□劉苗苗 宋明爽

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社會治理理論視域下的農(nóng)村基層信訪探析

□劉苗苗 宋明爽

在過去的30多年中，我國在確立經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個工作重心的同時，有意無意地將社會的協(xié)調(diào)發(fā)展放在了次要位置。在改革開放和體制轉(zhuǎn)軌帶來快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，社會的發(fā)展相對滯后，積累了許多社會問題和矛盾。在農(nóng)村，伴隨著集體權(quán)力的削弱,個體權(quán)利被進(jìn)一步弘揚(yáng),形成了新世紀(jì)的農(nóng)民上訪新高潮,并型塑出越來越多的謀利型上訪者,基層信訪治理深陷困境之中。群眾中流傳著“信訪不信法、信上不信下，信鬧不信理”、“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的說法，上訪釘子戶構(gòu)成了當(dāng)前農(nóng)村基層信訪治理的核心,基層信訪工作和社會治理面臨極大的挑戰(zhàn)。

基層信訪工作；社會治理；挑戰(zhàn)

基層是各種組織中最低的一層，它跟群眾聯(lián)系最直接?；鶎由鐣芾硎钦麄€社會管理的重要基礎(chǔ)，也是社會管理領(lǐng)域的重點(diǎn)和難點(diǎn)。信訪工作在基層社會治理中具有舉足輕重的作用，基層政府紛紛將信訪工作作為所有工作的重中之重，甚至要求專人分管，以保證本轄區(qū)內(nèi)的社會穩(wěn)定。

一、當(dāng)前基層信訪工作的特點(diǎn)和存在的問題

2014年年初，對泰安市某縣2013年度信訪情況開展了深入的調(diào)查研究。2013年，該縣信訪局共接待群眾來縣上訪1097起3372人，與2012年相比起數(shù)下降26.91%，人數(shù)下降26.44%。從來訪目的看，在發(fā)生的群眾上訪事項中，意見建議類58起128人，占來訪總量的5.3%；求決類688起2338人，占來訪總量的62.7%；申訴類199起467人，占來訪總量的18.1%；揭發(fā)控告類120起323人，占來訪總量的10.94%；其他類32起116人，占來訪總量的2.9%。

(一)基層信訪問題集中的幾個方面

一是涉及企業(yè)改制和職工權(quán)益類信訪問題。群眾主要反映工資、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷待遇、集資押金、遺屬補(bǔ)助等問題。此類問題共發(fā)生群

眾來縣上訪234批次，占來縣上訪總量的21.3%。

二是涉及純粹農(nóng)業(yè)農(nóng)村類信訪問題。群眾主要反映農(nóng)村財務(wù)、土地承包及土地權(quán)屬糾紛、村干部作風(fēng)、村委換屆、退休干部待遇、農(nóng)村宅基地規(guī)劃與審批、宅基地權(quán)屬爭議糾紛等問題。2013年此類問題共發(fā)生群眾來縣上訪188批次，占來訪總量的17.1%。

三是涉法涉訴類信訪問題。群眾主要反映要求盡快偵破治安及刑事案件、對公安拘留及法院判決不服、生效法律文書執(zhí)行、歸還被搶被盜財物等問題。此類問題共發(fā)生群眾來縣上訪184批次，占來縣上訪總量的16.8%。

四是教育、衛(wèi)生、民政、計生類信訪問題。群眾主要反映招生考試、教師待遇、醫(yī)患糾紛、基層選舉、優(yōu)撫救濟(jì)、計生執(zhí)法、計生政策等方面的問題。此類問題共發(fā)生群眾來縣上訪107批次，占來縣信訪總量的9.8%；

五是特殊群體信訪問題。主要涉及復(fù)員退伍軍人、軍轉(zhuǎn)干部、志愿兵等涉軍人員，原民辦教師、庫區(qū)移民、99屆中師畢業(yè)生、8.17遇難職工親屬等人員。此類問題共發(fā)生群眾來縣上訪84批次，占來縣信訪總量的7.6%。

六是其他類信訪問題。群眾主要反映落實政策、支邊知青、精簡下放、歷史遺留等問題。共發(fā)生群眾來縣上訪154批次，占來縣信訪總量的14.1%。

(二)基層信訪問題的特點(diǎn)

一是群眾訴求個人利益訴求信訪問題占據(jù)了絕大多數(shù)的比例。2013年，群眾來訪求決類和申訴類信訪問題占來訪總量的80.8%，占據(jù)了相當(dāng)高的比例。信訪總體趨勢從傳統(tǒng)的以舉報村干部問題為主逐漸向個人權(quán)益保障方面轉(zhuǎn)變，信訪訴求利益化趨勢明顯。這充分說明，信訪問題的重點(diǎn)和關(guān)鍵還是民生問題，并不涉及政權(quán)和制度層面的建設(shè)，

