□聶玉霞 宋明爽

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國(guó)內(nèi)外關(guān)于“村莊合并”研究述評(píng)

□聶玉霞 宋明爽

自村莊合并提出并實(shí)踐以來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)其展開(kāi)了廣泛而充分的研究，國(guó)外學(xué)者主要側(cè)重于將其與地方政府合并放在一起研究，側(cè)重合并原因、方式、保障、結(jié)果的探討；國(guó)內(nèi)學(xué)者主要是從必要性、方式、農(nóng)民合法權(quán)益保護(hù)、法律規(guī)范等方面進(jìn)行闡述，他們的研究成果對(duì)當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有著重要的意義，但也存在著實(shí)踐基礎(chǔ)不充分、視角片面等問(wèn)題。在城鎮(zhèn)化背景下，對(duì)村莊合并的國(guó)內(nèi)外研究有助于我們了解國(guó)內(nèi)外學(xué)者研究視角和內(nèi)容，進(jìn)一步把握村莊合并實(shí)踐中的不足，以期進(jìn)一步改進(jìn)。

城鎮(zhèn)化；村莊合并；鄉(xiāng)村治理

“村莊合并”是改善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、加快農(nóng)村城市化的重要舉措。2014年中央一號(hào)文件確定：“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制”。我國(guó)的城鎮(zhèn)化率目前已達(dá)到53.73%，與世界平均水平相當(dāng)。但城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)了大量農(nóng)村土地房屋閑置、鄉(xiāng)村凋敝現(xiàn)象，進(jìn)而也伴隨著教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的嚴(yán)重不平衡。為了有效解決這些問(wèn)題，2004年中央1號(hào)文件明確確定在有條件的地方進(jìn)行村莊合并。2007年中央1號(hào)文件再次明確提出：“治理農(nóng)村人居環(huán)境，搞好村莊治理規(guī)劃和試點(diǎn)，節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地?！?008年中國(guó)農(nóng)村出現(xiàn)大村莊發(fā)展趨勢(shì)，浙魯蘇基層政府力推鄉(xiāng)村合并。與此同時(shí)，河北、河南、天津、安徽等地也進(jìn)行大范圍的鄉(xiāng)村合并。

實(shí)際上，村莊合并是繼農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革、不同省區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并之后推出的又一農(nóng)村重大改革。對(duì)此問(wèn)題國(guó)內(nèi)外學(xué)者從不同角度、不同的學(xué)科領(lǐng)域進(jìn)行了深入細(xì)致的研究，取得了許多豐碩的成果，對(duì)于促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重大理論和實(shí)踐意義。

一、國(guó)外研究綜述

在西方國(guó)家，村也是一級(jí)地方政府，因此國(guó)外學(xué)者是將村莊合并的問(wèn)題放在地方政府合并內(nèi)一起進(jìn)行研究的(文森特·奧斯特羅姆，2004；埃里克·阿爾貝克，2005；梅爾維爾·麥克米蘭，2005)。國(guó)外學(xué)者對(duì)此的關(guān)注始于

上個(gè)世紀(jì)60年代，如歐美的農(nóng)村基層政府合并、日本的造村運(yùn)動(dòng)等等。他們關(guān)于村莊合并的相關(guān)研究主要有：

1.合并原因的探討

對(duì)于合并原因的認(rèn)識(shí)，大致有以下幾種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為地方政府合并是基于財(cái)政能力下降，合并為了提高地方財(cái)政能力。如埃里克·阿爾貝克認(rèn)為，挪威地方政府合并是為了“提高地方財(cái)政能力，保障地方自治”(埃里克·阿爾貝克，2005)。[1]澳大利亞昆士蘭地方政府合并的根本原因也在于地方政府在財(cái)政的可持續(xù)能力上存在著巨大的困境。它通過(guò)財(cái)政公司以及其它機(jī)構(gòu)的調(diào)查報(bào)告，為地方政府的合并與重組提供非常有說(shuō)服力的理由和數(shù)據(jù)。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為“解決城市化與郊區(qū)化問(wèn)題”。赫爾穆特·沃爾曼認(rèn)為，德、美兩國(guó)的城市化形成了人口大量聚集在城市狹小空間內(nèi)，而郊區(qū)化則造成了人口及權(quán)力管轄范圍的分散問(wèn)題，在此背景下，人們寄希望于一種“中心——地方”體制解決這些問(wèn)題，“統(tǒng)一的社區(qū)、統(tǒng)一的政府”成為基層政府改革的目標(biāo)與方向，通過(guò)多樣化的基層合并，努力形成跨行政區(qū)劃的統(tǒng)一政府來(lái)調(diào)節(jié)稅收與服務(wù)(赫爾穆特·沃爾曼，2005，VirginiaGra，1997)。[2]

