郭 媛

(河北師范大學(xué)，河北 石家莊 050024)

福利多元主義視角下我國養(yǎng)老服務(wù)供給主體研究

郭 媛

(河北師范大學(xué)，河北 石家莊 050024)

從福利多元主義視角分析新中國成立以來養(yǎng)老服務(wù)供給主體的演變。伴隨著我國由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，養(yǎng)老服務(wù)的供給主體也由家庭、單位、政府不斷擴展到市場、非營利組織、社區(qū)、志愿組織等多個部門。當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)面臨的發(fā)展之困，迫切需要多元化的供給主體來解決。在未來，養(yǎng)老服務(wù)的供給將不會是政府或單個主體“一枝獨秀”，而是多個供給主體“百花齊放”，各供給主體充分發(fā)揮其自身優(yōu)勢，揚長避短，相互補充，從而實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)資源的最優(yōu)配置、良性運行和可持續(xù)發(fā)展。

福利多元主義；養(yǎng)老服務(wù)；供給主體

隨著我國老齡化進(jìn)程的不斷加快，受家庭養(yǎng)老功能日漸弱化，養(yǎng)老成本逐漸上升，以及人們生育意愿下降等因素影響，老年人一方面需要養(yǎng)老和醫(yī)療方面的物質(zhì)支持，另一方面，日常的生活照料、護(hù)理保健、心理健康、娛樂等精神和服務(wù)支持也變得越來越重要。近些年來，雖然在全國實現(xiàn)了養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的基本全覆蓋，但是，如何使老年人更好地安度晚年，還需要一系列的養(yǎng)老服務(wù)為之提供保障。國務(wù)院出臺的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》(國發(fā)〔2013〕35號，以下簡稱《意見》)，是我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展史上的重要里程碑?！兑庖姟诽岢觯旱?020年，全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系。從中可以看出，養(yǎng)老服務(wù)涉及多個領(lǐng)域，在其服務(wù)的供給主體上，包括了政府、市場、社會、家庭等。福利多元主義理論認(rèn)為，福利的資金來源、供給、傳輸?shù)仁怯啥鄠€部門共同提供的，這將改變過去單一由國家或家庭來負(fù)擔(dān)福利的局面，有利于促進(jìn)社會的良性、可持續(xù)發(fā)展。

同樣，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，也離不開多個供給主體的相互補充，通力合作。

1 福利多元主義理論基本主張

二戰(zhàn)后，西方諸國相繼建成了福利國家，由政府為公民提供“從搖籃到墳?zāi)埂钡囊幌盗懈＠椖?，強有力地鞏固了資本主義制度。但隨著資本主義發(fā)展進(jìn)入滯漲時期，老齡化的日益加劇，政府在福利方面的開支也愈加謹(jǐn)慎，比如英國撒切爾時代和美國里根政府時期都主張減少政府干預(yù)，縮小福利規(guī)模，進(jìn)行大規(guī)模的私有化運動以充分發(fā)揮市場在福利供給中的作用。當(dāng)糾正市場失靈的政府也失靈的情況下，福利供給的困境又當(dāng)如何破解？福利多元主義正是在此背景下產(chǎn)生的。福利多元主義也稱混合福利經(jīng)濟，作為一種新的理論范式，在西方社會政策領(lǐng)域中，主要指福利的規(guī)則、籌資和提供由不同的部門共同負(fù)責(zé)，共同完成[1]。

羅斯在《相同的目標(biāo)、不同的角色——國家對福利多元組合的貢獻(xiàn)》中對福利多元主義進(jìn)行了明確的表述。他認(rèn)為，社會的總福利由家庭、市場和國家共同提供，并非由國家一方壟斷式提供；家庭自古便是福利最基本的提供者，而工人通過市場活動的雇傭勞動獲得福利，政府彌補市場失靈，而市場也可緩解政府失靈。家庭作為最基本的保障，可以充當(dāng)政府失靈和市場失靈的最后屏障，三者揚長避短，相互補充。伊瓦思在后繼的研究中進(jìn)一步加以補充，提出了福利多元主義的四分法。他認(rèn)為，福利來源于市場、國家(公共部門)、社區(qū)(非正式部門或家庭)和民間社會(非營利部門或中介機構(gòu))。約翰遜同樣主張四分法，他在國家、市場和家庭的基礎(chǔ)上加入了志愿組織。