二是集體上訪事項中群眾反映的問題呈現(xiàn)復(fù)雜多樣化。2013年，共發(fā)生群眾集體來縣上訪132批次，通過查閱案卷發(fā)現(xiàn)，在發(fā)生的這些集體上訪案件中，大多數(shù)案件群眾的利益訴求相同點(diǎn)比較一致也比較集中，但不同點(diǎn)過于分散，各人有各人的問題，各人有各人的要求，這說明群眾人多勢眾和法不責(zé)眾的思維根深蒂固，力圖依靠群體的力量向黨委、政府施加壓力，尋求個人利益的最大化。

三是突發(fā)性信訪問題迅速快捷。從以往的經(jīng)驗得出，大多數(shù)信訪問題都有一個長期醞釀和發(fā)酵的過程，進(jìn)入信訪渠道的時間較長，經(jīng)過查閱案卷材料和與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道及市直部門對接，我們發(fā)現(xiàn)，共有425批次的信訪事項是群眾沒有到基層反映而直接到市信訪局上訪，有的甚至是當(dāng)天發(fā)生的問題就直接到信訪局上訪，少了許多中間環(huán)節(jié)。這說明群眾解決問題的心情越來越迫切，越來越急功近利。在來縣上訪的132批次集體上訪中有36批次在基層第一時間得到消息的情況下就已經(jīng)集結(jié)甚至在行進(jìn)途中，這深刻啟示我們，群眾的維權(quán)意識和急功近利思想一旦遇到燃點(diǎn)，就會很容易迅速結(jié)成利益共同體并蔓延擴(kuò)展，出現(xiàn)群體性事件的危險性在逐步增大。

(三)基層信訪問題產(chǎn)生的原因及工作中存在的問題

1.客觀方面的原因

一是當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，這既給我國發(fā)展進(jìn)步帶來巨大活力，也必然帶來這樣那樣的矛盾和問題，引發(fā)信訪問題的諸多因素基本沒有改變，信訪工作面臨的嚴(yán)峻形勢沒有改變，大量的矛盾和問題通過信訪渠道反映出來，客觀上造成了信訪問題的凸顯，信訪工作變得愈來愈加繁重。

二是由于多年來過于注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，對人的思想教育和法制教育有所淡化，號召的多、做得少，取得的效果不理想，導(dǎo)致部分群眾的個人功利主義思想潛滋暗長，集體觀念、道德觀念、法制觀念和法律意識缺失嚴(yán)重，再加上個別群眾尤其是一些經(jīng)濟(jì)收入、社會地位、文化水平相對較低的利益群體，在解決訴求中能夠動用的社會資源有限，而其他一些解決利益訴求渠道有的門檻較高、有的成本較高，群眾在權(quán)衡比較之后往往信“訪”不信法，選擇通過信訪途徑求決，致使大量涉法案件和依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求涌入信訪渠道。

三是當(dāng)前仍然存在纏訪、鬧訪、無理訪處置難的問題。對發(fā)生的違法違規(guī)上訪行為，雖然國務(wù)院《信訪條例》有明確規(guī)定，公安機(jī)關(guān)也出臺了一些指導(dǎo)性意見，但有些規(guī)定操作性不強(qiáng)，目的不明確，實際上依法處理違法信訪行為的措施落實并沒有到位，致使一些群眾產(chǎn)生“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的錯覺，更有一些上訪老戶有恃無恐不斷重復(fù)上訪甚至非正常上訪。

四是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展滯后于人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求欲望。信訪問題歸根結(jié)底為利益求決，說到底絕大多數(shù)都是為了一個“錢”字，發(fā)展是解決信訪問題的根本所在。由于當(dāng)前農(nóng)民增收難問題、大學(xué)生就業(yè)難問題、分配不公問題等還在一定范圍和時期內(nèi)長期存在，公共財政對社會穩(wěn)定的支撐力度還不夠強(qiáng)勁，信訪問題在一段時期內(nèi)還難以得到有效改觀。

五是信訪制度本身體制機(jī)制的制約。2005年國務(wù)院《信訪條例》中雖然設(shè)置了信訪終結(jié)制度，但是信訪作為群眾的法定權(quán)利，不能由信訪機(jī)構(gòu)單方面說案件終結(jié)就算終結(jié)了，國務(wù)院條例無法剝奪“終結(jié)了”的信訪案件上訪人的權(quán)利。在缺乏司法獨(dú)立傳統(tǒng)和法律素質(zhì)不高的中國老百姓面前，法院最終的判決都可能被推翻，更何況是一個“條例”。這就是中國式的悖論：法治不健全導(dǎo)致法律失信，法律失信導(dǎo)致上訪，上訪強(qiáng)化了人治色彩。也因為如此，盡管中央下定決心“用釘子精神解決釘子案件”，但信訪案件還是越聚越多。可見，理論上和條文里存在的信訪終結(jié)制度在現(xiàn)實中只能是一只能看不頂用的“蠟槍頭”。2014年5月1日正式施行的《信訪條例》雖然對越級訪的受理工作作出了新的規(guī)定，但是從目前地方的執(zhí)行情況看，赴省及地市的越級訪仍在受理范圍，僅是國家信訪局不再受理越級訪案件。

