“農(nóng)村婦女土地權(quán)益問(wèn)題研究”課題組

為全面把握和有效解決農(nóng)村婦女土地權(quán)益存在的難題，課題組運(yùn)用訪談法和抽樣問(wèn)卷調(diào)查法，在農(nóng)村居民、村委會(huì)工作人員和種植大戶三個(gè)層面開(kāi)展多次訪談?wù){(diào)研；在大連市甘井子區(qū)等7個(gè)涉農(nóng)地區(qū)隨機(jī)選取樣本，共發(fā)放問(wèn)卷500份。研究表明，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的推進(jìn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，侵害農(nóng)村婦女土地權(quán)益的問(wèn)題凸顯，涉及農(nóng)村婦女土地權(quán)益的糾紛逐年攀升，亟待引起高度重視并著力加以解決。

一、農(nóng)村婦女土地權(quán)益維護(hù)存在的突出問(wèn)題

（一）土地相關(guān)權(quán)益受損

1.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)缺失。主要表現(xiàn)：二輪土地承包后出生的女孩子大多沒(méi)有承包地；出嫁婦女、離婚、喪偶婦女戶口被遷出或空掛，承包地被強(qiáng)行收回，出現(xiàn)“兩頭無(wú)地”的情形；部分地區(qū)仍然存在以“測(cè)婚測(cè)嫁”為由，對(duì)未婚女性不分或少分土地的問(wèn)題。

2.土地流轉(zhuǎn)中收益權(quán)受損。一是土地流轉(zhuǎn)權(quán)受限制。部分地區(qū)對(duì)外出打工女的承包地強(qiáng)行流轉(zhuǎn)，使其經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓等自主權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益受到損害。另外，部分地區(qū)通過(guò)“村規(guī)民約”對(duì)外出打工女承包地限制流轉(zhuǎn)，如，即便能獲得更高的流轉(zhuǎn)費(fèi)用，也不允許流轉(zhuǎn)給村外的人，導(dǎo)致其土地收益受損；二是出嫁婦女土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和增值收益留在娘家，而當(dāng)土地流轉(zhuǎn)或征用產(chǎn)生較大收益時(shí)，難以獲得合理的土地收益，造成糾紛；三是離婚、喪偶婦女在土地流轉(zhuǎn)和征用補(bǔ)償及集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配中受歧視，無(wú)法享有應(yīng)得收益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（二）認(rèn)定資格標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)

集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定是農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證的前提，事關(guān)千家萬(wàn)戶農(nóng)民的根本利益。目前存在的主要問(wèn)題是國(guó)家缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)各地區(qū)各行其是、自制標(biāo)準(zhǔn)、五花八門(mén)的亂象。一是按照土地二輪延包時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定；二是按照戶口是否在本村認(rèn)定；三是按照戶口及在本村居住時(shí)間長(zhǎng)短認(rèn)定；四是制定村規(guī)民約，對(duì)戶口空掛、趨利落戶等村民的認(rèn)定。這些認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)普遍缺乏科學(xué)性，存在與現(xiàn)有法律政策相沖突之處，尤其是對(duì)出嫁、離異、喪偶的農(nóng)村婦女資格認(rèn)定顯失公平，導(dǎo)致對(duì)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的損害。

（三）維權(quán)保障機(jī)制不完善

應(yīng)對(duì)和有效解決日益突出的農(nóng)村婦女土地權(quán)益受損問(wèn)題，各地區(qū)積極構(gòu)筑矛盾糾紛的解決機(jī)制，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，但仍存在亟待完善的問(wèn)題。一是司法保護(hù)機(jī)制尚不完善。對(duì)涉及婦女土地承包權(quán)益糾紛案件，存在不予受理、無(wú)法執(zhí)行和對(duì)侵權(quán)責(zé)任人缺乏懲罰性等現(xiàn)象。二是相關(guān)部門(mén)聯(lián)動(dòng)解決問(wèn)題機(jī)制尚未科學(xué)構(gòu)建。解決農(nóng)村婦女土地權(quán)益受損的問(wèn)題，涉及深層次的利益關(guān)系，需要綜合運(yùn)用司法、行政等多種手段，形成法院、民政、婦聯(lián)、農(nóng)委、仲裁等多部門(mén)聯(lián)動(dòng)解決問(wèn)題的工作機(jī)制，目前雖已做了大量的實(shí)踐探索，但明晰責(zé)任及合力推進(jìn)的運(yùn)行模式問(wèn)題還沒(méi)有很好解決。