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為“實(shí)現(xiàn)國(guó)家福利的地方化”。埃里克·阿姆納認(rèn)為，20世紀(jì)30年代之后，英國(guó)逐漸進(jìn)入福利國(guó)家時(shí)期，福利國(guó)家政策在地方政府的各個(gè)層級(jí)被執(zhí)行，基層政府也不例外。同樣瑞典也是一個(gè)典型分權(quán)的福利國(guó)家，在瑞典社會(huì)中，國(guó)家服務(wù)的發(fā)展即被看成是地方性福利的發(fā)展。地方福利的實(shí)現(xiàn)更多地依賴于自由市鎮(zhèn)(埃里克·阿姆納，2005)。赫爾穆特·沃爾曼認(rèn)為，在德國(guó)，除完成地方自治的相關(guān)事務(wù)外，基層政府尤其是縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)還要執(zhí)行國(guó)家委托給它們的任務(wù)和職責(zé)。屬于社會(huì)自治范圍的政策職能也是德國(guó)基層政府傳統(tǒng)中的重要組成部分，因此德國(guó)被稱為“地方福利國(guó)家”。但實(shí)際上許多規(guī)模小、人口少的基層政府卻無(wú)法勝任，在“北萊茵——威斯特法倫州，未來(lái)合理人口規(guī)模約為8000人，只有這樣才可能設(shè)置帶有操場(chǎng)和游泳池的小學(xué)校、敬老院和藥店”(赫爾穆特·沃爾曼，2005)。[3]

第四種觀點(diǎn)認(rèn)為“提高效率、促進(jìn)節(jié)約”。如加拿大理查德·廷德?tīng)枴⑻K珊·諾布斯·廷德?tīng)栒J(rèn)為加拿大“新斯科舍、新布倫克和魁北克在過(guò)去十年采取的城市合并，也都以促進(jìn)成本節(jié)約為開(kāi)場(chǎng)白”。通過(guò)合并與重組，建立的一些規(guī)模適度的行政區(qū)，通過(guò)靈活的體制滿足了分散地區(qū)和跨城市的服務(wù)需求，并且“在該體制下仍保留現(xiàn)有的城市單位，從而有助于保留原有的社區(qū)意識(shí)，有助于維持行政區(qū)內(nèi)的多樣性，并且有助于保證城市系統(tǒng)內(nèi)的通達(dá)和回應(yīng)(理查德·廷德?tīng)?、蘇珊·諾布斯·廷德?tīng)枺?005)。[4]

2.合并方式的探討

對(duì)此大體可分為三類(lèi)：

第一類(lèi)是激進(jìn)的“北歐模式”，如英國(guó)、瑞典(赫爾穆特·沃爾曼，2004)。丹麥學(xué)者埃里克·阿爾貝克認(rèn)為，瑞典是合并幅度最大的國(guó)家。它采取連個(gè)階段：第一階段強(qiáng)制統(tǒng)一推行合并，合并的結(jié)果是鄉(xiāng)村市鎮(zhèn)數(shù)目從2281下降到816，總數(shù)由2498個(gè)下降到了1037個(gè)，自治市鎮(zhèn)數(shù)目很快就降了一半，人口上升了一倍。第二階段采取自愿與漸進(jìn)式合并，結(jié)果合并進(jìn)程緩慢。英國(guó)英格蘭委員會(huì)的報(bào)告曾經(jīng)因?yàn)檫^(guò)于激進(jìn)被政府否定，1974年《地方政府改革法案》被通過(guò)，英格蘭和威爾士的1000多個(gè)包括城市、市鎮(zhèn)和農(nóng)村的區(qū)議會(huì)被合并為333個(gè)區(qū)議會(huì)。這與上個(gè)世紀(jì)60年代歐洲地區(qū)的其它國(guó)家區(qū)域改革相比，英國(guó)改革更為激進(jìn)(埃里克·阿爾貝克，2005)。[5]

第二類(lèi)是中間道路類(lèi)型的如德國(guó)的“自愿+強(qiáng)制”方式，挪威的“先立法后強(qiáng)制”方式(赫爾穆特·沃爾曼，2005；埃里克·阿爾貝克，2005)。赫爾穆特·沃爾曼認(rèn)為，德國(guó)首先是按照“自愿改革”原則推行，州政府同時(shí)出臺(tái)鼓勵(lì)措施進(jìn)行保障。但也有的州實(shí)施強(qiáng)制措施。因此總體而言，各州因地制宜，合并策略既沒(méi)有北歐那么激進(jìn)，同時(shí)比南歐更積極，屬介于北歐和南歐的中間道路。在德國(guó)各州中，北萊茵-威斯特法倫和黑森州，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合并比例較高，合并后鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量減幅都超過(guò)了80%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口達(dá)萬(wàn)人以上，與北歐型非常接近；而在萊茵蘭-普法爾茨和石勒蘇益格-荷爾斯泰因州，合并比例卻很低，合并減幅只有20%左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口在合并后也只有2000人左右，與南歐型更接近。挪威合并政策的折衷性主要體現(xiàn)在合并策略的前后改變。在早期，挪威主要推行的是中央政府通過(guò)立法強(qiáng)制合并。在這種強(qiáng)制措施下，合并幅度較大，效果非常明顯，合并目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。但又由于其引發(fā)爭(zhēng)議特別是在地方上遭到了抵制和阻力，合并就此停止，甚至某些地方出現(xiàn)了立法反對(duì)強(qiáng)制合并(赫爾穆特·沃爾曼，2005)。