2.政策法規(guī)的因素

政策、法律、法規(guī)永遠(yuǎn)滯后于客觀事件。作為規(guī)律性、大范疇的信訪事項往往是政策法規(guī)原因?qū)е碌?。有的政策法?guī)滯后，不能及時有效的對處理客觀事件提供法律支持，有的政策法規(guī)至今缺失，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了滯后范疇。有的政策法規(guī)沒統(tǒng)籌考慮，有時出現(xiàn)互相撞駕，造成操作困難。有的政策法規(guī)與當(dāng)前實際不符，急需盡快修訂。有的政策法規(guī)存有漏洞，急需完善。有的政策法規(guī)缺乏連續(xù)性、持久性、嚴(yán)肅性、關(guān)聯(lián)性，有的修改和更新得過于頻繁，而且在修改過程中變化較大，各級都還沒有實行或者適應(yīng)新的規(guī)定，更新的規(guī)定就已制定出臺，造成工作上的被動。因政策法規(guī)原因造成的上訪問題，地方上解決起來非常困難，極易造成信訪人越級上訪，我們通過召開座談會的方式進(jìn)行了調(diào)研，分別按照政府綜合系統(tǒng)、宣教系統(tǒng)、政法系統(tǒng)、經(jīng)貿(mào)商貿(mào)系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)系統(tǒng)、建設(shè)系統(tǒng)等6個大的方面召集相關(guān)專家和專業(yè)工作人員共計152人進(jìn)行座談了解，共有38人認(rèn)為政策法規(guī)因素在引發(fā)信訪問題的原因中占到70%以上比例，有56人認(rèn)為占到70%—50%之間的比例，有36人認(rèn)為占到50%-30%之間的比例，有18人認(rèn)為占到30%-10%之間的比例，有4人認(rèn)為占到10%以下比例。

3.人的因素

(1)干部的因素

一是農(nóng)村干部的原因。有的農(nóng)村干部能力差、素質(zhì)低，辦事不公平、不公正，既不能讓群眾滿意，給群眾解決實際困難，也不能給黨委、政府分憂，保一方平安；有的農(nóng)村干部政策法律意識不強(qiáng)，不作為、亂作為，工作隨意性大，引發(fā)群眾不滿，造成群眾上訪；有的農(nóng)村干部工作作風(fēng)粗暴，甚至道德行為敗壞、生活腐化墮落，以權(quán)謀私，造成群眾反感，激化了黨群、干群矛盾，造成群眾對立出現(xiàn)上訪。我們通過對2013年的信訪臺帳進(jìn)行查閱，在2013年發(fā)生的120批次揭發(fā)控告類信訪問題中有115批次是農(nóng)村群眾舉報村干部違法違紀(jì)的，這其中既有群眾看不慣的原因，也有農(nóng)村干部爭權(quán)奪利、互相揭發(fā)的案例。

二是機(jī)關(guān)干部的原因。有的干部對發(fā)生的信訪事項不按規(guī)定調(diào)查處理，有的干部甚至對上訪群眾持?jǐn)骋晳B(tài)度，要么對群眾反映的問題不管不問，導(dǎo)致群眾產(chǎn)生對立情緒發(fā)生來市上訪，要么對群眾反映的問題表面應(yīng)承，實際敷衍塞責(zé)，導(dǎo)致群眾失去信任發(fā)生上訪。此類問題在接訪時很難做工作，因為按照《信訪條例》的規(guī)定，市信訪局接訪后要轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處理，但群眾已經(jīng)對其失去信任甚至持?jǐn)硨B(tài)度，堅持要求要讓市委市政府處理，很難扭轉(zhuǎn)群眾的觀念。還有的個別單位的機(jī)關(guān)干部工作作風(fēng)粗暴，服務(wù)意識差。有的單位工作人員高高在上，臉難看、門難進(jìn)、事難辦，對群眾不熱情，態(tài)度傲慢。對屬于職責(zé)范圍內(nèi)的事項，處理方法簡單、生硬，沒有考慮群眾的心理接受能力和實際承受能力，對不屬于職權(quán)范圍內(nèi)的事項，不是向群眾作詳細(xì)解釋和說明，而是將群眾一推了之，導(dǎo)致群眾產(chǎn)生怨恨發(fā)生上訪。在2013年發(fā)生的1097批次來縣上訪案件中，有672批次是經(jīng)過基層接訪處理后發(fā)生來市上訪的，這里面既有信訪人唯官唯上的思想觀念原因和基層無權(quán)處理問題的原因，也有很多是基層干部思想認(rèn)識不到位和工作作風(fēng)不扎實引發(fā)的。我們通過個案回訪和調(diào)查問卷的方式進(jìn)行了調(diào)查，在個案回訪的20個信訪人中，有2名信訪人明確表示就是對基層干部不滿才到上級上訪，有7名信訪人態(tài)度不明朗，只是說自己不會說話，說不好，5名信訪人表示對基層干部基本滿意，但自己還是想到上級問一問，有4名信訪人表示根本就沒有找過基層，直接就到信訪局上訪，有2名信訪人對回訪持?jǐn)硨B(tài)度，拒不與工作人員交談。在收回的826份調(diào)查問卷中，有32%的群眾選擇了是因為基層干部不給處理或態(tài)度較差才發(fā)生的到市上訪，有35%的群眾選擇了是因為感覺基層無權(quán)處理和基層辦不了才發(fā)生的到市上訪，有33%的群眾選擇了對基層的處理意見表示滿意。