二、切實(shí)解決和維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的對(duì)策建議

（一）首攻關(guān)鍵問(wèn)題

針對(duì) 《農(nóng)村土地承包法》部分內(nèi)容和條款存在漏洞等問(wèn)題，而 《土地承包法》修訂工作尚需時(shí)日的現(xiàn)實(shí)情況，遼寧省應(yīng)啟動(dòng)地方立法程序，建立和完善地方法規(guī)，制定科學(xué)、細(xì)化、可操作的政策，為保護(hù)和解決婦女土地權(quán)益問(wèn)題提供明晰的法律政策依據(jù)。

1.建立完善地方法規(guī)。2015年是依法治國(guó)、依法執(zhí)政的開(kāi)局之年，應(yīng)抓住這一有利的契機(jī)，在全省范圍內(nèi)開(kāi)展保護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的立法保障工作。一要搞好調(diào)查研究，摸清底數(shù)。此項(xiàng)工作的開(kāi)展，可依托各級(jí)婦聯(lián)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)委員會(huì)用半年左右的時(shí)間全面摸清侵害農(nóng)村婦女土地權(quán)益存在的各類問(wèn)題，在總結(jié)、提煉中使其上升為法規(guī)、政策。二要結(jié)合本地實(shí)際，制定地方法規(guī)，切實(shí)把 《土地承包法》、《婦女權(quán)益保護(hù)法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》等法律體現(xiàn)男女平等的原則精神具體化為便于操作的法規(guī)，彌補(bǔ)其部分內(nèi)容和條款存在的漏洞及操作性不強(qiáng)的缺陷，杜絕以法律依據(jù)不明為借口而發(fā)生的侵權(quán)問(wèn)題。

2.分類制定細(xì)化政策。開(kāi)展此項(xiàng)工作，關(guān)鍵要對(duì)婦女土地權(quán)益問(wèn)題的各種情況給予科學(xué)歸類，諸如，婚后戶口在本村而且有承包地、婚后戶口不在本村但在配偶家享受部分村民待遇、配偶為非農(nóng)業(yè)戶口等類型，并根據(jù)不同的類型制定差異化的政策。如此，才能使農(nóng)村婦女的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)分配權(quán)、土地流轉(zhuǎn)收益、股權(quán)分配等各項(xiàng)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)與糾紛得以解決，做到“一事一策”，依據(jù)明晰且合理合情。

（二）徹清誘因問(wèn)題

修訂村規(guī)民約，清理其蘊(yùn)含的性別歧視的潛規(guī)則，破解民間法與國(guó)家的法律法規(guī)相沖突問(wèn)題是維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益的迫切要求，更是依憲治國(guó)、依法執(zhí)政的題中應(yīng)有之意。因此，應(yīng)在全省范圍內(nèi)開(kāi)展專項(xiàng)治理，著力做好如下工作：

1.依托各級(jí)婦聯(lián)做好宣傳工作，讓村民認(rèn)清村規(guī)民約存在的各種問(wèn)題促使其轉(zhuǎn)變觀念、糾正錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，為修訂村規(guī)民約工作的開(kāi)展奠定思想基礎(chǔ)。

2.在調(diào)研和試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，制定全省統(tǒng)一的指導(dǎo)意見(jiàn)，為解決各種利益關(guān)系的調(diào)整、婦女參與村規(guī)民約制定的比例要求、村規(guī)民約修訂草案的審核等重大問(wèn)題確立科學(xué)規(guī)范和流程，保障其工作開(kāi)展依據(jù)法規(guī)、穩(wěn)妥有序、收到實(shí)效。