第三類(lèi)是相對(duì)緩和型的“南歐模式”，法國(guó)的“自愿合并”和美國(guó)的“立法+公民投票”方式(RogerL.Kemp，1999)；羅納德·J·奧克森認(rèn)為，美國(guó)的基層合并中除了學(xué)區(qū)合并真正實(shí)現(xiàn)外，其余的合并幾乎從來(lái)沒(méi)有發(fā)生過(guò)，盡管很多人都鼓動(dòng)。其原因主要是：在美國(guó)這樣的民主社會(huì)中，政府決策要想在基層中得到實(shí)施，必須要得到公民投票的贊成，而事實(shí)是，無(wú)論是市中心還是郊區(qū)，大部分選民在表決中反對(duì)這樣的改革建議(羅納德·J·奧克森，2005)。[6]

3.合并的法律保障

通常情況下，西方政府和學(xué)者都非?？粗胤稍诨鶎雍喜⒅械牡匚缓妥饔?。埃里克·阿爾貝克認(rèn)為，歐洲國(guó)家普遍重視法律的保障，英、德、丹麥等都頒布相關(guān)法律保障合并的進(jìn)行(埃里克·阿爾貝克，2005)。赫爾穆特·沃爾曼、?？斯亍な┝_德也認(rèn)為，在英國(guó)中央政府改造了“維多利亞式的地方政府體系”，地方政府?dāng)?shù)量的減少與1972年頒布的《地方政府改革法案》緊密相連(赫爾穆特·沃爾曼、?？斯亍な┝_德，2004)。[3]正是這項(xiàng)法案，使威爾士和英格蘭原有的1250個(gè)自治市鎮(zhèn)、城市和農(nóng)村的區(qū)議會(huì)被合并為333個(gè)區(qū)議會(huì)。在德國(guó)，起初的合并也是在各州范圍內(nèi)自愿進(jìn)行的，但在實(shí)施過(guò)程中，真正執(zhí)行改革方案的只有不到 1/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，到最后，州議會(huì)根據(jù)形勢(shì)制定新的法律，促使其強(qiáng)制執(zhí)行新的“地區(qū)界限的劃定”。丹麥也在1970年頒布《地方政府法案》，一方面用法律形式來(lái)鞏固前期合并改革的成果，另一方面，為順利推行下一步的地方政府改革提供法律保障(埃里克·阿爾貝克，2005)。[1]挪威基層政府合并也是基于基層政府改革法案，雖然這項(xiàng)法案是以委員會(huì)的合并報(bào)告為基礎(chǔ)提出來(lái)的。美國(guó)許多縣市合并是州通過(guò)特別立法的方式進(jìn)行的，從1805年新奧爾良市與奧爾良縣的合并，一直到二戰(zhàn)之前的九次縣市合并基本都是通過(guò)州立法實(shí)現(xiàn)的。后來(lái)通過(guò)進(jìn)步黨人運(yùn)動(dòng)，有更多州通過(guò)一般性立法來(lái)處理地方事務(wù)。[7]加拿大在涉及地方政府的合并與重組的法律方面，一些省政府擁有明確的立法權(quán)，例如城市合并與重組的區(qū)劃法就是地方法規(guī)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。澳大利亞昆士蘭州地方政府通過(guò)了《2007年地方政府改革實(shí)施法案》，雖然在這項(xiàng)議案中帶有明顯的強(qiáng)制性一條備受爭(zhēng)議，但卻最終通過(guò)。此后，澳大利亞昆士蘭地方政府合并才進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性的階段。

二、國(guó)內(nèi)研究綜述

在我國(guó)，村不是一級(jí)地方政府，村莊合并的問(wèn)題是與地方政府合并區(qū)別進(jìn)行討論的，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)此的關(guān)注是上個(gè)世紀(jì)80年代，城鎮(zhèn)化的到來(lái)將村莊合并推向了高潮。相關(guān)研究主要有：