三是領(lǐng)導(dǎo)干部的原因。有的領(lǐng)導(dǎo)干部在思想認(rèn)識上有誤區(qū)，認(rèn)為上訪人反映的問題都沒有道理，上訪就是給黨委政府摸黑，就是和黨委政府過不去。有的領(lǐng)導(dǎo)干部在涉及上級領(lǐng)導(dǎo)抓得緊、看得見的某項重要工作時，沖鋒在前，有動靜、有力度、有辦法，別人拆不了的房子，他去了能拆，別人做不通的工作，他去了能做，既積極主動，又不怕惹事，敢于碰硬，敢于負(fù)責(zé)?？梢坏┥婕疤幚硇旁L問題和信訪案件時，則怕見信訪人，不敢接觸信訪問題，表現(xiàn)得謹(jǐn)小慎微，甚至非常的有“原則性”，恐怕引火燒身，認(rèn)為信訪工作不直觀，領(lǐng)導(dǎo)看不見，不想在這上面下大工夫、下大力氣。我們通過調(diào)查問卷的方式對全市20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的150名領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行了調(diào)查了解，在對信訪工作的認(rèn)識一覽中設(shè)置了三個選項，有116名領(lǐng)導(dǎo)同志認(rèn)為信訪工作很重要，有28名領(lǐng)導(dǎo)同志認(rèn)為信訪工作不如其他工作重要，有6名領(lǐng)導(dǎo)同志認(rèn)為都重要，這說明大部分領(lǐng)導(dǎo)干部對信訪工作和維護(hù)社會穩(wěn)定是高度重視的，但個別領(lǐng)導(dǎo)干部的思想觀念還有待轉(zhuǎn)變，認(rèn)識還有待提高。

(2)群眾的原因

一是群眾信“訪”不信“法”。部分群眾法制觀念的淡薄引發(fā)了反映問題的無序性，有些本應(yīng)通過法律渠道加以解決的問題，還是習(xí)慣于找政府。再加上上訪幾乎沒有成本，領(lǐng)導(dǎo)重視程度高，問題處理短平快且透明，通過上訪解決問題已成為群眾首要選擇。絕大多數(shù)涉法涉訴類信訪案件的信訪人在此類問題中表現(xiàn)得極為明顯，很多案件法律程序已經(jīng)終結(jié)，但當(dāng)事人就是不服，在法律程序已經(jīng)走到盡頭的情況下轉(zhuǎn)入信訪渠道，在這類問題中，部分法律從業(yè)者為在當(dāng)事人面前推脫責(zé)任也鼓動當(dāng)事人上訪，起著推波助瀾的作用。

二是群眾訴求過高或?qū)Ψ烧呃斫忮e誤。部分上訪群眾片面理解法律政策規(guī)定，只認(rèn)可符合自己利益的條款，斷章取義，不能全面客觀的看待問題。上級出臺的很多政策都有并列的條件規(guī)定，符合全部條件才能享受優(yōu)惠政策，有的群眾只要有一條符合條件就堅持要求享受優(yōu)惠，甚至聲稱政策是人制定的，制定錯了還可以改，或者揚(yáng)言政策是要出來的，不上訪永遠(yuǎn)沒有政策。有的群眾訴求過高，甚至不符合法律政策規(guī)定，但其固執(zhí)己見，始終堅持無理過高要求，反復(fù)上訪不斷。

三是個別群眾在不斷的上訪過程中，對黨委政府的關(guān)心照顧視為軟弱可欺，發(fā)現(xiàn)通過上訪能給自己帶來好處，原來上訪的問題解決了，新的問題馬上又提了出來，把上訪當(dāng)成職業(yè)和謀生的手段，上訪問題一個接一個，層出不窮，上訪的目的已經(jīng)不是為了解決自己反映的問題，而是以隨便找到的問題為上訪借口，以此為籌碼向黨委政府討價還價，索要經(jīng)濟(jì)利益，基層為了息訴罷訪，耗費(fèi)了大量的人力物力，疲于應(yīng)付，也擠占了大量的行政資源。

我們對2013年來市上訪的1097件信訪案件涉及20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的752件信訪案件逐案發(fā)放了調(diào)查表，調(diào)查對象是20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的信訪干部，在發(fā)生信訪原因—信訪人原因欄目中設(shè)置了四個選項，可以單選，也可以多選，有113件案件得到多項選項，有322件案件得到單項選項，有317件案件不涉及信訪人原因。選擇信訪人信“訪”不信“法”的有269票，選擇信訪人訴求過高的有127票，選擇信訪人以訪施壓的有138票，選擇其他原因的有29票。

