廖振民

(中共欽州市委黨校，廣西　欽州　535000)

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優(yōu)化行政文化生態(tài)推進政府職能轉(zhuǎn)變

廖振民

(中共欽州市委黨校，廣西欽州535000)

[摘要]作為公共行政的靈魂，行政文化是加快政府職能轉(zhuǎn)變中更為深層次的、關(guān)鍵性的影響因素，全面滲透于公共行政活動的整個過程。推進政府職能轉(zhuǎn)變不可避免會受到行政文化生態(tài)的影響和制約。行政文化生態(tài)的構(gòu)成要素包括行政主體文化生態(tài)、行政客體文化生態(tài)和行政制度文化生態(tài)。推進政府職能轉(zhuǎn)變，要優(yōu)化行政主體文化生態(tài)的公共服務(wù)意識，優(yōu)化行政客體文化生態(tài)的參政議政渠道，優(yōu)化行政制度文化生態(tài)的行政法治建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]行政文化；行政文化生態(tài)；政府職能轉(zhuǎn)變

黨的十八屆三中全會作出了加快政府職能轉(zhuǎn)變的重大部署。作為公共行政的靈魂，行政文化是加快政府職能轉(zhuǎn)變中更為深層次的、關(guān)鍵性的影響因素，它全面地滲透于公共行政活動的整個過程，直接或間接地影響著政府行政機關(guān)的整體運行及其行政人員的思想觀念與言行舉止。從理論上來說，行政生態(tài)學(xué)認為，政府行政機關(guān)在其運行中不可避免要被其所處的內(nèi)外環(huán)境因素影響和制約，同時，二者之間又密切相關(guān)、相輔相成。也就是說，推進政府職能轉(zhuǎn)變不可避免會受到行政文化生態(tài)的影響和制約。因此，加快轉(zhuǎn)變政府職能，還有待進一步優(yōu)化行政文化生態(tài)，這是推進政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在邏輯和現(xiàn)實要求。

一、行政文化生態(tài)的構(gòu)成要素

從目前來看，學(xué)界關(guān)于行政文化的概念，還存在廣義與狹義之說。從廣義上來說，所謂行政文化，就是指行政意識形態(tài)，以及與之相對應(yīng)的并受其指導(dǎo)和影響的行政制度與組織機構(gòu)；就狹義而言，行政文化僅僅是指行政意識形態(tài)，即在具體的行政實踐活動基礎(chǔ)上所形成的，直接反映行政活動與行政關(guān)系的各種各樣的心理現(xiàn)象、道德現(xiàn)象和精神活動狀態(tài)[1](P149)。這就是說，行政文化作為反映具體行政實踐活動的主觀意識形態(tài)，必然會涉及到行政主體與行政客體以及影響和制約主客體之間相互對接的行政制度，從而構(gòu)成行政文化生態(tài)的三大要素，即行政主體文化生態(tài)、行政客體文化生態(tài)和行政制度文化生態(tài)。它們是相互影響、相互作用的，共同對政府行政機關(guān)的有效運行產(chǎn)生深刻的、內(nèi)化的影響。具體來說，主要表現(xiàn)在：

行政主體文化生態(tài)是指行政文化在行政主體心理上的具體表現(xiàn)和反應(yīng)，是政府行政機關(guān)及其行政人員在具體的行政實踐活動中所形成的持續(xù)的共同接受和遵守的價值觀念、心理積淀和行為模式，從而形成行政機關(guān)的施政理念及其行政人員的價值取向，它是行政文化生態(tài)的核心內(nèi)容。

行政客體文化生態(tài)是指行政客體在積極、主動地參與具體的行政實踐活動中所形成的對政府的行政管理活動的態(tài)度、心理和立場，主要包括社會組織和公眾對政府行政管理活動所持的具體的觀念和認同，它是行政文化生態(tài)的重要內(nèi)容。

行政制度文化生態(tài)是體現(xiàn)行政文化一定的行政價值選擇和價值判斷，以規(guī)范和引導(dǎo)行政主體的行政行為以及社會組織和公眾主動參與公共行政事務(wù)，它是行政文化生態(tài)的不可或缺的組成內(nèi)容。

二、行政文化生態(tài)對加快推進政府職能轉(zhuǎn)變的重要影響

行政文化生態(tài)產(chǎn)生于一定的社會發(fā)展條件，主要是通過影響和制約政府行政機關(guān)及其行政人員的觀念和行為來推進政府職能轉(zhuǎn)變的。