1.村莊合并的必要性

這一問(wèn)題上主要有三種觀點(diǎn)：

一是贊成論。中國(guó)著名三農(nóng)問(wèn)題研究專(zhuān)家高以諾認(rèn)為“大村莊制”是農(nóng)村治理的一種積極的方式，在建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，促使農(nóng)村資源整合及有效利用，為農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程等方面發(fā)揮著積極的作用。村莊合并使“農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定”，能真正推動(dòng)廣大農(nóng)村組織管理形式由村民自治邁入“社區(qū)化管理”、“農(nóng)村變社區(qū)、農(nóng)民成市民”。這與城鎮(zhèn)化的最終目標(biāo)不謀而合(高以諾，2010)。[8]

二是反對(duì)論。正如中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)鄭風(fēng)田所言：“滅村運(yùn)動(dòng)是要地不要人，本質(zhì)就是要賣(mài)地掙錢(qián)，它將導(dǎo)致農(nóng)民‘上樓致貧’，同時(shí)，庸俗化的城市化破壞了傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土文明?！彼J(rèn)為，進(jìn)行村莊合并，政府目的不純，一味盲目“上樓”，農(nóng)民無(wú)法解除后顧之憂(鄭風(fēng)田，2011)；中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院王建勛教授認(rèn)為：消滅村莊的行為是“偽城市化”、“偽現(xiàn)代化”，是強(qiáng)加意志到農(nóng)民身上。所謂的“并村并居”是對(duì)農(nóng)民自由意愿的忽視，“遷村并居”更是一種掠奪農(nóng)民資源的偽城市化政策(王建勛，2011)。

三是完善論。這種觀點(diǎn)認(rèn)為村莊合并有其一定的必要性，但要注意方式方法。中國(guó)改革基金會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)王小魯研究員認(rèn)為：目前中國(guó)正于城市化的轉(zhuǎn)折時(shí)期，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率離發(fā)達(dá)國(guó)家的水平還有一段距離，在進(jìn)入發(fā)達(dá)國(guó)家行列時(shí)，城鎮(zhèn)化率要達(dá)到70%-80%。這意味著今后還有4億多農(nóng)民要進(jìn)入城市，這是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。另一方面，大規(guī)模的村莊合并存在很多問(wèn)題，例如涉及農(nóng)民的土地出讓金制度并不規(guī)范，造成對(duì)農(nóng)民的事實(shí)掠奪，滋生貪污腐敗，這些現(xiàn)象必須防治。對(duì)村莊合并，簡(jiǎn)單地說(shuō)好或壞都是片面的，應(yīng)該從長(zhǎng)計(jì)議，逐步完善，在發(fā)達(dá)地區(qū)周?chē)呀?jīng)城鎮(zhèn)化的地方可實(shí)行村莊合并。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，并村活動(dòng)在少數(shù)條件成熟的地方可以繼續(xù)，但是全國(guó)推廣需要慎重(王小魯，2011)；中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國(guó)英教授認(rèn)為“遷村并舉要規(guī)范，不能禁止?！?黨國(guó)英，2011)。村莊改造目前在中國(guó)是必須的，它在一定程度上是可以化解城市建設(shè)用地短缺問(wèn)題，同時(shí)對(duì)于一個(gè)人口大國(guó)，耕地增加意義非常重大。但在村莊整治、實(shí)行集中化居住過(guò)程中，尊重農(nóng)民意愿，不要搞“搬凈趕絕”(黨國(guó)英，2011)。中央政府應(yīng)避免提“大村莊制”(黨國(guó)英，2008)。中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)民問(wèn)題研究所所長(zhǎng)朱啟臻教授認(rèn)為村落的存在是必然的。中國(guó)村落的發(fā)展有其特色，大體分幾種情形：一類(lèi)是因其不適合人類(lèi)居住，注定要消亡的；一類(lèi)因其位于交通要沖，最終成為城鎮(zhèn)；還有一類(lèi)可能永不消失，不以人的意志為轉(zhuǎn)移(朱啟臻，2011)。中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院許身健教授認(rèn)為，城市化是大趨勢(shì)，但村莊合并這種城市化的方式要認(rèn)真思考，不能剝奪農(nóng)民選擇自己生活方式的自由，城市化要走一個(gè)自然的過(guò)程(許身健，2011)。[9]

2.村莊合并中的村民自治與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問(wèn)題

主要有兩種看法：

一種側(cè)重于積極角度。高以諾認(rèn)為，村莊合并后，在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)村民自治邁入社區(qū)化管理，兩者之間并不矛盾(高以諾，2008)。