由此可知，多元福利主義是一種福利分擔(dān)機制，強調(diào)福利來源的多元化，不再將國家、市場和社會看成是此消彼長或者相互替代的關(guān)系，而是一種互補關(guān)系，由國家調(diào)動和協(xié)調(diào)市場、社會等各方的參與，能夠最大限度地實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)資源的最優(yōu)配置和良好運行。

2 我國養(yǎng)老服務(wù)供給主體的演變

2.1 傳統(tǒng)的養(yǎng)老服務(wù)供給模式(新中國成立至20世紀(jì)80年代)

2.1.1 家庭供給

在我國，家庭一直都是養(yǎng)老服務(wù)最主要的供給主體。新中國成立初期，百廢待興，政府集中力量解決人民最基本的生活保障問題，養(yǎng)老服務(wù)未受到廣泛重視，老年人的養(yǎng)老服務(wù)供給主體是家庭。從物質(zhì)保障上講，家中的老年一代由年輕一代來贍養(yǎng)，代際供養(yǎng)不僅為年長者提供衣食住行等所需的基本養(yǎng)老保障，還為老年人提供照料、護(hù)理服務(wù)；從精神保障上講，“孝文化”傳統(tǒng)價值下，子女對父母以及家中長輩的尊敬以及兒孫繞膝、頤養(yǎng)天年的傳統(tǒng)使老年人的情感需求得到滿足。

2.1.2 單位供給

隨著國民經(jīng)濟的恢復(fù)，國家建立起了高度統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟體制。在城鎮(zhèn)，養(yǎng)老服務(wù)由勞動者所在的工作單位提供，即單位負(fù)責(zé)制。當(dāng)時，每個職工都隸屬于某一國企或單位，單位為職工提供各種養(yǎng)老服務(wù)。經(jīng)濟方面，由于計劃經(jīng)濟體制下，整個社會的消費品都由國企生產(chǎn)，由國家分配，故職工退休后的經(jīng)濟保障主要來源是由國家財政全額撥款的退休金。此外，全民公費醫(yī)療制度也解決了老年人的醫(yī)療問題，單位充當(dāng)了養(yǎng)老的經(jīng)濟服務(wù)供給主體。從精神、娛樂等方面講，由于單位為職工集體提供住房、學(xué)校、醫(yī)院、老年娛樂活動室等福利設(shè)施，老年人退休后可以和熟知的同事一起聊天、參加文體活動等，減少了孤獨感，愉悅了心情。此外，還可以相互照料，排憂解難。在單位供給養(yǎng)老服務(wù)時期，單位幾乎為老年人包辦了一切養(yǎng)老服務(wù)，老年人退休后，基本上實現(xiàn)了老有所居、老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所樂。

2.1.3 政府供給

在改革開放前，高度集中的政治經(jīng)濟體制，使得養(yǎng)老服務(wù)資源基本上由國家完全控制，人們對國家高度依賴，養(yǎng)老服務(wù)的供給呈現(xiàn)國家壟斷，市場、社會基本上不參與養(yǎng)老服務(wù)的供給。這一時期，政府通過公辦福利院和福利企業(yè)的方式對城市“三無”老人提供救濟型的養(yǎng)老服務(wù)；對農(nóng)村“五保戶”進(jìn)行集中贍養(yǎng)，并且在國家機關(guān)和企事業(yè)單位建立了勞動保險制度、醫(yī)療制度和退休制度。

2.2 養(yǎng)老服務(wù)供給模式的社會化發(fā)展趨勢(20世紀(jì)80年代以后)

在經(jīng)過開放性編碼、選擇性編碼兩個階段的分析之后，所得的主要范疇基本涵蓋“市場營銷策略的選擇”的全部必備要素，新的資料對理論構(gòu)建已經(jīng)沒有太大的貢獻(xiàn)，可以判斷理論已基本實現(xiàn)飽和，于是停止對資料的收集，進(jìn)入最后一個階段的理論構(gòu)建。在這一階段，主范疇與主范疇之間的關(guān)系已經(jīng)形成比較清晰的脈絡(luò)并逐漸顯現(xiàn)。在這一關(guān)系中，出游期望和出游行為是選擇營銷策略的前提條件，核心吸引物是營銷策略選擇的基礎(chǔ)，配套服務(wù)設(shè)施是營銷策略選擇的保障。如圖2所示，從模型中可以看出，通過文本研究得出營銷策略的選擇只有三種是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，不是非常完善的。

