馬 陸 亭（教育部（國家）教育發(fā)展研究中心高等教育研究室主任、研究員、博士生導(dǎo)師）

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當(dāng)前現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的兩個著力點(diǎn)

馬 陸 亭
（教育部（國家）教育發(fā)展研究中心高等教育研究室主任、研究員、博士生導(dǎo)師）

近幾年來，黨中央逐步確立了全面依法治國的基本理念，明確要推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。在高等教育領(lǐng)域，通過有針對性地“政府進(jìn)一步簡政放權(quán)、大學(xué)章程制定、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善”等具體措施的推動，現(xiàn)代大學(xué)制度框架逐步明確。從目前的改革進(jìn)展情況來看，政府與大學(xué)的關(guān)系、學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系正在成為亟待突破的關(guān)鍵。

一、高等教育治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵是規(guī)范各方的權(quán)力邊界

改革開放以來，高等教育不斷地開展著宏觀管理體制改革和高校內(nèi)部管理體制改革，并事實(shí)上形成了“宏觀簡政放權(quán)、微觀激勵搞活”的大思路，方向無疑是正確的。但是，權(quán)力“一放就亂、一亂就收”一直困繞著我們，說明理念并沒有真正轉(zhuǎn)化為制度。

下放權(quán)力是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的改革思路，權(quán)力歸位是市場經(jīng)濟(jì)的改革思路。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的約束力太強(qiáng)，所以要激勵；而市場經(jīng)濟(jì)解放了舊的束縛，就需要建立起新的約束。所以，伴隨著國家體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，國家對高等教育管理制度的提法也從體制改革慢慢地演變?yōu)楝F(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)。也可以說，二者是一脈相承的，高等教育治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)也指向真正建成現(xiàn)代大學(xué)制度。

因此，過去的管理體制改革重在放權(quán)、激發(fā)下屬的辦學(xué)活力，而目前的現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)則重在規(guī)范、調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)。進(jìn)一步地說，制度的作用既有激勵，又有約束。起源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的管理體制改革，針對的是“上級”權(quán)力的過分集中，因此通過放權(quán)以激勵“下屬”是工作重點(diǎn)，上級政府對改革起主導(dǎo)作用；而發(fā)端于市場經(jīng)濟(jì)體制下的現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，重在治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范，激勵和約束并重，該誰的權(quán)就是誰的權(quán)，即把權(quán)力放進(jìn)籠子，是一個由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向?qū)W校自我建設(shè)的過程。經(jīng)此涅槃重生，大學(xué)將成為真正面向社會依法自主辦學(xué)的實(shí)體，只是目前改革仍在過程中。

二、在大學(xué)外部，探索新型政府對大學(xué)的契約式目標(biāo)管理關(guān)系

建立“政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)”的體制，是國家對高等教育管理的改革目標(biāo)。多年來學(xué)界已為此做了不少努力，但仍未取得突破性進(jìn)展，如政府目前依然在進(jìn)行著簡政放權(quán)工作及前一段時間討論熱烈的“去行政化”議題。

筆者認(rèn)為，我們長期形成的改革理念并沒有錯，那就是“宏觀有序、微觀搞活”。大學(xué)需要面向社會自主辦學(xué)，但它不能背離國家戰(zhàn)略和意志而憑空發(fā)展，政府也絕對不會放棄對大學(xué)的支持和行使自己的宏觀管理職責(zé)。各國都是這樣，甚至美國、英國等市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家還在試圖強(qiáng)化政府的權(quán)力，只是大家還比較注重維護(hù)政府與大學(xué)間的權(quán)利邊界。另外，我們也需要認(rèn)識到，政府是由部門組成的，籠統(tǒng)地說政府容易泛政治化。政府部門和大學(xué)機(jī)構(gòu)又各由人組成，人既有做好工作的一面，也有個人的實(shí)際利益，所以既需激勵又要約束。

中國共產(chǎn)黨“立黨為公、執(zhí)政為民”，完全以人民群眾的利益為己任；而教育也屬于崇高的事業(yè)，大學(xué)是提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的機(jī)構(gòu)。以上說明政府部門和大學(xué)既具有獨(dú)立性——都是當(dāng)今社會不可或缺的一類社會組織，又具有共同性——都是為公共利益服務(wù)的機(jī)構(gòu)，因此它們應(yīng)該以符合各自規(guī)律的方式運(yùn)轉(zhuǎn)且不會產(chǎn)生根本沖突。目標(biāo)管理其實(shí)就是政府由直接管理向間接管理的一種轉(zhuǎn)變。