另一種側(cè)重于消極角度，現(xiàn)實(shí)行政主導(dǎo)下的村莊合并并沒(méi)有尊重農(nóng)民意愿和利益，甚至侵犯農(nóng)民權(quán)益；沒(méi)有遵循民主決策、管理、監(jiān)督程序，反而對(duì)村民自治會(huì)造成一定程度的損害(黃建，2008；項(xiàng)繼權(quán)，2008)。華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心教授項(xiàng)繼權(quán)直言：有的省份，急于大規(guī)模推行村莊合并，強(qiáng)力推行農(nóng)民集中居住，節(jié)約土地空間發(fā)展經(jīng)濟(jì)。假如在沒(méi)有城鎮(zhèn)化的農(nóng)村實(shí)施，不僅給農(nóng)民生產(chǎn)生活帶來(lái)諸多不便，增加成本，而且還會(huì)破壞中國(guó)鄉(xiāng)村文化風(fēng)貌?！坝械牡胤狡胬斫庵醒胛募?，還打著這種旗號(hào)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，在我看來(lái)，這簡(jiǎn)直會(huì)導(dǎo)致一場(chǎng)巨大的災(zāi)難”(項(xiàng)繼權(quán)，2008)。[10]著名律師周澤指出尊重農(nóng)民意愿比單純討論政策更具有現(xiàn)實(shí)意義。農(nóng)民有權(quán)選擇以什么方式維系自己的生存發(fā)展、有權(quán)選擇以何種方式為國(guó)家做貢獻(xiàn)。另外，一味的城市化是否利大于弊值得深思。如果城市化到一定程度，國(guó)家的糧食生產(chǎn)如何保障？農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)如何完成？這都是要思考的問(wèn)題(周澤，2011)。[9]鄭風(fēng)田教授針對(duì)農(nóng)民上樓致貧問(wèn)題表示擔(dān)憂，他認(rèn)為本身承擔(dān)著生產(chǎn)與生活功能的宅基地在農(nóng)民上樓后，許多功能喪失。物業(yè)費(fèi)、取暖費(fèi)、通下水道等等問(wèn)題接踵而來(lái)，給農(nóng)民造成許多新的困擾。在我國(guó)中西部還是以農(nóng)業(yè)為主，缺少農(nóng)村工業(yè)。農(nóng)民上樓就像是被革命，上樓致貧。(鄭風(fēng)田，2011)。[9]搜狐網(wǎng)新聞主編王永超認(rèn)為：村莊合并到目前為止是一種“大躍進(jìn)”，從目前農(nóng)民各方面的反映來(lái)看是又一次的大掠奪。我們現(xiàn)在村莊合并給農(nóng)民補(bǔ)償，是從物質(zhì)方面來(lái)考慮，而幸福感不僅僅是物質(zhì)的，還應(yīng)當(dāng)有傳統(tǒng)的生活習(xí)慣、人與人之間的情感等。不是說(shuō)政府給的補(bǔ)償夠了，農(nóng)民就幸福了。村莊合并可能會(huì)出現(xiàn)短暫的繁榮，而更大的問(wèn)題在后面。所以，制定政策不應(yīng)當(dāng)僅僅考慮國(guó)家、GDP、經(jīng)濟(jì)利益、政績(jī)，而應(yīng)當(dāng)從被政策牽涉的這些人的幸福感來(lái)考慮?！耙獮檗r(nóng)民考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，而不是打著增加農(nóng)民收入的旗號(hào)，這最終的結(jié)果是農(nóng)民的收入一次性增加了，但是一次性補(bǔ)償完了之后，農(nóng)民的錢(qián)用完了怎么辦？可能會(huì)出現(xiàn)短暫的繁榮，而更大的問(wèn)題在后面，甚至是滅頂之災(zāi)”(王永超，2011)。中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)何兵教授認(rèn)為：政府如果為了利益一味進(jìn)行偽城市化，結(jié)果會(huì)非常危險(xiǎn)。全面考慮農(nóng)民需求、合理進(jìn)行政策引導(dǎo)方為上策(何兵，2011)。黨國(guó)英認(rèn)為，在村莊合并及選擇居住方式上，一定要尊重農(nóng)民意愿。根據(jù)他的調(diào)查，農(nóng)民在短期內(nèi)很難下決心做專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶，盡管大部分農(nóng)戶會(huì)選擇進(jìn)城生活，但專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶卻不愿。只有尊重農(nóng)民意愿，給予農(nóng)民足夠的選擇時(shí)間和空間，才真正有利于農(nóng)民的發(fā)展。(黨國(guó)英，2011)。[9]

3.村莊合并中的法律規(guī)范

土地是農(nóng)民的最后保障。2004年國(guó)土資源部推行“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，本意是為了加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的規(guī)劃建設(shè)，但在實(shí)施過(guò)程中，有些地方出現(xiàn)了偏差。對(duì)此政策的看法大體有兩種：