(一)觀念層面：行政文化生態(tài)對推進政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)化影響

行政文化生態(tài)形成于長期的、具體的政府行政管理實踐活動之中，具有相對的穩(wěn)定性和持續(xù)性。在政府行政管理過程中，行政文化生態(tài)作為行政主體的心理反應(yīng)，其行為必然會受到相應(yīng)的行政價值觀、行政態(tài)度等因素的影響和制約，當它們作用于公眾和社會組織等行政客體時，會使行政客體對行政主體的施政理念作出相應(yīng)的價值判斷，形成一定的態(tài)度和表現(xiàn)，影響和制約其參與公共行政事務(wù)的積極性和主動性。也就是說，行政文化生態(tài)會對推進政府職能轉(zhuǎn)變產(chǎn)生積極的或消極的思想內(nèi)化影響。

(二)行為層面：行政文化生態(tài)對推進政府職能轉(zhuǎn)變的直接影響

行政文化生態(tài)作為反映行政意識形態(tài)的重要表現(xiàn)，會對具體的政府行政管理活動作出不同性質(zhì)的反映，即真實的或扭曲的主觀表現(xiàn)，由此對行政行為產(chǎn)生正確性指導(dǎo)或錯誤性指導(dǎo)。這種影響是全面的、直接的，滲透于政府行政管理活動的各個領(lǐng)域：一方面表現(xiàn)為規(guī)范和引導(dǎo)行政主客體的行政行為，如影響和制約政府行政決策的科學(xué)性和可行性，以致于最后造成參差不齊的行政效果；另一方面表現(xiàn)為指導(dǎo)和約束行政制度的建立健全和不斷完善。這就是說，行政文化生態(tài)還會對推進政府職能轉(zhuǎn)變產(chǎn)生有序的或無序的直接影響。

三、加快推進政府職能轉(zhuǎn)變中行政文化生態(tài)面臨的困境

(一)行政主體文化生態(tài)的公共服務(wù)導(dǎo)向滯后于推進政府職能轉(zhuǎn)變的訴求

公共服務(wù)作為一種現(xiàn)代政府治理模式，是推進政府職能轉(zhuǎn)變的中心內(nèi)容，它必然要求行政主體要以公共服務(wù)為導(dǎo)向，樹立全心全意為人民服務(wù)的宗旨意識。然而，現(xiàn)階段我國尚未形成以公共服務(wù)為導(dǎo)向的行政主體文化生態(tài)，還滿足不了推進政府職能轉(zhuǎn)變的訴求。主要表現(xiàn)在：一方面，從政府自身層面來看，公共服務(wù)還流于形式。我國對于加快推進政府職能轉(zhuǎn)變已進行了不少有益的探索和實踐，但是，更多的地方政府職能轉(zhuǎn)變還只是流于形式，只注重機構(gòu)本身的重組或合并，一味追求表面文章，特別是公共服務(wù)導(dǎo)向的不作為明顯，常常搞各種形式的達標檢查或者政績工程，不干實事，紙上談兵。另一方面，從行政人員層面來看，公共服務(wù)意識還相當?shù)　Ｍ七M政府職能轉(zhuǎn)變順利與否，關(guān)鍵還在人，即政府機關(guān)行政人員。如果政府機關(guān)行政人員不能樹立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的意識和理念，必然會制約推進政府職能轉(zhuǎn)變，阻礙政府提升現(xiàn)代化的治理能力，其結(jié)果必然是政府難以滿足社會和民眾的公共服務(wù)需求以及其他訴求。

(二)行政客體文化生態(tài)的政治參與意愿滯后于推進政府職能轉(zhuǎn)變的訴求

擴大公民的政治參與，是推進政府職能轉(zhuǎn)變的一項訴求。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平的不斷提高，社會公眾的民主意識和政治參與愿望也不斷增強，但是，擴大公民政治參與的行政客體文化生態(tài)尚未形成，使得推進政府職能轉(zhuǎn)變面臨困境。主要體現(xiàn)在：一方面，社會公眾主動參政議政的意愿不強。主要是因為廣大民眾普遍缺乏主體意識，沒有強烈的民主意識、競爭意識、法律意識，參政議政能力不強，還不能有效地監(jiān)督和約束政府機關(guān)及其行政人員的行政行為，使得政府職能轉(zhuǎn)變難以真正地落到實處。另一方面，社會組織參與公共行政事務(wù)的能力不足。目前我國社會組織得到了一定的發(fā)展，并承接了由政府轉(zhuǎn)移出來的部分社會職能，但是，社會組織由于自身還存在不少問題，如社會化程度低、群眾基礎(chǔ)薄弱、自我管理機制不完善，造成其參與公共行政事務(wù)的能力不足，還難以有效全面地承擔由政府職能轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)移出來的社會職能。

