□文/劉占洋 崔 媛

（1.中共克拉瑪依市委黨校；2.克拉瑪依區(qū)財(cái)政局 新疆·克拉瑪依）

一、建立地方公債預(yù)算管理體系

當(dāng)前，各地政府出現(xiàn)大量隱形債務(wù)，軟的預(yù)算約束也是導(dǎo)致其現(xiàn)象的主要原因之一。那么，加強(qiáng)預(yù)算約束力度，對(duì)當(dāng)?shù)卣黜?xiàng)收支，連同地方債務(wù)加以限制；實(shí)行責(zé)任制，各項(xiàng)支出所產(chǎn)生的責(zé)任細(xì)化到每個(gè)決策者，抑制當(dāng)前地方債務(wù)無(wú)限擴(kuò)張。

（一）完善預(yù)算分配機(jī)制

1、推行綜合財(cái)政預(yù)算。我國(guó)已經(jīng)將大部分預(yù)算外資金納入預(yù)算管理體系，但仍存在預(yù)算編制不完整，預(yù)算精準(zhǔn)度不夠，透明度不高；預(yù)算監(jiān)督重程序輕實(shí)質(zhì)，許多地方基本上流于形式；預(yù)算執(zhí)行不夠嚴(yán)肅，預(yù)算約束力比較弱等問(wèn)題。建立“公開(kāi)透明規(guī)范完整”的預(yù)算體制，作為國(guó)務(wù)院2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作，已經(jīng)被提上議事日程?！肮_(kāi)透明規(guī)范完整”無(wú)疑是為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，對(duì)預(yù)算體制做改革。此次改革前提，就是“全口徑”的預(yù)算管理——把所有的政府收支納入管理視野，將全部的政府收支關(guān)進(jìn)制度籠子。

2、增強(qiáng)預(yù)算編制科學(xué)性。結(jié)合經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和政策調(diào)整等宏觀因素，財(cái)政收支科學(xué)測(cè)算保證預(yù)算編制真實(shí)性，提高預(yù)算約束剛性。細(xì)化預(yù)算管理，逐級(jí)編制預(yù)算落實(shí)到基層預(yù)算單位。增加預(yù)算編制可讀性和透明度，提高上級(jí)部門(mén)和本級(jí)人大代表大會(huì)對(duì)預(yù)算的可預(yù)測(cè)性。根據(jù)當(dāng)?shù)卣畱?zhàn)略需求和履行職責(zé)需要以及財(cái)政整體狀況，地方政府合理安排預(yù)算，推進(jìn)中長(zhǎng)期預(yù)算編制。這樣一來(lái)，不僅有效預(yù)測(cè)未來(lái)財(cái)政狀況的趨勢(shì)，而且對(duì)當(dāng)前預(yù)算編制有指導(dǎo)作用。

（二）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理

1、完善國(guó)庫(kù)集中支付制度。健全國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系，所有財(cái)政收入均納入預(yù)算管理，動(dòng)態(tài)監(jiān)管資金流向。加強(qiáng)國(guó)庫(kù)集中收繳機(jī)制，逐步完善收繳機(jī)制及其相關(guān)制度和措施。加快財(cái)政金融全方位聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的建設(shè)，涉及各政府事業(yè)單位預(yù)算收支，各種稅收收入和非稅收收入等統(tǒng)統(tǒng)納入國(guó)庫(kù)集中的范圍，實(shí)現(xiàn)收繳統(tǒng)一化、透明化和標(biāo)準(zhǔn)化。對(duì)于國(guó)庫(kù)集中支付運(yùn)行機(jī)制上，加快推廣公務(wù)卡制度，將所有財(cái)政資金統(tǒng)統(tǒng)納入國(guó)庫(kù)集中支付范圍。建立預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，猶如銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)全程監(jiān)控機(jī)制，實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后三個(gè)階段預(yù)算制度監(jiān)測(cè)機(jī)制。