3.跟蹤研究工作開(kāi)展情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正工作中出現(xiàn)的問(wèn)題。特別是對(duì)關(guān)涉利益調(diào)整的難點(diǎn)問(wèn)題及矛盾激化的焦點(diǎn)村要組織專家學(xué)者予以把脈，綜合運(yùn)用各種手段協(xié)力、徹底解決問(wèn)題，不留死角和后患。

4.省婦聯(lián)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)委員會(huì)要定期組織交流研討會(huì)，及時(shí)通報(bào)工作開(kāi)展情況及存在的問(wèn)題，互相交流各地的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，研討解決工作難題的方式方法，為工作的務(wù)實(shí)高效推進(jìn)提供智力支持。

（三）長(zhǎng)抓重點(diǎn)問(wèn)題

婦女土地權(quán)益的維護(hù)離不開(kāi)法律的保駕護(hù)航，但法律的貫徹落實(shí)與真正落地生根也有賴于廣大農(nóng)村婦女依法維權(quán)意識(shí)和能力的不斷提高。助力農(nóng)村婦女提高維護(hù)土地權(quán)益意識(shí)和能力，可采取兩個(gè)方面措施：

1.文化啟迪。以農(nóng)村文化大院建設(shè)為載體，通過(guò)開(kāi)展農(nóng)民喜聞樂(lè)見(jiàn)的文化活動(dòng)，滲透男女平等和法治觀念的教育，讓農(nóng)民在娛樂(lè)中學(xué)法、懂法，在潛移默化的娛樂(lè)文化感悟中提升遵法、守法和依法維權(quán)的意識(shí)和能力，讓法律逐漸成為鏟除“男尊女卑”觀念的利器。

2.法律援助。一方面要倡導(dǎo)法律專業(yè)的大學(xué)生、公務(wù)員、律師以公益方式定期到農(nóng)村宣傳普及法律知識(shí)，另一方面要通過(guò)搭建面向農(nóng)村的法律援助工作平臺(tái)，推動(dòng)農(nóng)民學(xué)法、用法的熱情，形成對(duì)法律的敬畏之心，改變其信訪不信法的心態(tài)和觀念。平臺(tái)的搭建，應(yīng)構(gòu)建起多元的法律援助網(wǎng)絡(luò)。如，設(shè)立村法律援助聯(lián)絡(luò)員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律援助工作站、縣區(qū)市法律援助機(jī)構(gòu)等立體化網(wǎng)絡(luò)。

（四）深謀根本問(wèn)題

健全完善的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)無(wú)疑為農(nóng)村婦女土地權(quán)益的實(shí)現(xiàn)開(kāi)辟一條暢達(dá)的通道，幫助因婚遷、離婚、喪偶的農(nóng)村婦女破解“人地分離”的矛盾。

1.強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)的制度化、規(guī)范化管理。相關(guān)部門(mén)要協(xié)力完善規(guī)章制度，建立健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃制定、流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、流轉(zhuǎn)合同簽訂、流轉(zhuǎn)檔案管理等制度，用制度管人管事。同時(shí)，為高質(zhì)量地貫徹落實(shí)制度，省市縣三級(jí)管理部門(mén)要定期組織各個(gè)層級(jí)的土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)人員的培訓(xùn)，不斷提高其業(yè)務(wù)能力。

2.充分發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)中的組織服務(wù)功能。一方面要發(fā)揮村級(jí)組織的行政服務(wù)功能，注重其推動(dòng)、溝通和協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮，減少土地流轉(zhuǎn)中的矛盾，為農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)提供組織保障；另一方面，要拓寬和完善仲裁機(jī)構(gòu)的職能，使其肩負(fù)起調(diào)處土地流轉(zhuǎn)矛盾糾紛的職責(zé)，依法維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。