20世紀(jì)80年代以來，伴隨市場經(jīng)濟體制改革的背景， 特別是2000年以來，我國進(jìn)入老齡化社會，養(yǎng)老服務(wù)需求日益增加，傳統(tǒng)的養(yǎng)老服務(wù)供給主體已不能應(yīng)對現(xiàn)實問題。面對新時期、新問題，養(yǎng)老服務(wù)的供給主體也在不斷發(fā)生著變化，與社會主義市場經(jīng)濟體制和社會發(fā)展相適應(yīng)的社會化養(yǎng)老服務(wù)供給模式開始興起，即在供給主體方面，逐漸探索出以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充的新思路。自此，在社會上興起了國家資助與社會力量廣泛參與興辦養(yǎng)老服務(wù)的浪潮。

2.2.1 家庭供給

養(yǎng)老服務(wù)供給模式社會化的基礎(chǔ)是以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，立足于家庭，充分發(fā)揚我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老文化，發(fā)揮家庭在養(yǎng)老服務(wù)中的優(yōu)勢和作用。在現(xiàn)實生活中，居家養(yǎng)老也最符合老年人的意愿，社會需求也比較旺盛，與社會養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老相比，居家養(yǎng)老是最適合我國國情的養(yǎng)老服務(wù)供給模式。

2.2.2 社區(qū)供給

社區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)的供給上主要體現(xiàn)在社區(qū)日間照料和居家養(yǎng)老支持方面，由社區(qū)建立托老所或社區(qū)日間照料中心以及提供上門服務(wù)等方式，為那些家庭日間暫時無人照料的老年人提供生活照料、家政服務(wù)、精神慰藉、康復(fù)護(hù)理等，使老年人在熟悉的社區(qū)環(huán)境里便可以獲取相應(yīng)的服務(wù)。社區(qū)養(yǎng)老是居家養(yǎng)老的補充和支撐，與機構(gòu)養(yǎng)老相比，社區(qū)養(yǎng)老由于不必遠(yuǎn)離熟悉的生活環(huán)境，受到了老年人的青睞。

2.2.3 機構(gòu)供給

機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)主要面對“三無老人”、五保戶、以及家庭無力照顧的失能、半失能老年人。養(yǎng)老機構(gòu)不僅為老年人提供基本的生活照料，如日常的穿衣、吃飯、如廁等，還為老年人進(jìn)行康復(fù)護(hù)理，幫助老年人減緩生理機能的衰退和恢復(fù)部分生理功能。此外，對于老年人發(fā)生的突發(fā)疾病或緊急身體、心理情況提供及時的救援，以保證老年人得到及時的救治和幫助。與居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老相比，機構(gòu)養(yǎng)老在提供專業(yè)的照料、護(hù)理、康復(fù)等方面的優(yōu)勢比較明顯。

3 老齡化背景下我國養(yǎng)老服務(wù)供給主體的選擇

縱觀我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展歷程，不難發(fā)現(xiàn)，隨著由傳統(tǒng)經(jīng)濟向計劃經(jīng)濟再向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變過程，養(yǎng)老服務(wù)也經(jīng)歷了由家庭供給到國家—單位統(tǒng)包供給再到新型市場化和社會化供給的歷程。當(dāng)前，我國老齡化程度進(jìn)一步加深，家庭結(jié)構(gòu)的小型化發(fā)展和少子化浪潮使得家庭在供給養(yǎng)老服務(wù)方面失去了傳統(tǒng)優(yōu)勢；老年慢性疾病的增多，對長期護(hù)理的需求增加，而官辦養(yǎng)老、護(hù)理機構(gòu)不足；我國未富先老的社會現(xiàn)實；“廣場舞”糾紛反映出的老年人活動場所匱乏問題；勞動力流動導(dǎo)致的留守老人問題；高齡化引發(fā)的空巢老人問題；科技發(fā)展重少輕老引起的老人與新產(chǎn)品、新服務(wù)脫節(jié)問題；消費市場老齡產(chǎn)品單一和匱乏問題；民營機構(gòu)進(jìn)軍養(yǎng)老服務(wù)業(yè)“有心無力”問題等都是現(xiàn)階段和未來面臨的新問題和新挑戰(zhàn)。

隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，養(yǎng)老服務(wù)的供給主體也在發(fā)生著轉(zhuǎn)變。在不同時期，各供給主體所扮演的角色也存在不同的差異，可以肯定的是，未來養(yǎng)老服務(wù)的供給主體將不再是國家“一枝獨秀”，而是市場、社會、家庭等多個主體“百花齊放”的局面。依據(jù)福利多元主義理論，除了政府、市場、家庭等供給主體外，越來越多的非營利組織、社區(qū)、志愿組織等也會加入到養(yǎng)老服務(wù)的提供中來，養(yǎng)老服務(wù)的供給呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展趨勢。依據(jù)伊瓦思福利多元主義的四分法，福利提供部門主要包括以下四種：

3.1 市場主體

市場在養(yǎng)老服務(wù)供給中遵循競爭性原則，交換中介為貨幣，中心價值是選擇的自由。市場提供的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品類型更加豐富多彩，更具個性化，市場經(jīng)營主體——企業(yè)是繁榮養(yǎng)老服務(wù)消費市場的重要力量。市場不僅為老年人提供各種養(yǎng)老服務(wù)，如適合老年人特點的文化娛樂、體育健身、休閑旅游、健康服務(wù)、精神慰藉、法律服務(wù)等服務(wù)[2]；還提供各種適合老年人衣、食、住、行、醫(yī)、娛的產(chǎn)品，如老年服裝、食品、美容、康復(fù)輔具、保健器械等；還可開發(fā)特色理財、保險等產(chǎn)品。市場主體為老年人提供了更高層次，更具特色、個性的服務(wù)和產(chǎn)品。養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展為市場經(jīng)營主體提供了機遇和挑戰(zhàn)，市場主體也能為養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展開拓更廣闊的空間。

3.2 政府

政府在養(yǎng)老服務(wù)的供給中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)者、干預(yù)者的角色，其中心價值是平等。政府在養(yǎng)老服務(wù)供給中不僅是服務(wù)的直接提供者，還是政策的制定者、各方利益的平衡者。政府要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，平衡社會、市場、個人、家庭之間的責(zé)任與利益，優(yōu)化資源配置，以尋求責(zé)任、資源和利益的最佳組合，只有這樣才能建立完善的養(yǎng)老服務(wù)體系[3]。當(dāng)前，很多企業(yè)和社會組織都看到了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在未來發(fā)展的潛力，紛紛進(jìn)行投資，但效果不好。一方面是政府有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的優(yōu)惠政策少；另一方面是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)尚未形成完善的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，在法律、管理、監(jiān)管等方面都無統(tǒng)一遵循的行業(yè)規(guī)范。政府作為養(yǎng)老服務(wù)的主導(dǎo)者，應(yīng)積極作為，將科學(xué)規(guī)劃養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、引導(dǎo)市場和社會力量參與作為首要職責(zé)，與其他養(yǎng)老服務(wù)供給主體合作，共同分擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)職能，實現(xiàn)政府角色的合理定位，構(gòu)建多元化養(yǎng)老服務(wù)體系。

