○蔣興旺 李淑云

群眾路線(xiàn)是中國(guó)共產(chǎn)黨的生命線(xiàn)和根本工作路線(xiàn)，是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)馬克思主義思想的繼承與發(fā)展。自2013年5月中共中央在全黨開(kāi)展黨的群眾路線(xiàn)教育實(shí)踐活動(dòng)以來(lái)，各級(jí)黨組織按照習(xí)近平主席提出的“照鏡子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的總要求，認(rèn)真整改，扎實(shí)推進(jìn)，成效顯著。如何確保群眾路線(xiàn)在教育實(shí)踐活動(dòng)之后依然能夠始終貫穿我黨工作之中，建章立制就成為必然和關(guān)鍵。

一、制度建設(shè)的內(nèi)涵及特點(diǎn)

制度建設(shè)是有關(guān)制度的設(shè)立、執(zhí)行、完善或廢除的系統(tǒng)工程，它包括兩方面含義：一是開(kāi)拓創(chuàng)新，建立新的制度規(guī)范；二是與時(shí)俱進(jìn)，改進(jìn)、完善乃至廢除不合時(shí)宜的制度規(guī)范。其目的是為了追求效率、利益的最大化和穩(wěn)定的秩序。從制度本身而言，沒(méi)有“最好”，只有“更好”。因此，制度建設(shè)的過(guò)程是永無(wú)止境的、動(dòng)態(tài)的，隨著時(shí)代變遷和形勢(shì)變化不斷發(fā)展的。只有與時(shí)俱進(jìn)，“本著于法周延、于事簡(jiǎn)便的原則”，“制定新的制度，完善已有的制度，廢止不適用的制度”，才能使制度功能最大化。

制度本身具有的嚴(yán)肅性和權(quán)威性特點(diǎn)，決定了制度問(wèn)題的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性和時(shí)代性特征。

如果說(shuō)政治制度是決定社會(huì)發(fā)展的根本動(dòng)力的話(huà)，體制、制度問(wèn)題則是決定一切問(wèn)題的根本。制度建設(shè)的根本性特征突出表現(xiàn)在制度的雙重作用方面。孟德斯鳩在《羅馬盛衰原因論》中，以羅馬帝國(guó)的興衰為例，從正反兩個(gè)方面說(shuō)明了制度建設(shè)的重要性。孟德斯鳩將羅馬帝國(guó)的繁榮歸功于共和制度的建立、法律制度的嚴(yán)明以及民族的優(yōu)良品質(zhì)。而羅馬的衰落正是由于民主制度的消失、施行君主專(zhuān)制的暴政所致。正所謂“成也蕭何敗也蕭何”。在我國(guó)，對(duì)制度建設(shè)根本性特征同樣有著深刻的認(rèn)識(shí)。1980年8月18日中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上，鄧小平同志指出：“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！庇纱丝梢?jiàn)，制度是社會(huì)的根基，決定著國(guó)家、社會(huì)或個(gè)人的發(fā)展方向。

制度建設(shè)的全局性特征體現(xiàn)為對(duì)事物整體及其發(fā)展過(guò)程的全方位控制?？茖W(xué)、完備的制度是一個(gè)有機(jī)整體，需要不同層次制度間的聯(lián)系、對(duì)接、整合，使制度功能得以在統(tǒng)一的制度體系中發(fā)揮協(xié)調(diào)和制衡作用。在完整嚴(yán)密的制度體系內(nèi)，制度建設(shè)的全局性還在于，站在整體利益的高度，通過(guò)合法的組織行為，改進(jìn)落后的規(guī)程，建立新的規(guī)程。

制度建設(shè)的穩(wěn)定性是與根本性與全局性相關(guān)聯(lián)，是由制度的概念決定的與生俱來(lái)的屬性。制度意味著約束與控制，其結(jié)果就是秩序的形成，而有序化的秩序是穩(wěn)定的基礎(chǔ)。維護(hù)秩序有序性的機(jī)制是穩(wěn)定的保障。良性機(jī)制是由制度的相互作用形成的，并在制度體系內(nèi)起控制作用。在制度體系中，制度的規(guī)范和約束功能既包含母系統(tǒng)對(duì)子系統(tǒng)的控制與協(xié)調(diào)，也包括子系統(tǒng)之間的制衡與合作，其結(jié)果就是穩(wěn)定。

