cái)經(jīng)報(bào)記者問[N].中國財(cái)經(jīng)報(bào)，2006-02-07.

[3] 安體富，任 強(qiáng).公共服務(wù)均等化:理論、問題與對(duì)策[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2007(8):48-53.

Equalization of Basic Public Service from the Perspective of Fiscal and Taxation Law

XUAN Yu

(Law School,Anhui University,Hefei 230601，China)

Basic public service is related to people's livelihood, and promoting the equalization of basic public service has profound theoretical foundation and important practical significance. It is an important guarantee to meet the basic needs of the public and improve the quality of life of the people.The taxation law is an effective legal protection of a country to promote the equalization of basic public service，however, it is insufficient to protect the basic public service in terms of expenditure legal system, financial transfer payment and tax distribution system.Therefore,we should engage in increasing financial expenditure, adjusting the structure of expenditure,improving the transfer payment,matching the financial resources with powers,and providing effective legal protection for the realization of equalization of basic public service.

basic public service；equalization；taxation law guarantee

2014-12-24

宣 玉(1990-)，女，安徽合肥人，碩士研究生，研究方向：財(cái)政金融法。

D922.2∶C916.2

A

1671-1181(2015)02-00102-04