3.3 社區(qū)組織

我國具有強調(diào)集體作用的傳統(tǒng)文化和價值。組織機構(gòu)嚴(yán)密的社區(qū)，密切互動的鄰里關(guān)系[4]，在養(yǎng)老服務(wù)的提供中有著不可替代的作用。在社區(qū)組織中，養(yǎng)老服務(wù)的提供主體包括社區(qū)中的各種非正式部門和家庭、鄰里，其中心價值是互惠和利他。在未來，社區(qū)組織在提供養(yǎng)老服務(wù)方面具有無可比擬的優(yōu)勢。老年人在熟悉的環(huán)境里，便可以享受社區(qū)提供的各種養(yǎng)老服務(wù)，社區(qū)組織還可以更好地實現(xiàn)家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老的有機結(jié)合?！耙陨鐓^(qū)為依托”就是指在社區(qū)建立各種養(yǎng)老服務(wù)中心，由社區(qū)提供各種便民養(yǎng)老服務(wù)。一方面，可以在社區(qū)建立日間照料中心、托老所等或依托社區(qū)附近的養(yǎng)老機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)、家政服務(wù)中心等，為老年人提供生活照料、康復(fù)護(hù)理、營養(yǎng)保健、心理咨詢等服務(wù)，老年人可以不遠(yuǎn)離家門，就近得到照料；另一方面，社區(qū)建立的老年活動室或各種興趣小組也能夠為老年人提供一個相互交流溝通、培養(yǎng)興趣愛好的機會，減少老年人的孤寂感，豐富老年人的生活，娛樂老年人的心情，使其精神得到慰藉。由家庭、鄰里到整個社區(qū)，這種互助式和非正式型的供給主體是未來養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)重點開發(fā)和整合的資源，應(yīng)激發(fā)其潛力和活力，使其成為養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的不竭源泉。

3.4 民間社會

民間社會主要指非營利組織、志愿組織和中介機構(gòu)，具有志愿性的特征，中心價值是團結(jié)。民間社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)供給不僅符合福利多元主義倡導(dǎo)的福利提供主體多元化的發(fā)展模式，也適應(yīng)了社會政策“小政府，大社會”的未來發(fā)展趨勢。從經(jīng)濟上，各種非營利組織和志愿組織能夠廣泛動員社會力量籌集資金共同參與到養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)中來，緩解政府財政壓力，比如各種對老年人的扶貧救濟、助醫(yī)助殘、助孤安老等服務(wù)；從服務(wù)上，各種民間養(yǎng)老、護(hù)理機構(gòu)能夠彌補官辦養(yǎng)老機構(gòu)的不足，為老年人提供更具專業(yè)化、多元化的服務(wù)；從功能上，民間社會力量的公益性、民間性、透明性特征還能夠為養(yǎng)老服務(wù)資金的籌資和分配提供一個平臺，發(fā)揮中介組織的作用，例如各種慈善會、基金會等可以搭建起連接民眾與政府、企業(yè)之間的橋梁，通過協(xié)調(diào)整合社會資源，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)資源的互通有無；從監(jiān)督上，民間社會組織的獨立性能夠?qū)φ酿B(yǎng)老服務(wù)政策的運行，如資金的使用、服務(wù)的質(zhì)量等進(jìn)行體制外的監(jiān)督，保證公共資金在養(yǎng)老服務(wù)投入使用方面的公開性、透明性和公平性；從文化上，民間力量的參與，還能廣泛地調(diào)動起民眾參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的熱情，例如調(diào)動更多人參與到養(yǎng)老護(hù)理人員、義工、志愿者的隊伍中來，在社會上形成良好的尊老、愛老、敬老風(fēng)氣，使更多的人認(rèn)識到老年人不是社會的負(fù)擔(dān)，而是潛在的資源。

[1]彭華民，黃葉青.福利多元主義：福利提供從國家到多元部門的轉(zhuǎn)型[J].南開學(xué)報，2006，(6)：40—48.

[2]國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2013-09/13/content_7213.htm，2013-09-13.

[3]施巍巍，羅新錄.我國養(yǎng)老服務(wù)政策的演變與國家角色的定位——福利多元主義視角[J].理論探討，2014,(2):169—172.

[4]彭華民.西方社會孤立理論前沿——論國家、社會、體制與政策[M].北京：中國社會出版社，2009：25.

[5]于戈，劉曉梅.論我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展研究[J].甘肅社會科學(xué)，2011,(5):236—239.

[6]周緣園.福利多元主義的興起——福利國家到福利社會的轉(zhuǎn)變[J].社會觀察，2013，(6)：59—62.

責(zé)任編輯：盧宏業(yè)

10.3969/j.issn.1674-6341.2015.03.021

2015-02-25

郭媛(1988—)，女，河北邯鄲人，在讀研究生。研究方向：老年人社會福利政策。

C913.7

A

1674-6341(2015)03-0050-03