(三)行政制度文化生態(tài)的依法行政建設(shè)滯后于推進政府職能轉(zhuǎn)變的訴求

加強依法行政建設(shè)，是推進政府職能轉(zhuǎn)變的另一項訴求。隨著我國行政法治工作的不斷加強，依法行政觀念深入人心。但是，依法行政的行政制度文化生態(tài)仍未打破人治文化的深刻影響，制約了政府職能的有效轉(zhuǎn)變。這主要體現(xiàn)在：一方面，行政立法工作有待進一步加強。雖然我國行政立法工作取得了不少成績，但是還存在明顯的不足：一是當前行政法律條例在剛性規(guī)定上較為明確，而在操作規(guī)定上較為模糊，容易產(chǎn)生行政自由裁量權(quán)濫用和監(jiān)督不到位問題；二是行政立法相對滯后，其中一些現(xiàn)有的行政法律法規(guī)由于沒有適時進行修改和調(diào)整，造成法律層面的相互沖突；三是行政程序的法律體系有待完善。另一方面，傳統(tǒng)專制思想在行政制度文化中仍存在一定影響，例如，一些領(lǐng)導(dǎo)仍存在家長式作風(fēng)、搞一言堂等現(xiàn)象，這與推進政府職能轉(zhuǎn)變的訴求相違背。

四、優(yōu)化行政文化生態(tài)以推進政府職能轉(zhuǎn)變的途徑

(一)優(yōu)化行政主體文化生態(tài)的公共服務(wù)意識，推進政府職能轉(zhuǎn)變

1.政府機關(guān)要堅持公共服務(wù)的施政導(dǎo)向

在社會主義市場經(jīng)濟中，如何定位政府的角色，怎樣發(fā)揮政府的作用，是全面深化改革的重要內(nèi)容，關(guān)鍵在于理順和處理好政府與市場的內(nèi)在關(guān)系，“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”[2](P5)。為此，在公共行政活動中，政府應(yīng)盡可能地減少對經(jīng)濟生活的直接干預(yù)，把主要精力放在創(chuàng)造更具效率的市場上來，將不該管的事交給市場，還權(quán)于市場主體，充分調(diào)動各方面的積極性和主動性，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，從而增強整個社會的發(fā)展動力和活力。與此同時，還要更好地發(fā)揮政府的作用，加快政府職能轉(zhuǎn)變，注重公共服務(wù)建設(shè)，優(yōu)化公共資源配置，創(chuàng)新公共服務(wù)體制，完善公共服務(wù)方式，改革行政審批制度，加大推行政務(wù)公開力度，進一步簡化辦事程序，更好地為社會和民眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，進而增強政府的公信力和執(zhí)行力。

2.行政人員要再造自覺擔當?shù)男姓烁?/p>

“行政人格是行政人員道德意識的升華，是他律的自律化，是行政人員把法律、行政道德規(guī)范和監(jiān)督機制內(nèi)在化而生成的一種優(yōu)良素質(zhì)，表現(xiàn)為行政人員的道德尊嚴、道德品質(zhì)。”[3](P320)為此，要加強行政人員的思想道德品質(zhì)建設(shè)，進一步再造自覺擔當?shù)男姓烁?。一方面，行政人員要樹立公共服務(wù)理念、法治觀念和責(zé)任意識，堅決克服傳統(tǒng)行政文化中的不良影響，努力養(yǎng)成良好的行政道德和行政心理，擺正心態(tài)，形成正確的權(quán)力觀，自覺地履行公共服務(wù)職責(zé)，而非追逐名利，以發(fā)展成為一個健康又自覺的行政人格。另一方面，要充分發(fā)揮行政人員的主觀能動性，堅持以人為本，調(diào)整和革新與現(xiàn)實發(fā)展要求不相符的行政制度，使行政人員的個人能力能夠得到有效發(fā)揮和自我展現(xiàn)，成為政府行政管理活動中的自覺主體，而不需依附于其他對象，從而為行政人員再造一個自覺擔當?shù)男姓烁瘛?/p>

(二)優(yōu)化行政客體文化生態(tài)的參政議政渠道，推進政府職能轉(zhuǎn)變

1.培育公眾主動參政議政的主體意識

推進政府職能轉(zhuǎn)變，還需要廣泛調(diào)動社會公眾參政議政的積極性和主動性，而社會公眾主動參政議政的一大前提，就是擁有成熟的主體意識，這就要求把社會公眾培育成具有公民意識的合格主體，促使社會公眾主動參與公共行政事務(wù)。與此同時，政府作為公共行政的主體和核心，還應(yīng)拓寬社會公眾參政議政的有效渠道，提升社會公眾參與政治活動的熱情和能力。只有通過政府與社會公眾的良性互動，才能使社會公眾可以有更多的機會參與到公共行政事務(wù)中來，表達利益訴求，提出意見和建議，從而有效地監(jiān)督和約束政府機關(guān)及其行政人員的行政行為，推進政府職能轉(zhuǎn)變。