所以，“宏觀有序、微觀搞活”是我們的治理原則，具體到高等教育就是“政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)”，有效的治理模式應(yīng)該能綜合體現(xiàn)國家意志和學(xué)校愿景。而政府對大學(xué)以契約方式進(jìn)行目標(biāo)管理，就是能滿足雙方意愿的一種制度安排。該契約關(guān)系為行政契約，兼具行政的公務(wù)性和契約的合意性。

回顧歷史，早期歐洲大學(xué)的特許狀就具有契約的合意之義，日本國立大學(xué)的法人化改革、英國以評價為基礎(chǔ)的大學(xué)科研撥款、美國對公立大學(xué)的撥款公式設(shè)計(jì)、德國開展的基金會大學(xué)探索、法國政府對大學(xué)直接的合同管理等都是這種模式的例證。我國的“985工程”等若干重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目其實(shí)已對這種模式進(jìn)行了局部的探索，大學(xué)章程建設(shè)也有這種合意之義。國務(wù)院2015年11 月5日頒布的《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》，明確提出了“堅(jiān)持以一流為目標(biāo)、堅(jiān)持以績效為杠桿”等基本原則，并給出了具體的建設(shè)時間表，也體現(xiàn)的是一種目標(biāo)管理方式。我們需要把局部探索推向整體。

三、在大學(xué)內(nèi)部，構(gòu)建以教授為主導(dǎo)的學(xué)者共同體治校模式

現(xiàn)代大學(xué)起源于中世紀(jì)歐洲大學(xué)。它們以當(dāng)時社會通行的治理模式——行會模式進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)，即教授共同體模式，俗稱“教授治?！薄９餐w表明利益、責(zé)任共擔(dān)，大家地位平等，共同說了算，爭議通過協(xié)商、表決機(jī)制解決。

隨著社會和高等教育的不斷發(fā)展，慢慢地大學(xué)規(guī)模大了，職能多了，學(xué)科分化了，組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜了，教授數(shù)量也多了，管理問題凸顯。于是，大學(xué)出現(xiàn)了專職的校長和行政人員，政府、市場也開始介入，教授治校事實(shí)已不可行。因此，我們現(xiàn)在的提法是教授治學(xué)。

當(dāng)然，這一提法也不是沒有爭議。例如，贊同“教授治?！闭哒J(rèn)為：這是大學(xué)的本質(zhì)特征之一，教授治學(xué)不能替代教授治校；教授治學(xué)是天經(jīng)地義之事，本不用說，是廢話。反對者則認(rèn)為：大學(xué)規(guī)模那么大，教授相互間不認(rèn)識，怎么來治校？大學(xué)還要實(shí)行戰(zhàn)略管理，教授本身不懂，教授治校本身就是霧里看花說說而已。

筆者在此承認(rèn)教授治校的不好操作性，但同時提出一個問題：“教授治?！?，是大學(xué)自產(chǎn)生到數(shù)百年的存續(xù)過程中所具有的一個特征，如果慢慢地我們讓它沒了或偷梁換柱了，那么我們現(xiàn)在叫“大學(xué)”的這個機(jī)構(gòu)，還是不是真正意義上的“大學(xué)”？即出現(xiàn)了現(xiàn)代大學(xué)的合法性問題。大學(xué)本是舶來之物，我們的國外同行在遇到這種情況時是怎么處理的呢？一般是通過設(shè)置學(xué)術(shù)委員會、評議會、教授會等，盡力保持和維護(hù)學(xué)術(shù)與行政事務(wù)的邊界。

所以，大學(xué)的學(xué)術(shù)必須以教授共同體來主導(dǎo)?；貧w“教授治?！敝疽猓瑢W(xué)術(shù)權(quán)力就是學(xué)者共同體特征通過什么樣的模式來實(shí)現(xiàn)。應(yīng)該承認(rèn)，“教授治學(xué)”是一種路徑選擇，只不過是窄化了權(quán)力范圍的路徑選擇。還有其他的路徑選擇，如“教授治院”，即降低權(quán)力的層次。

在現(xiàn)代大學(xué)里，教授共同體可以有多種實(shí)現(xiàn)方式。他們互為補(bǔ)充，關(guān)鍵是需要我們依據(jù)國情、教情、校情去用心設(shè)計(jì)。筆者曾經(jīng)提出過一個方案：大學(xué)構(gòu)建以學(xué)院為基礎(chǔ)的聯(lián)邦制共同體，學(xué)院構(gòu)建以教授會為主導(dǎo)的教師共同體，校學(xué)術(shù)委員對學(xué)院學(xué)術(shù)決策予以指導(dǎo)和制衡。此處不再贅述。