一是認(rèn)為應(yīng)保留此政策，如黨國(guó)英認(rèn)為“增減掛鉤政策”能夠發(fā)揮積極作用，對(duì)于執(zhí)行過(guò)程中的偏差，可以逐步糾正和“完善”。他說(shuō)：“通過(guò)‘增減掛鉤’政策合并村莊可節(jié)約出土地達(dá)1.5億畝，扣除城市建設(shè)用地，可新增耕地7700萬(wàn)畝。新增建設(shè)用地7300萬(wàn)畝，最終全部用來(lái)發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，每年可提供新增GDP達(dá)164萬(wàn)億之多”(黨國(guó)英，2011)。[9]

二是認(rèn)為應(yīng)該撤銷(xiāo)此政策。鄭風(fēng)田教授認(rèn)為：打著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌借口的滅村運(yùn)動(dòng)，不過(guò)是一種賣(mài)地不要人的土地財(cái)政沖動(dòng)。首先，各地的農(nóng)民在增減掛鉤政策里得到的收益都很少。不管以什么名目，其核心都是在侵吞農(nóng)民的宅基地權(quán)益，宅基地不是‘唐僧肉’。其次，現(xiàn)在各地政府以瘦地?fù)Q肥地，威脅國(guó)家糧食安全(鄭風(fēng)田，2011)。王建勛認(rèn)為：‘增減掛鉤’要取消。這是詭計(jì)，就是要把農(nóng)民土地搞到手(王建勛，2011)。[8]

4.村莊合并的方式

黨國(guó)英認(rèn)為，村莊合并有兩種基本方式：一是單純做行政兼并，農(nóng)戶并不搬遷，只是幾個(gè)行政村合并成一個(gè)；二是集中居住，形成比較大的聚居點(diǎn)。基于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況，這兩種合并方式都有某種積極意義，但一旦搞過(guò)頭，會(huì)發(fā)生大問(wèn)題。又強(qiáng)調(diào)：一刀切的做法弊端很大，很不可取(黨國(guó)英，2009)。[11]山東省社科院省情研究中心主任秦慶武認(rèn)為村莊合并的方式有擴(kuò)張式兼并、扶貧式兼并和聯(lián)合式兼并(秦慶武，1996)。[12]劉衛(wèi)東在山東榮成市寧津鎮(zhèn)行政村合并實(shí)踐的基礎(chǔ)上，把秦慶武調(diào)查分析中的聯(lián)合式兼并又細(xì)分為鎮(zhèn)區(qū)吸納、強(qiáng)弱兼并、區(qū)域聯(lián)合三種方式。[13]

5.村莊合并與村莊規(guī)劃的關(guān)系

對(duì)此大多數(shù)專(zhuān)家學(xué)者認(rèn)為村莊合并并非要一刀切，要因地制宜。對(duì)此黨國(guó)英通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)一些新建集中居住小區(qū)脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，脫離農(nóng)村實(shí)際，搞得既不像城，也不像村，農(nóng)民遲早會(huì)逃離，造成投資浪費(fèi)。他認(rèn)為，新建集中居住小區(qū)規(guī)劃上應(yīng)該遵循城市標(biāo)準(zhǔn)。(黨國(guó)英，2010)。[14]農(nóng)村人口布局要避免“一刀切”，應(yīng)根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展需求，允許并鼓勵(lì)專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶分散居住。無(wú)論何時(shí)都要尊重城鄉(xiāng)居民的自由遷徙權(quán)(黨國(guó)英，2013)。[15]黨國(guó)英強(qiáng)調(diào)，在村莊合并中，應(yīng)該注意兩點(diǎn)：一是從尊重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出發(fā)，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的農(nóng)戶不適宜集中居??；二是從事非農(nóng)生產(chǎn)的農(nóng)民可集中居住，且規(guī)模不宜太小。中國(guó)城郊經(jīng)濟(jì)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)顧益康認(rèn)為：農(nóng)民集中居住對(duì)不種地的農(nóng)民來(lái)說(shuō)是可以的，但純農(nóng)區(qū)不一定適合，應(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿，使農(nóng)村生產(chǎn)生活便利，否則可能會(huì)出現(xiàn)“挑著糞擔(dān)上電梯”的尷尬現(xiàn)象。[16]上海財(cái)經(jīng)大學(xué)丁志銘指出農(nóng)村社區(qū)變遷必須由自發(fā)變遷向計(jì)劃變遷轉(zhuǎn)變，由于傳統(tǒng)的社區(qū)變遷方式制約著社區(qū)的發(fā)展，社區(qū)規(guī)劃工作應(yīng)引起重視(丁志銘，1996)。[17]北京建筑大學(xué)趙之楓以區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展為視角，強(qiáng)調(diào)村莊規(guī)劃意義重大，認(rèn)為可以通過(guò)合并、建設(shè)中心村模式，建立網(wǎng)絡(luò)化新鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu)，村莊規(guī)劃建設(shè)在本質(zhì)上是一個(gè)“細(xì)胞”內(nèi)體現(xiàn)區(qū)域范圍資源的重組(趙之楓，2002)。[18]山東建筑大學(xué)呂學(xué)昌在考察了發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)重構(gòu)以后，指出城市化形式多樣，其中人口由自然村向中心村鎮(zhèn)的集中也是城市化的一種形式(呂學(xué)昌，2003)。[19]南京師范大學(xué)曹大貴、楊山以南京市郊縣冶山鎮(zhèn)的村莊合并為例，在闡述村莊合并規(guī)劃意義的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)探討村莊合并及規(guī)劃的難度，為形成可操作的村莊合并規(guī)劃提出建議(曹大貴、楊山，2002)。[20]