2.加強社會組織參與治理的能力建設(shè)

一般來說，社會組織需要承擔與自身能力相適應(yīng)的一定的社會職能。但是，社會組織自身能力的高低，不可避免地會直接影響其對所承擔的社會職能的有效履行，同時還會影響和制約社會公眾參與公共行政事務(wù)的治理效果。為此，要進一步加強和提升社會組織參與公共治理的能力建設(shè)，要不斷完善其組織結(jié)構(gòu)和組織運行機制，提高自身公共治理能力，以更好地參與社會公共治理，并為公眾參與社會公共治理提供一個良好平臺。同時，還應(yīng)為社會組織的發(fā)展提供更多的資金支持和智力支持，鼓勵和引導(dǎo)社會資本的投入，拓寬社會組織吸引資金的渠道，鼓勵和推動更多人才參與社會組織的公共事務(wù)。另外，社會組織還應(yīng)積極、主動地與各級政府建立和完善相應(yīng)的合作機制，這樣才有利于社會組織向政府提出一定的扶持要求，以獲取政府公共政策的支持和公共資金的幫助；另一方面能夠向政府提出權(quán)利訴求，要求承擔更多的社會職能，使公眾享有參與社會公共治理的更大平臺。也就是說，拓寬行政客體文化生態(tài)的參政議政渠道，有利于推進政府職能轉(zhuǎn)變。

(三)優(yōu)化行政制度文化生態(tài)的行政法治建設(shè)，推進政府職能轉(zhuǎn)變

1.著力健全行政法律體系

健全的行政法律體系，是政府機關(guān)及其行政人員能夠依法行政的重要前提和基礎(chǔ)。為此，要進一步加強行政立法工作，不斷健全和完善行政法律體系，特別是有關(guān)行政行為與行政程序的法律制定工作，使政府行政機關(guān)及其行政人員的行政行為有法可依。與此同時，要及時、有效地修改和調(diào)整現(xiàn)行行政法律法規(guī)中不合時宜的條款內(nèi)容，不斷細化相關(guān)行政法律原則，使其更具可操作性，防止權(quán)力濫用，為推進政府職能轉(zhuǎn)變提供堅實的行政法律制度保障。

2.著重完善行政法律機制

不斷完善政府運行的行政法律機制，就是要使行政法律制度在實際工作中能夠得到貫徹落實，有效地監(jiān)督和制約政府機關(guān)及其行政人員的行政行為，保證行政程序合法合理，切實維護好民眾的公共利益。同樣地，也可以運用行政法律制度形式來規(guī)范社會公眾參與公共行政事務(wù)的方式，推動其依法有序參與公共行政事務(wù)管理，從而有效監(jiān)督和制約政府機關(guān)及其行政人員的行政行為。同時，還可以規(guī)范和約束政府機關(guān)及其行政人員的依法行政過程，加強對行政程序運作的內(nèi)部監(jiān)督，從政府法治化上加快推進政府職能轉(zhuǎn)變。

3.打造行政決策民主機制

推進政府職能轉(zhuǎn)變，就是要打破傳統(tǒng)的專制思想，以形成行政決策民主機制。為此，要實現(xiàn)從傳統(tǒng)封閉的個人決策方式向現(xiàn)代開放的民主決策方式的轉(zhuǎn)化，即在公共行政決策中，要樹立民主決策的理念，緊緊圍繞公共利益，推行政務(wù)公開，注重與公眾互動，接受公眾監(jiān)督，廣泛聽取社會公眾的意見和建議，以實現(xiàn)公共行政決策民主化科學(xué)化。同時，還應(yīng)注重政府管理創(chuàng)新，要科學(xué)劃分政府權(quán)力，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，合理設(shè)定政府職責(zé)，不斷完善政府運行機制，從而推進政府職能轉(zhuǎn)變。

參考文獻：

[1]夏書章．行政管理學(xué)[M]．廣州：中山大學(xué)出版社，2003.

[2]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[M]．北京：人民出版社，2013.

[3]張康之．公共行政中的哲學(xué)與倫理[M]．北京：中國人民大學(xué)出版社，2004.

責(zé)任編輯李業(yè)根

[作者簡介]廖振民(1978 -)，男，壯族，廣西永福人，中共欽州市委黨校講師、管理學(xué)碩士，主要從事行政管理、公共經(jīng)濟、政治理論研究。

[收稿日期]2015-03-01

[中圖分類號]D630.1

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-6463(2015)02-0075-06