2、完善政府采購(gòu)制度。有市場(chǎng)協(xié)調(diào)資源配置，政府讓位于市場(chǎng)，加快逐步轉(zhuǎn)型腳步。完善政府采購(gòu)運(yùn)行機(jī)制，理順政府、市場(chǎng)和企業(yè)的關(guān)系，是切實(shí)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的有效體現(xiàn)。逐步放開(kāi)中國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)，形成充分競(jìng)爭(zhēng)，提高效率政府采購(gòu)。優(yōu)化政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行程序，建立高效、快捷、安全的政府采購(gòu)集中支付機(jī)制。財(cái)政、審計(jì)等各部門(mén)相互協(xié)調(diào)，建立了多層次的、動(dòng)態(tài)的、全程化的政府采購(gòu)制衡機(jī)制。

二、加強(qiáng)地方公債債券市場(chǎng)金融生態(tài)建設(shè)

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)，為地方公債的發(fā)行和流通營(yíng)造良好的法律環(huán)境。法律層面的問(wèn)題將直接影響我國(guó)的金融大環(huán)境。隨著債券市場(chǎng)的成熟和發(fā)展，特別是金融產(chǎn)品的創(chuàng)新，需要強(qiáng)化相關(guān)的法律、法規(guī)建設(shè)，需要對(duì)原有的一些法律、法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。而對(duì)于地方公債的發(fā)行，則應(yīng)該完善相應(yīng)的法律、法規(guī)。

要對(duì)《擔(dān)保法》和《預(yù)算法》以及其他相關(guān)的財(cái)政法規(guī)進(jìn)行修改，同時(shí)制定《公債法》、《地方公債法》等相關(guān)法律法規(guī)，且從法律方面來(lái)確定債券的發(fā)行規(guī)模。制定相關(guān)地方公債監(jiān)督制度的法規(guī)，以此來(lái)確定發(fā)行和流通的相關(guān)規(guī)則，規(guī)范和區(qū)分地方公債與其他債券品種的關(guān)系，并且嚴(yán)格規(guī)定地方公債的發(fā)行、承銷(xiāo)、償還以及監(jiān)督，清晰地界定信用評(píng)級(jí)的職責(zé)，明確監(jiān)管體系中的職能分工和完善責(zé)任追究制度，在制定這些針對(duì)性法規(guī)的時(shí)候，應(yīng)體現(xiàn)出地方公債市場(chǎng)化管理。

（二）推進(jìn)利率市場(chǎng)化。利率市場(chǎng)化是指利率由市場(chǎng)來(lái)決定，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，需要利率市場(chǎng)化，這是金融發(fā)展的客觀要求。因此，推進(jìn)利率市場(chǎng)化，我們應(yīng)做到：

第一，推進(jìn)銀行業(yè)轉(zhuǎn)型。首先，應(yīng)加快轉(zhuǎn)變商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)方式，改變銀行當(dāng)前過(guò)于依賴(lài)?yán)钍杖氲倪@一局面，在穩(wěn)定存貸的基礎(chǔ)上，積極發(fā)展中間業(yè)務(wù)，逐步提高中間業(yè)務(wù)收入的比重；其次，適時(shí)推進(jìn)銀行的綜合經(jīng)營(yíng)，在良好的信貸業(yè)務(wù)、龐大的客戶(hù)群的基礎(chǔ)上，推進(jìn)其他金融業(yè)務(wù)的發(fā)展，發(fā)揮好其協(xié)同效應(yīng)。鼓勵(lì)利率衍生品創(chuàng)新與研發(fā)，同時(shí)加強(qiáng)利率的有效管理，防患利率市場(chǎng)化帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，鼓勵(lì)債券市場(chǎng)改革與創(chuàng)新。首先，推進(jìn)我國(guó)債券市場(chǎng)的發(fā)展，逐步提高我國(guó)債券市場(chǎng)的規(guī)模，拓寬市場(chǎng)參與主體，并且提高債券融資的比重；其次，應(yīng)圍繞利率市場(chǎng)化這一主線(xiàn)，鼓勵(lì)債券相關(guān)產(chǎn)品的創(chuàng)新，為市場(chǎng)的參與主體提供各種交易品種，為其規(guī)避相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)；最后，推進(jìn)國(guó)際債券市場(chǎng)的發(fā)展，積極探索在自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)，打造國(guó)際債券交易平臺(tái)。