信訪問題產(chǎn)生的原因是多方面的，從具體案例看，因信訪事項發(fā)生的層級不同，引發(fā)上訪的原因也不盡相同，既有共同之處，也有不同的各自表現(xiàn)；從具體時間段分析，既有農(nóng)忙時節(jié)群眾無暇上訪的原因，也有春節(jié)及其他重大節(jié)日和重大活動期間借機(jī)上訪的井噴現(xiàn)象；從具體工作回頭看，既有每項重大決策和重要項目實施初期的“汽車起動期顛簸現(xiàn)象”，也有在不斷推進(jìn)和實施過程中“汽車高速行駛期平穩(wěn)現(xiàn)象”。信訪問題的產(chǎn)生在每一個特定的歷史階段都有其特定的歷史原因，也有其固定不變的永恒主題。分析這些問題產(chǎn)生的原因，進(jìn)一步總結(jié)規(guī)律，探索解決信訪問題的新機(jī)制、新思路、新舉措，是做好信訪工作，充分發(fā)揮信訪工作在維護(hù)社會穩(wěn)定和構(gòu)建社會主義和諧社會中的重要作用的重要工作之一。

二、社會治理與信訪

(一)治理理論

1.治理理論的基本內(nèi)容

“治理”，英文為Govermence,原意是控制、引導(dǎo)和操縱，在1989年世界銀行關(guān)于非洲的治理報告中，首次出現(xiàn)。世界銀行1992年度報告的標(biāo)題就是“治理與發(fā)展”，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織在1996年發(fā)布的一份名為“促進(jìn)參與發(fā)展和善治的項目評估”，聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)還成立了一個“全球治理委員會”，并出版了一份關(guān)于《全球治理》的雜志，短短二十幾年時間，治理迅速發(fā)展成為一套內(nèi)容豐富、適用廣泛的理論，并日益受到廣泛的重視。

作為治理理論的創(chuàng)始人，羅西瑙將治理理論界定為一系列活動領(lǐng)域中的治理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動，這些治理活動的主體未必是政府，也無需依靠國家的強(qiáng)制力量來實現(xiàn)。治理作為一種新興的理論，之所以具有如此旺盛的生命力，其要害的一點(diǎn)在于，它是國家與公民社會突破零和博弈，實現(xiàn)雙贏的一條新道路，即它在公共利益的實現(xiàn)方式上，由一元、強(qiáng)制、壟斷走向了多元、民主、合作。具體來說，首先，治理理論認(rèn)為政府不是國家唯一的權(quán)力中心，各種民間組織如非政府組織、協(xié)會、志愿性組織等同樣是合法權(quán)力的來源；其次，治理強(qiáng)調(diào)國家與公民社會之間的合作，如談判對話等；再次，治理注重在各種組織和個人參與的基礎(chǔ)上，最終形成一個合作的網(wǎng)絡(luò)，來分擔(dān)各種公共事務(wù)和責(zé)任。

現(xiàn)代治理有著自身的理念和思維。首先，治理是一種多元化的系統(tǒng)思維，要求識別治理系統(tǒng)中各主體的關(guān)聯(lián)性，強(qiáng)調(diào)治理的民主性以及處理好多元利益主體的利益關(guān)系。其次，治理的內(nèi)容是通過多元利益主體的參與，建立規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)、相互協(xié)調(diào)的治理機(jī)制，并實現(xiàn)治理機(jī)制之間的良性互動。第三，治理的關(guān)鍵是頂層設(shè)計，涉及制度層面和決策職能。第四，治理的手段是“疏”“統(tǒng)”并舉、軟權(quán)力和硬權(quán)力并用，以疏導(dǎo)和軟權(quán)力的運(yùn)用為主。最后，治理還是一種過程化思維，是圍繞“合規(guī)、規(guī)則和問責(zé)”不斷演進(jìn)的建設(shè)過程。

2.治理理論的基本特點(diǎn)

一是治理主體的多元化和治理范圍的不確定性。政府、公共權(quán)力組織和民間組織都有可能成為權(quán)力的中心。同時作用范圍也隨著主體的不同而不斷發(fā)生變化，小到一個具體組織，大到一個國家，甚至是整個世界，都可以是治理理論應(yīng)用的范圍。

二是治理方式由強(qiáng)制性為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橐云降?、對話、合作為主的多元化手段?/p>

三是權(quán)力運(yùn)作向度由單一的官僚制所設(shè)計的自上而下轉(zhuǎn)向自組織網(wǎng)絡(luò)式的多元互動的模式。在治理過程中，它所依靠的是合作網(wǎng)絡(luò)的一種權(quán)威，而不單是政府和公共組織的權(quán)威。

四是治理追求的目標(biāo)由傳統(tǒng)的“善治”向一種良好的治理即“善政”轉(zhuǎn)變，并由單純的追求效率轉(zhuǎn)向為實現(xiàn)公共利益最大化，使國家與公民社會形成一種更為有效和良性的互動關(guān)系。