制度建設(shè)根本性、全局性、穩(wěn)定性的特征衍生出制度的長(zhǎng)期性。制度是一種長(zhǎng)期有效的規(guī)則。制度從建立到實(shí)現(xiàn)，從人們認(rèn)識(shí)制度到接受制度，以至于形成一種制度習(xí)慣，需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。美國(guó)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派先驅(qū)凡勃侖認(rèn)為，制度是大多數(shù)人所共有的一些“固定的思維習(xí)慣、行為準(zhǔn)則，權(quán)力與財(cái)富原則”。而思維習(xí)慣的養(yǎng)成需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，一旦形成就具有一定的穩(wěn)定性。穩(wěn)定性是長(zhǎng)期性的基礎(chǔ)，頻繁的制度變革會(huì)破壞制度的穩(wěn)定性。制度本身具有的嚴(yán)肅性和權(quán)威性特點(diǎn)，決定了制度一旦形成，只要符合現(xiàn)實(shí)要求，就要長(zhǎng)期執(zhí)行。朝令夕改必將導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩。

制度的時(shí)代性特征說(shuō)明，制度是時(shí)代的產(chǎn)物，會(huì)隨著時(shí)間的推移而推陳出新。制度的建立、完善與廢除的過(guò)程具有鮮明的時(shí)代特性，是時(shí)代發(fā)展的必然結(jié)果。

二、制度建設(shè)與群眾路線(xiàn)的內(nèi)在聯(lián)系

制度建設(shè)的特點(diǎn)決定了制度建設(shè)的重要性和必要性，而歷史實(shí)踐就是最有力的證明。中國(guó)革命和建設(shè)的歷史實(shí)踐證明，制度建設(shè)是踐行群眾路線(xiàn)的關(guān)鍵，而群眾路線(xiàn)是檢驗(yàn)制度執(zhí)行效果的標(biāo)尺。

中國(guó)共產(chǎn)黨是以馬克思列寧主義毛澤東思想為指導(dǎo)的政黨。馬克思和恩格斯在馬克思主義政黨創(chuàng)立之初的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)《共產(chǎn)黨宣言》中，對(duì)共產(chǎn)黨與人民群眾的關(guān)系做了精辟的論述：“過(guò)去的一切運(yùn)動(dòng)都是少數(shù)人的，或者是為少數(shù)人謀利益的運(yùn)動(dòng)。無(wú)產(chǎn)階級(jí)的運(yùn)動(dòng)是絕大多數(shù)人的，為絕大多數(shù)人謀利益的獨(dú)立的運(yùn)動(dòng)。”為絕大多數(shù)人謀利益，是共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)的本質(zhì)使然，也是馬克思和恩格斯創(chuàng)立共產(chǎn)黨的目的所在。1921年，中國(guó)共產(chǎn)黨成立后，作為國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)的一支重要力量，始終堅(jiān)持馬克思主義群眾觀，并以嚴(yán)明的紀(jì)律和鐵的制度作為執(zhí)行群眾路線(xiàn)的保障。

中國(guó)共產(chǎn)黨從建立之日起，始終奉行一切為了群眾、一切依靠群眾的群眾路線(xiàn)，并且不斷建立和完善各種規(guī)章制度。從中共“一大”的黨代表大會(huì)制度、中共二大黨章的確立，到中共七大黨的三大優(yōu)良傳統(tǒng)的問(wèn)世，在新民主主義革命時(shí)期，制度規(guī)范一直是黨密切與群眾的聯(lián)系、以群眾為基礎(chǔ)進(jìn)行革命斗爭(zhēng)的有力保障。民主革命成功的秘訣在于，中國(guó)共產(chǎn)黨以捍衛(wèi)民族國(guó)家利益為根本，以為人民群眾謀利益為宗旨，解決了農(nóng)民最關(guān)心的土地問(wèn)題。工作中，保持高度的廉潔自律，很好地堅(jiān)持了群眾路線(xiàn)，得到人民群眾的擁戴和堅(jiān)決支持，最終贏得了革命的勝利。

中國(guó)共產(chǎn)黨的幾代領(lǐng)導(dǎo)人都十分重視群眾路線(xiàn)，反復(fù)強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持群眾路線(xiàn)的重要性，闡述脫離群眾將會(huì)對(duì)黨和國(guó)家造成的危害。黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人無(wú)論在黨的代表大會(huì)、全國(guó)代表大會(huì)上，在經(jīng)濟(jì)工作、教育工作、全軍政治工作會(huì)議上，還是在高級(jí)干部工作會(huì)議、地方工作會(huì)議上，都反復(fù)強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持群眾路線(xiàn)的必要性。進(jìn)入新世紀(jì)后，中央通過(guò)在全黨范圍內(nèi)相繼開(kāi)展保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育、深入學(xué)習(xí)貫徹實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)、保持黨的先進(jìn)性和純潔性教育活動(dòng)，改進(jìn)工作作風(fēng)，密切黨和群眾的聯(lián)系。