除此之外，還有部分學(xué)者從農(nóng)村居住傳統(tǒng)和有歷史價(jià)值的住宅保護(hù)、村莊存在必要性、撤村并居后續(xù)管理的角度進(jìn)行定性研究以及土地集約利用和農(nóng)民撤村并居的意愿等進(jìn)行了相關(guān)實(shí)證研究。

三、綜合述評(píng)

綜上所述，國(guó)內(nèi)外學(xué)者針對(duì)村莊合并展開(kāi)深入研究所提出的一些真知灼見(jiàn)使我們對(duì)村莊規(guī)模治理有了一個(gè)更為清晰的認(rèn)識(shí)，他們對(duì)此村莊合并提出的背景、意義及創(chuàng)新進(jìn)行了相對(duì)全面的論述，也對(duì)村莊合并的思路和當(dāng)前的實(shí)踐現(xiàn)狀做出了大量的分析和探討。我們可以把以往的研究歸結(jié)為三個(gè)問(wèn)題：“為什么要進(jìn)行村莊合并”、“如何進(jìn)行村莊合并”以及“村莊合并的法律保障”。當(dāng)前已有的研究成果為正在開(kāi)展的村莊合并的實(shí)踐提供了理論指導(dǎo)。但是，當(dāng)前關(guān)于村莊合并相關(guān)研究也存在很多不足和缺憾，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.目前已有的研究大都處于摸索階段，一個(gè)成熟、完善的村莊合并理論探討體系尚未形成，隨著城鎮(zhèn)化的深入，村莊合并還會(huì)占據(jù)更重要的作用，相關(guān)研究還應(yīng)當(dāng)深化。

2.從研究?jī)?nèi)容來(lái)看，由于中央層面對(duì)村莊合并政策并沒(méi)有進(jìn)一步明確的提出，現(xiàn)有村莊合并研究?jī)H限于一些個(gè)案和重點(diǎn)試驗(yàn)階段，加上受地域局限，目前的村莊合并絕大多數(shù)是在沿?；虬l(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行的，缺少對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的需求與實(shí)證研究，對(duì)其研究的實(shí)踐基礎(chǔ)不足，研究結(jié)論缺乏普遍性，這種研究現(xiàn)狀遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足我國(guó)城鎮(zhèn)化及鄉(xiāng)村治理的要求。

3.目前，中國(guó)村莊合并的實(shí)踐一般都是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的，較少出現(xiàn)自覺(jué)的村民主動(dòng)要求的村莊合并，而政府主導(dǎo)的村莊合并往往依據(jù)政府的財(cái)政能力進(jìn)行合并，村莊規(guī)模的大小應(yīng)根據(jù)村莊本身所具有的特征來(lái)調(diào)整，既沿襲歷史傳統(tǒng)又要和現(xiàn)實(shí)需求相符合，其最終目的是要達(dá)到村級(jí)治理最優(yōu)，而不是只依據(jù)政府的財(cái)政能力實(shí)施而不顧其它。因此，關(guān)于村莊合并的實(shí)踐方向仍然處于摸索之中。

4.在村莊合并運(yùn)動(dòng)開(kāi)展過(guò)程中以及合并后的后續(xù)管理方面出現(xiàn)了不同程度的反彈和質(zhì)疑的聲音，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注和討論。村莊合并過(guò)程中遇到的法律障礙、財(cái)政障礙、體制障礙、合并后的資產(chǎn)融合難題、債務(wù)債權(quán)歸屬難題、農(nóng)民“被”上樓難題、社區(qū)服務(wù)如何更高效等問(wèn)題值得進(jìn)一步深思探究，如何避免減少重復(fù)建設(shè)、調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性、自治組織如何正常發(fā)揮功能、農(nóng)村資源怎樣合理配置和優(yōu)化、如何重新規(guī)劃和建設(shè)新農(nóng)村，如何看待和評(píng)價(jià)村莊合并，是否偏離了小城鎮(zhèn)建設(shè)的應(yīng)有之義，如何防止村莊合并的過(guò)熱和異化問(wèn)題，如何處理村莊合并與農(nóng)民參與的關(guān)系，政府在村莊合并過(guò)程中應(yīng)當(dāng)如何定位，扮演怎樣的角色，這些問(wèn)題都需要進(jìn)行深入的研究和探討。