五是“治理”是建立在公眾的知情權(quán)基礎(chǔ)上的，對政務(wù)透明有高度要求。而在信息化時代下，信息廉價便捷廣泛的傳播，使得屏蔽已不可能，它要求政務(wù)公開透明，以滿足公眾的知情權(quán)。否則，必然招致普遍質(zhì)疑。

六是“治理”的權(quán)威建立在公民的認(rèn)同和共識基礎(chǔ)上?！爸卫怼币宰栽笧橹?，必須建立在多數(shù)人的共識和認(rèn)可之上，沒有多數(shù)人的同意，“治理”就很難發(fā)揮出真正的效用。

(二)信訪工作與治理的理念

1.在我國全面深化改革中，信訪與社會治理是密不可分的。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中強(qiáng)調(diào)：創(chuàng)新社會治理體制，改進(jìn)社會治理方式，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制，健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制。建立暢通有序的訴求表達(dá)、心理干預(yù)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機(jī)制，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權(quán)益有保障。改革行政復(fù)議體制，健全行政復(fù)議案件審理機(jī)制，糾正違法或不當(dāng)行政行為。完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系，建立調(diào)處化解矛盾糾紛綜合機(jī)制。改革信工作訪制度，實行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機(jī)制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。

2.在各項工作中，信訪是社會治理工作中的重要組成部分。社會治理的目標(biāo)在于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會發(fā)展活力，全面推進(jìn)平安中國建設(shè)，維護(hù)國家安全，確保人民安居樂業(yè)，社會安定有序。信訪作為社會治理的重要組成部分，在緩解社會矛盾、維護(hù)群眾權(quán)益方面一直發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，可以說在維護(hù)社會秩序的穩(wěn)定、和諧方面，信訪做出了自己的最大貢獻(xiàn)，這一點(diǎn)，在基層尤為突出，在村、鎮(zhèn)一級，只要群眾的訴求得到及時解決，矛盾得以及時化解，權(quán)益得到有效的維護(hù)，就不會出現(xiàn)不穩(wěn)定因素，便可保一方穩(wěn)定。

3.信訪工作中體現(xiàn)了治理理念。治理以群眾參與為基礎(chǔ)，而信訪工作正是為群眾提供了參與社會治理的途徑，解決群眾訴求的過程更是改善社會治理的過程，繼而實現(xiàn)公共利益最大化，使國家與公民社會形成一種更為有效和良性的互動關(guān)系，這些都是治理理念的關(guān)鍵所在。

(三)當(dāng)前基層社會治理的問題

1.政府治理中存在的問題

一是重管理輕服務(wù)。當(dāng)前，政府職能還未從傳統(tǒng)方式轉(zhuǎn)變過來，對于某些社會事務(wù)，政府仍習(xí)慣于采取行政審批和政府許可的辦法進(jìn)行管理。例如：對于農(nóng)戶養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，一級級的政府審批，有時在很大程度上挫敗了群眾的積極性。對于某些社會矛盾和利益沖突，采取管制行為來壓制矛盾，表面上解決了問題，實際上往往使矛盾更加激化，產(chǎn)生更劇烈的社會負(fù)面影響。例如，對群眾越級上訪事件，部分政府在上級高壓考核辦法的影響下，采取打壓手段，有時“接訪”變?yōu)椤敖卦L”，“截訪”又變“劫訪”，結(jié)果往往引發(fā)更加惡劣的群體性事件。同時，政府過多地承擔(dān)生產(chǎn)者的角色，一方面加重政府自身的財政、人員等的壓力，另一方面不利于公共物品或服務(wù)的有效提供。另一方面，重準(zhǔn)入審批、輕事后監(jiān)管的政府行為更不利于問題的預(yù)防，造成社會成本和化解成本的雙重增加。[1]

二是社會服務(wù)單一。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，農(nóng)民需求呈多樣性特點(diǎn)，不僅有物質(zhì)需求，還有教育、醫(yī)療、文化、民主、尊嚴(yán)等多方面需求，由于受觀念落后和發(fā)展不夠等因素的影響，國家提供給農(nóng)民的公共服務(wù)單一，難以滿足農(nóng)民群眾渴望得到與城里人均等的社會保障、文化教育、衛(wèi)生保健、社會治安等多樣性服務(wù)的需求。

三是管理方式陳舊。面對日益復(fù)雜的社會形勢和利益糾紛，一些基層管理者任然抱守過去“行政管理一切”的陳舊模式，不善于用教育的、行政的、經(jīng)濟(jì)的、法律的手段去解決社會問題，往往處于“老辦法不適用，硬辦法不能用，軟辦法不管用，新辦法不會用”的尷尬境地。[2]

四是政府管理“伸手”太長。從現(xiàn)實情況來看，政府管的過多、統(tǒng)的過死現(xiàn)象仍然存在，基層自治組織比如村、社區(qū)和中介服務(wù)組織以及廣大群眾的積極性和主動性沒有充分調(diào)動起來，“政府拼命干，居民旁邊看”以及“上熱下冷”的現(xiàn)象普遍存在。