客觀評(píng)價(jià)新中國(guó)成立以來(lái)我黨執(zhí)行群眾路線(xiàn)的情況，確實(shí)取得了很大的成就，但也存在一些問(wèn)題。盡管總體上各級(jí)黨委和黨員干部執(zhí)行黨的群眾路線(xiàn)的情況是好的，但因國(guó)際形勢(shì)的變化和中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的快速發(fā)展，導(dǎo)致一些制度不適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要，一些制度沒(méi)有得到很好的執(zhí)行，在一些黨員干部中還存在著有令不行、有禁不止、無(wú)視制度的情況?！懊鎸?duì)世情、國(guó)情、黨情的深刻變化，精神懈怠危險(xiǎn)、能力不足危險(xiǎn)、脫離群眾危險(xiǎn)、消極腐敗危險(xiǎn)更加尖銳地?cái)[在全黨面前，黨內(nèi)脫離群眾的現(xiàn)象大量存在，一些問(wèn)題還相當(dāng)嚴(yán)重，集中表現(xiàn)在形式主義、官僚主義、享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)這‘四風(fēng)’上?！薄斑@‘四風(fēng)’是違背我們黨的性質(zhì)和宗旨的，是當(dāng)前群眾深?lèi)和唇^、反映最強(qiáng)烈的問(wèn)題，也是損害黨群關(guān)系的重要根源。”為此，黨的十八大明確指出，圍繞保持黨的先進(jìn)性和純潔性，在全黨深入開(kāi)展以為民務(wù)實(shí)清廉為主要內(nèi)容的黨的群眾路線(xiàn)教育實(shí)踐活動(dòng)。

三、踐行群眾路線(xiàn)的制度路徑

毛澤東曾經(jīng)指出：“我們需要建立一定的制度來(lái)保證群眾路線(xiàn)和集體領(lǐng)導(dǎo)的貫徹實(shí)施，而避免脫離群眾的個(gè)人突出和個(gè)人英雄主義，減少我們工作中的脫離客觀實(shí)際情況的主觀主義和片面性。”“四風(fēng)”問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因就是脫離群眾，歸根結(jié)底是工作作風(fēng)問(wèn)題。而“工作作風(fēng)上的問(wèn)題絕對(duì)不是小事，如果不堅(jiān)決糾正不良風(fēng)氣，任其發(fā)展下去，就會(huì)像一座無(wú)形的墻把我們黨和人民群眾隔開(kāi)，我們黨就會(huì)失去根基、失去血脈、失去力量”。如何常態(tài)化踐行群眾路線(xiàn)，“制度是決定因素”，古人云：小智辦事，大智用人，睿智立法。制度問(wèn)題是關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色的重大而關(guān)鍵的問(wèn)題。要解決四風(fēng)問(wèn)題，在整改落實(shí)完成之后，關(guān)鍵在于建章立制。

制度建設(shè)是思想建設(shè)的保障，是加強(qiáng)黨的組織意識(shí)和黨員意識(shí)的基礎(chǔ)。制度建設(shè)貫穿在思想建設(shè)、組織建設(shè)的始終，是黨的建設(shè)的根基?！爸贫葐?wèn)題不解決，思想作風(fēng)問(wèn)題也解決不了?！秉h的十六大報(bào)告第一次提出“一定要把思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把制度建設(shè)貫穿其中”；十七大報(bào)告首次提出了黨的“五大建設(shè)”，即“思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)”?？梢?jiàn)，制度建設(shè)不僅受到高度重視，而且已成為黨的建設(shè)的核心任務(wù)之一。制度建設(shè)是系統(tǒng)工程，既包括基本框架的確立，也包括貫徹落實(shí)過(guò)程中的辦法、手段和措施；既包括體制、機(jī)制，也包括具體的行為準(zhǔn)則和實(shí)施路徑。制度建設(shè)本身就是一個(gè)制定、執(zhí)行、發(fā)展、完善、檢驗(yàn)制度的動(dòng)態(tài)過(guò)程。需要強(qiáng)調(diào)的是，制度建設(shè)固然重要，確保制度的有效實(shí)施更重要。因此，踐行黨的群眾路線(xiàn)的制度路徑有兩條：一是建章立制，二是以制度來(lái)保障制度的貫徹落實(shí)。