因此，我們有必要吸取國(guó)內(nèi)外村莊合并的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，展開(kāi)對(duì)全國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)與相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)村莊合并的比較研究，以便從整體上全面把握村莊合并，更好地協(xié)調(diào)村莊合并的速度與質(zhì)量，完善鄉(xiāng)村治理模式，最終為我國(guó)的城鎮(zhèn)化健康、順利發(fā)展提供合理化建議。

[1] [丹麥]埃里克·阿爾貝克等.北歐地方政府：戰(zhàn)后發(fā)展趨勢(shì)與改革[M]，北京：北京大學(xué)出版社，2005.

[2] [德]赫爾穆特·沃爾曼.德國(guó)地方政府[M]，北京：北京大學(xué)出版社，2005.

[3] [德]赫爾穆特·沃爾曼等.比較英德公共部門(mén)改革[M]，北京：北京大學(xué)出版社，2004.

[4][加]理查德·廷德?tīng)?，蘇珊·諾布斯·廷德?tīng)?，于秀明、鄧璇譯.加拿大地方政府(第六版)[J].北京：學(xué)出版社，2005.

[5]轉(zhuǎn)引自高秉雄，陳國(guó)申.西方基層政府的合并浪潮及對(duì)我國(guó)的啟示[J]，社會(huì)主義研究，2006，(2).

[6] [美]羅納德·J·奧克森.治理地方公共經(jīng)濟(jì)學(xué)[M]，北京：北京大學(xué)出版社，2005.

[7][美國(guó)]文森特奧斯特羅姆：美國(guó)地方政府[M]，北京：北京大學(xué)出版社，2004.

[8]中國(guó)近期將在農(nóng)村推動(dòng)村莊合并[N].新快報(bào)，2008-01-22.

[9]參見(jiàn)2011年2011年1月19日中國(guó)政法大學(xué)舉辦的薊門(mén)決策第三期論壇會(huì)議“農(nóng)民被打上樓：中國(guó)特色的‘村莊合并’？”.

[10]項(xiàng)繼權(quán).是縣減負(fù)還是村減負(fù)？[N]，社會(huì)科學(xué)報(bào)，2008-07-31.

[11]黨國(guó)英，不可盲目推行“大村莊制”[J]，村委主任，2009，(12).

[12]秦慶武.村莊兼并：現(xiàn)代化中的農(nóng)村社會(huì)變遷——山東村莊兼并現(xiàn)象考察[J]，戰(zhàn)略與管理，1996.

[13]劉衛(wèi)東.聯(lián)合兼并：創(chuàng)建農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新體制——山東榮成市寧津鎮(zhèn)調(diào)查[J]，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，1997，(19).

[14]黨國(guó)英.遷村并居：別把好事變壞事[N].新京報(bào)評(píng)論周刊，2010-09-21.

[15]黨國(guó)英.在高度城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化[J].中國(guó)改革論壇，2013，(5).

[16]山東諸城撤銷(xiāo)全部行政村合并為農(nóng)村社區(qū)，新華網(wǎng)，2010-08-18.

[17]丁志銘，農(nóng)村社區(qū)空間變遷研究[J].南京師大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，1996，(4).

[18]趙之楓.以區(qū)域整體發(fā)展原則促進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)的持續(xù)發(fā)展[J]，城市發(fā)展研究，2002，(5).

[19]呂學(xué)昌.居民點(diǎn)重構(gòu)——經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的一種城市化模式[J]，城市規(guī)劃，2003， 27.

[20]曹大貴，楊山.村莊合并規(guī)劃研究——以南京市郊縣冶山鎮(zhèn)為例[J]，地域研究與開(kāi)發(fā)，2002，21.

2014-11-10

山東省社科規(guī)劃研究項(xiàng)目“城鎮(zhèn)化背景下的‘村莊合并研究’” (14DZZJ03)和山東省社科基金項(xiàng)目“山東省農(nóng)村社區(qū)化發(fā)展跨學(xué)科理論與實(shí)踐對(duì)策研究”(11CSHJ06)的階段性成果。

山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，山東 泰安，271018

聶玉霞(1980- )，女，漢族，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院講師，法學(xué)碩士，研究方向：基層政權(quán)與鄉(xiāng)村治理；宋明爽(1960- )，男，漢族，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院院長(zhǎng)、教授，碩士生導(dǎo)師，本文通訊作者。

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1008-8091(2015)01-0073-06