2.其他社會群體治理中的問題

一是民間組織的失靈。在基層，民間組織弱小和發(fā)育不足，成為社會治理中比較突出的問題。一些民間組織諸如合作社、協(xié)會組織，近年來，雖然發(fā)展速度很快，規(guī)模不斷擴(kuò)大，但是大部分處于起步階段，發(fā)展還不完善、不成熟，這使得它們不能在社會管理中發(fā)揮最大作用。

二是群眾參與積極性不高。群眾參與是社會治理的基礎(chǔ)，但是在基層，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和信息時代的到來，雖然群眾參與社會治理的積極性比以前有大幅提高，但是層次依然較低。在像村委會這種距離群眾最近的村民自治組織的選舉中，仍有部分群眾還抱有“誰干都一樣”的思想，所以提高群眾參與社會治理的積極性仍是一個很大的問題。

三是缺乏合理的參與方式和途徑。合理的參與方式和途徑是實現(xiàn)社會治理的手段，而協(xié)商作為一種民主治理的方式，強(qiáng)調(diào)自由而平等的公民在公共利益的指向下通過對話、討論、協(xié)商而達(dá)成共識，并最終形成約束各方參與主體的公共決策，從而達(dá)到社會治理的目標(biāo)。目前，在基層，缺乏合理的參與方式和途徑，導(dǎo)致不能實現(xiàn)各方主體最終的有效參與。

三、社會治理與信訪工作的路徑選擇

(一)加強(qiáng)基層思想陣線的教育，提高群眾素質(zhì)

要緊緊抓住與論宣傳陣地的主導(dǎo)權(quán)，加強(qiáng)對廣大農(nóng)民群眾、工人及其他社會從業(yè)者思想領(lǐng)域的宣傳灌輸，強(qiáng)化主旋律意識，增強(qiáng)人民群眾對黨委政府的認(rèn)同感、認(rèn)知感。信訪問題的發(fā)生在基層，信訪問題的解決也在基層，宣傳教育要面向最基層、要面向一線，既有對基層干部的黨性教育，也要有對廣大人民群眾的社會主義核心價值觀教育和法制教育，要教育廣大基層干部正確認(rèn)識自己手中的權(quán)力，牢記全心全意為人民服務(wù)的宗旨，嚴(yán)格依法按政策辦事，要教育和引導(dǎo)廣大人民群眾通過理性有序的方式和法律的渠道解決利益訴求和矛盾糾紛。要進(jìn)一步普及法律知識，建議將法律法規(guī)知識以通俗易懂的形式進(jìn)課堂、進(jìn)學(xué)校，從小學(xué)開始就灌輸法制意識和法律知識，營造學(xué)法、懂法、守法、用法的社會輿論氛圍。

(二)切實更新觀念，牢固樹立為民思想

“一切相信群眾、一切為了群眾、一切依靠群眾”，“情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀”，“以人民擁護(hù)不擁護(hù)、滿意不滿意、答應(yīng)不答應(yīng)作為檢驗工作標(biāo)準(zhǔn)”，是黨中央提出的一系列以人為本的治國理念。將這些理念真正融入到思想中，落實在行動上，應(yīng)盡快實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變：一是，由“官權(quán)”本位向“民愿”本位轉(zhuǎn)變。將工作重心從注重決策、管理，向注重傾聽、服務(wù)轉(zhuǎn)移。要傾聽群眾呼聲，真心為群眾辦事。二是，由自上而下向自下而上轉(zhuǎn)變。將公眾需求和意愿作為政府工作的動力，制定政策、工作精力、人力物力圍著公眾需求轉(zhuǎn)，讓人民群眾真正成為社會管理的主體。三是，由形式主義向深入基層、深入實際轉(zhuǎn)變。走出“文山會?！?，減少“閉門造車”，到工作一線中去，到群眾中去，了解真實情況，解決實際問題。[3]

(三)暢通渠道，健全群眾訴求表達(dá)和反饋機(jī)制

社會管理創(chuàng)新以公眾需求為導(dǎo)向，前提是要健全公眾訴求表達(dá)機(jī)制，使公眾訴求及時、無障礙地得到表達(dá)。一方面，要通過暢通群眾來信、來訪、來電、市長信箱等渠道，及時反映群眾訴求。另一方面，各級黨委政府為群眾解決了什么問題，要及時反饋告知，便于群眾監(jiān)督，使這項工作成為黨委政府改進(jìn)工作、提高水平的重要抓手。在暢通渠道上，還應(yīng)與時俱進(jìn)。在傳統(tǒng)的來信、來訪、來電等渠道基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)、媒體等現(xiàn)代信息技術(shù)和傳媒優(yōu)勢，廣開言路、正確引導(dǎo)、廣泛監(jiān)督，形成政府和公眾的互動，共建和諧社會。