從全黨范圍來(lái)講，要常態(tài)化踐行群眾路線(xiàn)，必須強(qiáng)化以下幾方面的制度建設(shè)：

一是要建立健全黨員干部學(xué)習(xí)制度?，F(xiàn)在絕大多數(shù)黨員干部或因工作繁忙，或因認(rèn)識(shí)不到位，從而忽略了學(xué)習(xí)。學(xué)習(xí)是充電的過(guò)程，是提升自己的重要方式。黨員干部首先是學(xué)理論，透徹理解中央的精神，準(zhǔn)確解讀國(guó)家的大政方針，并融會(huì)貫通于工作之中；其次學(xué)歷史，汲取歷史上的寶貴經(jīng)驗(yàn)財(cái)富。馬克思恩格斯早在1848年《共產(chǎn)黨宣言》中已經(jīng)指出群眾路線(xiàn)的重要性，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)民主革命勝利的經(jīng)驗(yàn)就是相信群眾，依靠群眾。毛澤東在總結(jié)抗戰(zhàn)初期的經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出：“依靠民眾則一切困難能夠克服，任何強(qiáng)敵能夠戰(zhàn)勝，離開(kāi)民眾則將一事無(wú)成”；第三學(xué)書(shū)本，養(yǎng)成讀書(shū)思考的習(xí)慣，博覽群書(shū)，增長(zhǎng)學(xué)識(shí)，開(kāi)闊視野，與時(shí)俱進(jìn)；第四向百姓學(xué)，孔子曰：“三人行，必有我?guī)熝?。擇其善者而從之”，群眾的?jīng)驗(yàn)和智慧取之不盡用之不竭。

二是建立健全黨員干部走訪談心制度。走訪談心可以分為不同層次、采取不同方式。既可以是上級(jí)與下級(jí)的談心，也可以是同級(jí)之間的推心置腹、促膝談心。既可以是在調(diào)查走訪中談心，也可以是在一定范圍內(nèi)以召開(kāi)座談會(huì)的形式了解群眾疾苦，解群眾所需，想群眾所想，為民謀福利。從基層反映、群眾訴求、街談巷議、網(wǎng)名批評(píng)中查找問(wèn)題，找準(zhǔn)找實(shí)，談開(kāi)談透，變被動(dòng)地接受群眾上訪為主動(dòng)聽(tīng)取群眾心聲，及時(shí)化解矛盾。

三是建立健全干部考核制度?？茖W(xué)合理地設(shè)計(jì)干部考核指標(biāo)體系，將貫徹群眾路線(xiàn)作為必不可少的考核指標(biāo)。2014年出臺(tái)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》進(jìn)一步明確規(guī)定了干部考核辦法。群眾意見(jiàn)是評(píng)價(jià)干部業(yè)績(jī)的重要參考。優(yōu)秀的干部就必須做到“情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀”，也就是心里要時(shí)刻裝著群眾，要為民眾謀福祉。

四是要建立健全民主生活會(huì)制度。民主生活會(huì)要成為各級(jí)黨組織發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題的載體，無(wú)論是召開(kāi)周期還是召開(kāi)方式都要制度化。既有定期的民主生活會(huì)，也有不定期的專(zhuān)題民主生活會(huì)。要健全民主生活會(huì)通報(bào)制度，改進(jìn)會(huì)風(fēng)，努力戒掉民主生活會(huì)上表?yè)P(yáng)與自我表?yè)P(yáng)的風(fēng)氣，發(fā)揚(yáng)我黨在七大上倡導(dǎo)的批評(píng)與自我批評(píng)的優(yōu)良傳統(tǒng)，堅(jiān)持“團(tuán)結(jié)——批評(píng)——團(tuán)結(jié)”的公式，深刻剖析自己，深挖思想根源，從理想信念、宗旨意識(shí)、黨性修養(yǎng)、道德品行等方面反思自己，從世界觀、人生觀、價(jià)值觀的高度深挖根源。民主生活會(huì)要保質(zhì)保量，避免走過(guò)場(chǎng)，堅(jiān)決防止對(duì)上級(jí)放“禮炮”、對(duì)同級(jí)放“啞炮”、對(duì)自己放“空炮”的現(xiàn)象。民主生活會(huì)的目的是懲前毖后、治病救人，開(kāi)展批評(píng)是查找問(wèn)題的方式，增進(jìn)團(tuán)結(jié)是開(kāi)展批評(píng)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，切實(shí)解決問(wèn)題是開(kāi)展批評(píng)的目的，明確整改措施是解決問(wèn)題的制度保證。從思想深處剖析自己的工作，反思自己與人民群眾的關(guān)系。同時(shí)開(kāi)展誠(chéng)懇的相互批評(píng)，實(shí)事求是地提出中肯的意見(jiàn)，以求真正達(dá)到民主監(jiān)督的作用。

