□文/毛慧芳

（石家莊市發(fā)展和改革委員會(huì) 河北·石家莊）

一、地方政府城建資金籌措現(xiàn)狀

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成為關(guān)鍵一環(huán)，由此產(chǎn)生出大量的資金需求。但是，可用于基礎(chǔ)設(shè)施的地方政府年度可支配財(cái)政收入極其有限。目前，我國(guó)地方政府債務(wù)的主要組成包括：中央代發(fā)地方債、上級(jí)財(cái)政借款、信托、政策性銀行貸款、其他借款和地方政府融資平臺(tái)融資。其中，中央代發(fā)債券、上級(jí)借款等方式籌措資金大約占地方政府債務(wù)的50%，而通過融資平臺(tái)籌措資金形成的地方政府債務(wù)大約也占到50%。根據(jù)2013年國(guó)家審計(jì)署公布的審計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，全國(guó)地方政府債務(wù)合計(jì)30.27497 萬(wàn)億元。地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108，859.17億元。其中，南京、成都、廣州、合肥、昆明、長(zhǎng)沙等9 個(gè)城市的負(fù)債率超過100%。地方政府債務(wù)已經(jīng)成為影響經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的不利因素。

另一方面，改革開放以來，中國(guó)以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為取向的改革，創(chuàng)造了大量社會(huì)財(cái)富、集聚了大量的社會(huì)資本。由于實(shí)業(yè)投資方面的市場(chǎng)準(zhǔn)入障礙，社會(huì)投資轉(zhuǎn)化為實(shí)業(yè)投資的比重較小，其創(chuàng)富能力也難以樂觀。所以，大部分社會(huì)資本只能進(jìn)入房地產(chǎn)、地下錢莊、古玩等熱錢領(lǐng)域，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不穩(wěn)定因素。

政府與社會(huì)資本合作方式（PPP 模式）可以很好的利用社會(huì)資本來滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的問題，同時(shí)也為社會(huì)資本找到穩(wěn)定的投資渠道。2014年國(guó)家出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)［2014］60 號(hào)）和《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資［2014］2724 號(hào)）文件，明確提出“推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)”，同時(shí)提出了具體的政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見，為政府和社會(huì)資本合作提供了政策上的支持。

二、當(dāng)前政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式存在的問題

從20世紀(jì)90年代中期開始，我國(guó)一些地方政府就開始了嘗試在城市供水、節(jié)水、供氣、公共交通、排水、污水處理、道路、橋梁、市政設(shè)施、市容環(huán)境衛(wèi)生、垃圾處理和城市綠化等公用事業(yè)當(dāng)中引入社會(huì)資本投資，并在2003年前后在全國(guó)掀起了公私合作的浪潮。隨著PPP 模式的推廣，也出現(xiàn)了一系列的問題。

（一）政府在PPP項(xiàng)目中占主導(dǎo)地位。目前，在我國(guó)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)過程中，由于公共產(chǎn)品的特殊性使得社會(huì)資本難以進(jìn)入，政府在整個(gè)項(xiàng)目中同時(shí)身兼投資者、運(yùn)營(yíng)者和監(jiān)督者三重身份，很容易在具體工作中產(chǎn)生混淆。政府的職能混淆為社會(huì)公共事業(yè)的發(fā)展帶來很多不利。

（二）在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在低效和尋租問題。由于政府自身的運(yùn)行以及向公眾提供公共產(chǎn)品存在交易成本，且政府系統(tǒng)缺乏明確的績(jī)效評(píng)估體系，因此在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，常會(huì)出現(xiàn)“政府失靈”的現(xiàn)象，公共產(chǎn)品在政府作為投資主體時(shí)也難免存在特殊利益集團(tuán)的“尋租”現(xiàn)象。

（三）PPP模式是一個(gè)完整的融資模式，專業(yè)性較強(qiáng)。PPP 模式的組織形式非常復(fù)雜，同時(shí)還要經(jīng)過較長(zhǎng)的項(xiàng)目篩選、評(píng)估過程和漫長(zhǎng)的合同談判過程，它還要做到利益和風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)，事后的有效監(jiān)督。它廣泛采用項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資，這都需要比較復(fù)雜的法律、金融和財(cái)務(wù)等方面的知識(shí)。