三、建立地方公債風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

（一）建立償債機(jī)制

1、建立專(zhuān)門(mén)的償債基金，保障地方公債的安全性。地方政府發(fā)債所建項(xiàng)目交付使用后，其中產(chǎn)生的收益可以直接撥入該償債基金。在年初編制預(yù)算的時(shí)候，應(yīng)安排還本付息支出。并且，有關(guān)監(jiān)督部門(mén)應(yīng)對(duì)這些償債基金使用進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督和檢查，然后以監(jiān)督和檢查的結(jié)果來(lái)評(píng)價(jià)地方公債的資信情況。

2、建立地方公債保險(xiǎn)制度。因?yàn)榈胤秸c商業(yè)銀行有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，特別是地方商業(yè)銀行，因此地方公債發(fā)行要嚴(yán)厲禁止商業(yè)銀行進(jìn)行擔(dān)保。從美國(guó)、歐洲等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，建立地方公債保險(xiǎn)制度，能夠提高地方公債的信用，并且擴(kuò)大其交易量，降低發(fā)行成本等作用。我國(guó)這些年保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展迅速，保險(xiǎn)公司有能力為地方公債提供保險(xiǎn)，所以可以采取私人保險(xiǎn)的辦法，使得公債信用增級(jí)。

3、完善地方政府稅收體系。政府發(fā)行的一些債券，其投向是一些非盈利性項(xiàng)目，帶來(lái)的結(jié)果就是不能獲得足額的收益，但可以通過(guò)開(kāi)征財(cái)產(chǎn)稅這一方式，地方政府能夠享受由于基礎(chǔ)設(shè)施投資帶來(lái)城市財(cái)產(chǎn)升值的好處，并且為地方政府提供充足的稅源。此外，財(cái)產(chǎn)稅還能夠鼓勵(lì)和引導(dǎo)地方政府切實(shí)關(guān)心其市政建設(shè)，避免有些地方政府帶來(lái)一些短期行為，所以財(cái)產(chǎn)稅與市政建設(shè)就會(huì)形成一種良性循環(huán)。

（二）建立財(cái)政緊急控制機(jī)制。地方政府管理不善，將會(huì)導(dǎo)致財(cái)政和經(jīng)濟(jì)損害，建立好完善的財(cái)政管理緊急控制機(jī)制，上級(jí)政府通過(guò)特別手段能夠減少這些損害。此外，對(duì)地方政府財(cái)政危機(jī)的救助也不單單是進(jìn)行相應(yīng)的撥款，而是有相應(yīng)的制約和監(jiān)督。

1、控制好財(cái)政赤字。從財(cái)政支出方面看，財(cái)政赤字的主要原因是，政府支出規(guī)模不斷擴(kuò)張，并且超過(guò)了正常收入水平所能達(dá)到的限度。所以，應(yīng)不斷加強(qiáng)地方債務(wù)的透明度建設(shè)，將地方政府債務(wù)納入到預(yù)算管理體系中。同時(shí)，通過(guò)政府職能的轉(zhuǎn)變，防止地方政府過(guò)多干預(yù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，從而降低地方政府對(duì)投資的偏愛(ài)。

2、建立完善的財(cái)政危機(jī)準(zhǔn)備金制度。當(dāng)前，我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型期，中央在處理地方財(cái)政危機(jī)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)重要責(zé)任。而目前預(yù)算中的預(yù)備費(fèi)制度很難承擔(dān)救助地方財(cái)政危機(jī)的職責(zé)。為了更好地防范地方財(cái)政危機(jī)，必須建立完善的財(cái)政危機(jī)準(zhǔn)備金制度。此外，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方政府的制度約束。對(duì)那些處于危機(jī)狀況下的地方政府，對(duì)其政府行為和財(cái)政管理等方面進(jìn)行相應(yīng)的管制，財(cái)政救助的方式要多樣化，避免地方政府產(chǎn)生過(guò)分的依賴(lài)心理。

［1］周鵬.地方政府發(fā)債規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估［J］.現(xiàn)代管理科學(xué)，2010.12.

［2］金大衛(wèi).我國(guó)地方政府發(fā)債：制度根源、風(fēng)險(xiǎn)控制、法律規(guī)范［J］.財(cái)政研究，2010.1.

［3］龔睿，梁詩(shī)琪.地方政府發(fā)債的管理制度研究［J］.經(jīng)濟(jì)視角，2011.4.