四、實(shí)現(xiàn)新常態(tài)的機(jī)制保障

群眾路線(xiàn)教育實(shí)踐活動(dòng)不可或缺的重要環(huán)節(jié)就是制度體系建設(shè)。無(wú)論是從嚴(yán)治黨、糾正“四風(fēng)”，還是服務(wù)群眾最后一公里，都必須長(zhǎng)期堅(jiān)持，形成長(zhǎng)效機(jī)制。因?yàn)椤皬V大干部群眾最擔(dān)心的是問(wèn)題反彈、雨過(guò)地皮濕、活動(dòng)一陣風(fēng)，最盼望的是形成常態(tài)化、常抓不懈、保持成效”。而要常態(tài)化踐行群眾路線(xiàn)，必須以制度建設(shè)來(lái)固化教育實(shí)踐活動(dòng)成果?！耙詾橛辛酥贫取⒂辛艘?guī)章就萬(wàn)事大吉了”的想法是不可取的，建章立制固然重要，但最為重要的是增強(qiáng)制度的執(zhí)行力和約束力。制度的作用在于務(wù)實(shí)管用，在于有效地執(zhí)行，在于群眾的認(rèn)同，在于制度的平等性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性，在于黨員干部對(duì)制度的敬畏。在聯(lián)系服務(wù)群眾、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行等方面中央相繼出臺(tái)了一系列制度，重點(diǎn)就在于各級(jí)黨委如何貫徹落實(shí)。“謀事要實(shí)、創(chuàng)業(yè)要實(shí)、做人要實(shí)”強(qiáng)調(diào)的是制度的約束力，“嚴(yán)以修身、嚴(yán)以用權(quán)、嚴(yán)以律己”強(qiáng)調(diào)的是制度的執(zhí)行力。只有堅(jiān)持從嚴(yán)治黨，嚴(yán)肅黨的政治紀(jì)律，真正做到“講誠(chéng)信、懂規(guī)矩、守紀(jì)律”，才能使黨的執(zhí)政基礎(chǔ)更加穩(wěn)固，黨群關(guān)系更加牢固。

要使制度真正發(fā)揮“管長(zhǎng)遠(yuǎn)、固根本”的功效，還必須建立健全督導(dǎo)制度。督導(dǎo)制度的主要職責(zé)之一就是檢查制度的落實(shí)情況。督導(dǎo)制度既可面對(duì)全黨，也可面對(duì)不同部門(mén)、不同行業(yè)、不同單位。督導(dǎo)要堅(jiān)持自上而下和自下而上相結(jié)合的原則。自上而下是要堅(jiān)持監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)相結(jié)合，有效規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行。“堅(jiān)持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒(méi)有例外，堅(jiān)決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，堅(jiān)決糾正有令不行、有禁不止的各種行為，使制度真正成為黨員、干部聯(lián)系群眾和服務(wù)群眾的硬約束，使貫徹黨的群眾路線(xiàn)真正成為黨員、干部的自覺(jué)行動(dòng)?！卑l(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性、潛在性問(wèn)題，及時(shí)加以解決，確保制度的有效性；自下而上是要充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用?！爸萋┱咴谟钕拢д咴诔啊?，群眾的監(jiān)督評(píng)判是真實(shí)反映規(guī)章制度完善和落實(shí)情況的最好標(biāo)尺。

習(xí)近平同志指出：保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系是一個(gè)永恒課題，作風(fēng)建設(shè)永遠(yuǎn)在路上，作風(fēng)問(wèn)題必須經(jīng)常抓、長(zhǎng)期抓。全黨只有立足當(dāng)前，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，建立健全為民務(wù)實(shí)清廉的長(zhǎng)效機(jī)制，堅(jiān)定不移地貫徹黨的群眾路線(xiàn)，才能始終贏得群眾的信任和擁護(hù)，鞏固黨的執(zhí)政地位和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。