三、推行PPP模式幾點(diǎn)建議

為了更好地發(fā)揮PPP 模式的作用，我國(guó)正在積極擴(kuò)大PPP模式的應(yīng)用范圍，希望在多領(lǐng)域推廣應(yīng)用PPP 模式以解決基礎(chǔ)設(shè)施資金短缺和社會(huì)資本投資渠道不暢的問題。根據(jù)PPP 發(fā)展的現(xiàn)狀，現(xiàn)提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，建立協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制。為更好地推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作，建議各地方政府對(duì)PPP 項(xiàng)目全程實(shí)行“聯(lián)審制”。由市政府牽頭發(fā)改、城建、財(cái)政、土地、規(guī)劃、環(huán)保、質(zhì)監(jiān)、住房、安監(jiān)、消防支隊(duì)等部門成立PPP 項(xiàng)目聯(lián)審小組，聯(lián)審小組負(fù)責(zé)PPP 項(xiàng)目的審查。聯(lián)審小組定期召開聯(lián)席會(huì)議，同時(shí)建立由各咨詢中介機(jī)構(gòu)組成的專家咨詢組。聯(lián)審小組通過召開聯(lián)席會(huì)議，并根據(jù)專家和各部門意見最終確定各階段方案。“聯(lián)審制”的建立，將便于各部門在同一問題上的溝通協(xié)調(diào)，有利于PPP 項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

（二）建立項(xiàng)目全程公開、公示制度。積極發(fā)揮我國(guó)各地現(xiàn)有的公共資源交易平臺(tái)的作用，對(duì)具有可行性且建設(shè)條件成熟的公私合作項(xiàng)目全部進(jìn)入市公共資源交易平臺(tái)，進(jìn)行項(xiàng)目信息公開，并進(jìn)行各階段公開招投標(biāo)。同時(shí)，將整個(gè)項(xiàng)目從合作方的選擇到項(xiàng)目建設(shè)過程再到項(xiàng)目竣工后運(yùn)營(yíng)的全程信息對(duì)社會(huì)公開，使PPP 項(xiàng)目更加公開、透明，便于社會(huì)監(jiān)督，減少“權(quán)力尋租”。

（三）加強(qiáng)專業(yè)中介機(jī)構(gòu)培育和人才培養(yǎng)。為更好地推進(jìn)

PPP 模式在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的應(yīng)用，需要著重與高校和科研院所合作培育工程管理方面的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和懂經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)務(wù)、合同管理、專業(yè)技術(shù)等各方面的復(fù)合型項(xiàng)目管理人才。培育專業(yè)中介機(jī)構(gòu)和復(fù)合型人才將更專業(yè)、高效地推進(jìn)PPP 項(xiàng)目。

（四）積極推進(jìn)投融資方式創(chuàng)新。清華大學(xué)教授王守清曾說：“國(guó)家上PPP 應(yīng)用比較成熟的國(guó)家里，公共產(chǎn)品采用的比例僅占15%～25%”，PPP 模式也并不適用于所有公共產(chǎn)品，僅僅依靠PPP 不可能完全解決基礎(chǔ)設(shè)施資金短缺的問題。地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理后，主要的融資渠道還是發(fā)行地方政府債券等，PPP 作為一種輔助的投融資方式。所以，我們?cè)谝?guī)范地方政府債務(wù)的基礎(chǔ)上，除了充分發(fā)揮PPP 的作用外，還要同時(shí)加大投融資方式創(chuàng)新的力度。

［1］周龍.PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用［J］.河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2010.3.

［2］袁志學(xué).淺析我國(guó)應(yīng)用PPP模式的現(xiàn)狀及存在問題［J］.時(shí)代經(jīng)貿(mào)，2012.6.

［3］蘭柏超.基于PPP的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)芻議［J］.大連大學(xué)學(xué)報(bào)，2008.4.