(四)建立科學(xué)完善的信訪工作考核機(jī)制和信訪問題終結(jié)機(jī)制

當(dāng)前上級對信訪的考核還是體現(xiàn)在信訪量上，只要來人上訪，不論反映的問題是否已經(jīng)得到妥善處理，不管有道理沒道理都納入考核，客觀上也造成了攔訪截訪現(xiàn)象的出現(xiàn)，并且還造成了信訪人以訪施壓心態(tài)的膨脹，只要無理要求得不到滿足，就以越級上訪要挾地方黨委政府。要建立一套科學(xué)的信訪工作考核體系。改革和改進(jìn)信訪工作管理考核辦法，積極引導(dǎo)，使各級信訪工作關(guān)注點(diǎn)由“量”向“質(zhì)”上轉(zhuǎn)變，通過信訪事項處理“質(zhì)”的提高，實現(xiàn)信訪案件“量”的下降。再就是當(dāng)前還沒有建立起信訪問題終結(jié)制度，一些信訪問題法律程序和信訪程序已經(jīng)終結(jié)，但信訪人重復(fù)越級上訪行為時有發(fā)生,尤其是一些信訪老戶，反反復(fù)復(fù)越級上訪，但上級態(tài)度曖昧，只滿足于向下交辦，不能理直氣壯地予以終結(jié)，給信訪人充分想象空間，仍然反復(fù)上訪，造成終而不結(jié)。要建立一套系統(tǒng)科學(xué)可操作性強(qiáng)的信訪終結(jié)制度，實現(xiàn)上下協(xié)調(diào)、左右聯(lián)動、信息共享，有助于各級各部門統(tǒng)一口徑，實現(xiàn)越級上訪尤其是進(jìn)京上訪形式的好轉(zhuǎn)。

(五)轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府和有限政府

政府必須劃定自己的作用邊界，使自己成為有限政府，該交給市場的就必須交給市場，而該交給社會的必須交給社會，形成政府、市場與社會的良性互動格局。在政府與社會的關(guān)系中，那些政府自己無法管理或管理不好的空間，應(yīng)讓渡給獨(dú)立的民間社會組織進(jìn)行自我管理，或者與民間社會進(jìn)行共同治理。

(六)創(chuàng)新社會管理體制，理順社會管理組織的協(xié)調(diào)關(guān)系

要適應(yīng)多元社會和信息社會形態(tài)，從“根系”狀管理，轉(zhuǎn)向“網(wǎng)格”管理，使管理扁平化，以“格”為工作基礎(chǔ)，以“網(wǎng)”為運(yùn)行一套。理清村民委員會或居委會的居民自治職能，推動良性互動，實現(xiàn)群眾的自我教育、自我管理、自我服務(wù)，使村(居)、社區(qū)成為社會管理的基礎(chǔ)。[4]

(七)培育和發(fā)展各類社會組織，促進(jìn)民間社會成長

社會治理首先應(yīng)該強(qiáng)調(diào)民間社會的自我組織和自我管理，因為從根本上說，最廣泛起作用的、維持社會穩(wěn)定和社會秩序的自動調(diào)節(jié)機(jī)制必定是公民和社會組織的自我管理。社會中公民和社會組織的自我管理是維持社會秩序和社會穩(wěn)定的根本條件，如果沒有社會的自我組織和自我管理，公民和社會組織的一切活動都依靠國家和政府發(fā)出指令實施控制，那么，國家和政府將不堪重負(fù)，社會秩序和社會穩(wěn)定也難以維持。從這個意義上講，為了維護(hù)社會穩(wěn)定和社會秩序，國家和政府首先應(yīng)致力于促進(jìn)民間社會的成長和發(fā)育，致力于提高民間社會自我管理的能力和水平。

(八)提高廣大群眾參與社會治理的主動性與積極性

只有充分發(fā)揮群眾的參與力量，使民間社會成為社會治理的真正參與者和監(jiān)督者，不斷完善群眾權(quán)利對于公共權(quán)力的制約機(jī)制，才能在調(diào)動群眾和民間社會參與積極性的前提下保證和增加社會治理的透明度；才能促進(jìn)群眾享有基本公共服務(wù)權(quán)利平等和機(jī)會均等，切實保護(hù)社會弱勢群體的權(quán)益，保證人民群眾共享社會發(fā)展的成果；才能及時反映群眾意愿，引導(dǎo)全體社會以理性合理的形式表達(dá)利益要求、解決利益矛盾等。

[1]陳振明.社會管理理論、實踐與案例[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2012.

[2]龔維斌，陳圖深.中國社會管理論叢[M].北京：國家行政學(xué)院出版社，2012.

[3]王傳頌.以公眾需求為導(dǎo)向增強(qiáng)社會管理創(chuàng)新的針對性，信訪與社會矛盾問題研究[M].北京：中國民主法制出版社，2012，(2).

[4]顧建鍵.政府社會管理方式創(chuàng)新的對策，研究社會建設(shè)理論探索 2011-2012研究進(jìn)展[R].北京工業(yè)大學(xué)人文科學(xué)學(xué)院，2012.

2014-10-11

山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，山東 泰安，271018

劉苗苗(1985- )，女，漢，山東泰安人，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生，研究方向：公共政策；宋明爽(1960- )，男，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院院長、教授，研究方向：公共政策；本文通訊作者。

D632.8

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1008-8091(2015)01-0079-08