3.嚴(yán)格做好土地流轉(zhuǎn)前的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)工作。摸清底數(shù)，充分考慮各類土地分布實(shí)況，對(duì)承包戶提供的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬進(jìn)行確認(rèn)，特別是要對(duì)婦女在承包經(jīng)營(yíng)狀態(tài)下享有的份額以及財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行確認(rèn)，防止農(nóng)村婦女自身享有的土地權(quán)益在土地流轉(zhuǎn)中受到損害，甚至喪失。

4.建立有指導(dǎo)的市場(chǎng)化土地價(jià)格評(píng)估機(jī)制。開(kāi)展區(qū)域性、市場(chǎng)性及趨勢(shì)性等多方位市場(chǎng)調(diào)研，設(shè)立由價(jià)格評(píng)估專家參與的“評(píng)估協(xié)調(diào)會(huì)議制度”，依程序、按步驟做好土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估工作，為農(nóng)民在專業(yè)化人員的幫助下最大化實(shí)現(xiàn)土地利益搭建平臺(tái)。

（五）抓機(jī)遇破沉珂

抓住土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證工作推進(jìn)的契機(jī)，徹底解決婦女土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)存在的歷史遺留問(wèn)題。

1.省委省政府應(yīng)聯(lián)合下發(fā)文件，明確規(guī)定各級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組必須有同級(jí)婦聯(lián)組織參與。各級(jí)婦聯(lián)要了解工作進(jìn)展情況，配合農(nóng)業(yè)部門(mén)做好政策宣傳和婦女思想工作，切實(shí)維護(hù)好婦女土地權(quán)益。

2.相關(guān)部門(mén)在研究集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和試點(diǎn)過(guò)程中，要堅(jiān)持男女平等原則，充分考慮婚嫁因素可能產(chǎn)生的影響，確保法律上賦予農(nóng)村婦女的集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利得到落實(shí)。

3.抓住土地確權(quán)的契機(jī)，徹底解決農(nóng)村婦女土地承包權(quán)受損的問(wèn)題，無(wú)論采用什么標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行登記和頒證，要在婦女的婆家或者娘家的權(quán)證和登記簿上有婦女的名字，保證農(nóng)村婦女土地承包權(quán)益不掛“空擋”。

4.在全省范圍內(nèi)搭建農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證信息共享平臺(tái)，杜絕婦女在婆家和娘家都享受土地承包權(quán)等衍生問(wèn)題的出現(xiàn)。

（六）形成聯(lián)動(dòng)救濟(jì)

婦女土地權(quán)益問(wèn)題的解決，須整合婦聯(lián)、民政、農(nóng)委、法院等社會(huì)各方資源，形成跨部門(mén)分工合作的聯(lián)動(dòng)運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建起立體救濟(jì)平臺(tái)。

1.婦聯(lián)和農(nóng)委要長(zhǎng)期聯(lián)合開(kāi)展婦女土地權(quán)益問(wèn)題的跟蹤研究，準(zhǔn)確掌握本地區(qū)婦女土地權(quán)益問(wèn)題的詳細(xì)情況，定期向相關(guān)的行政管理部門(mén)上報(bào)調(diào)研情況，以便司法機(jī)構(gòu)仲裁調(diào)解或帶案下訪“放矢之的”。

2.法院和仲裁機(jī)構(gòu)要為農(nóng)村婦女土地權(quán)益案件的調(diào)判搭建“綠色通道”，堅(jiān)持優(yōu)先立案、優(yōu)先執(zhí)行的理念和原則，為其撐起法律的保護(hù)傘。

3.民政部門(mén)應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)資金，及時(shí)對(duì)那些因土地權(quán)益受損及陷入司法糾紛而導(dǎo)致生活貧困的農(nóng)村婦女給予經(jīng)濟(jì)上的救助，避免其遭受“屋漏偏逢連夜雨”的多重傷害和困境。

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