徐昊，張忠潮

（西北農(nóng)林科技大學(xué)人文學(xué)院，陜西楊凌712100）

從拉努湖仲裁案看陜西省水權(quán)制度的優(yōu)化

徐昊，張忠潮

（西北農(nóng)林科技大學(xué)人文學(xué)院，陜西楊凌712100）

拉努湖仲裁案是國(guó)際環(huán)境法中關(guān)于水資源利用和管理的著名案例，陜西省水權(quán)制度雖然有異于案例中主權(quán)國(guó)家的水權(quán)制度，但其所確認(rèn)和彰顯的國(guó)際環(huán)境法基本原則、水資源利用和管理理念以及水資源法律精神影響至今。在分析陜西省水資源和水權(quán)制度現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合拉努湖仲裁案的經(jīng)驗(yàn)，提出“北用南補(bǔ)”水權(quán)優(yōu)化思路。

拉努湖仲裁案；陜西水資源；水權(quán)制度；北用南補(bǔ)

一、陜西水資源之“窘”

陜西水資源當(dāng)前面臨的境地，以一字概之，乃為“窘”。所謂“窘”，包含陜北水資源之“窮”與陜南水資源之“困”的雙重意義。

（一）陜北水資源之“窮”：供需矛盾十分突出

陜北在地形上位于黃土高原的中心部分，地勢(shì)西北高，東南低，北部為風(fēng)沙區(qū)，南部是丘陵溝壑區(qū)，面積92 521．4 km2，占全省總面積的45%；在行政區(qū)劃上包括延安市和榆林市，總?cè)丝谶_(dá)554萬人，占全省總?cè)丝诘?4．8%；在經(jīng)濟(jì)上生產(chǎn)總值為2642億元，占全省總量的26%，人均47 690元。陜北水資源屬黃河水系，黃河是陜北地區(qū)最重要的水資源。陜西水資源總量為423億m3，可利用水資源總量為163億m3，只占水資源總量的38%，其中黃河水資源量?jī)H為122．6億m3，只占全省總量的29%。陜北水資源總量為40．36億m3，只占全省水資源總量的9．5%，其中地表水資源量為31．36億m3，占全省地表水資源總量的7．9%，地下水資源量為21．39億m3，占全省地下水資源總量的16．4%。陜北水資源可利用總量只有17億m3，實(shí)際利用量為8．2億m3，利用潛力為8．8億m3，人均水資源量為758 m3，低于國(guó)際公認(rèn)的人均1 000 m3的最低需求線。陜北屬暖溫帶氣候，地處半干旱區(qū)，多年平均降水量454．3 mm，且70%集中在汛期，多出現(xiàn)在6～9月。陜北的能源和化工產(chǎn)業(yè)是拉動(dòng)陜西經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿?，但水資源之“窮”造成了陜北嚴(yán)重的水資源供需矛盾。

（二）陜南水資源之“困”：資源豐富但利用低效

陜南地區(qū)北靠秦嶺、南倚大巴山，地處我國(guó)中西部交接部位和南北域過渡地帶，是國(guó)家南水北調(diào)水源涵養(yǎng)區(qū)。陜南面積69 929 km2，國(guó)土面積占全省的36%；陜南包括漢中、安康、商洛三市，轄28個(gè)縣（區(qū)），人口總數(shù)達(dá)839萬人，占22．5%；陜南地區(qū)生產(chǎn)總值為1123億元，經(jīng)濟(jì)總量只有全省的10%，人均13 385元。陜南水資源屬于長(zhǎng)江水系，主要河流有嘉陵江、漢江和丹江。水資源總量有300．4億m3，地表水資源量為299．50億m3，地下水資源量為62．49億m3，占到全省總量的71%，人均擁有水資源量是全國(guó)的1．8倍，是全省的2．43倍。陜南多年平均降水量894．7 mm，汛期多出現(xiàn)在7～10月。陜南地區(qū)水資源量極為豐富，但水資源之“困”，即水資源的利用價(jià)值因水權(quán)制度的低效沒有充分得到發(fā)揮，因而也未能有效帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）陜西水資源的“彈性”分析

陜西境內(nèi)有眾多的中小型河流和水庫(kù)，這些水資源與黃河、長(zhǎng)江水系共同構(gòu)成了陜西水資源體系。陜西是黃河流域支流最為稠密的地區(qū)，流域內(nèi)的西安、銅川、寶雞、咸陽、渭南、延安、榆林、商洛和楊凌均為陜西經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，深受黃河水資源的影響。流經(jīng)陜西的黃河在省境內(nèi)總長(zhǎng)達(dá)715．6 km，擁有眾多支流。在陜西水資源分布中，水資源供需矛盾最突出、覆蓋地域最廣、對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響最大的當(dāng)屬黃河水資源。但也正因?yàn)辄S河的自然分布，在地理空間上將陜北、關(guān)中和陜南的發(fā)展有機(jī)聯(lián)系起來，使得黃河水資源成為陜西水資源的一種“彈性”，即通過調(diào)整黃河水資源的利用狀態(tài)促使陜西水資源在空間上達(dá)到合理化分布的目的，使黃河水資源從真正意義上發(fā)揮出陜西水資源的“空間調(diào)節(jié)器”的功能。

（四）《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》加劇陜西水資源之“窘”

隨著國(guó)務(wù)院2012年出臺(tái)了《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》（以下稱《規(guī)劃》），陜北被列入陜西省重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域，陜北地區(qū)雖然水資源缺乏，但因擁有豐富的優(yōu)質(zhì)煤、石油、天然氣、巖鹽、粘土類礦產(chǎn)等能源，國(guó)家將陜北劃入呼包鄂榆地區(qū)，未來將建設(shè)成為全國(guó)重要的能源和煤化工基地。根據(jù)國(guó)家規(guī)劃，陜北在煤炭工業(yè)方面，將重點(diǎn)建設(shè)榆神礦區(qū)大保當(dāng)、小保當(dāng)、西灣、金雞灘、杭來灣，榆橫礦區(qū)小紀(jì)汗、魏墻、巴拉素、紅石橋、大海則，神府礦區(qū)郭家灣、青龍寺，府谷礦區(qū)段寨、西王寨，彬長(zhǎng)礦區(qū)小莊、文家坡、孟村、雅店、高家堡、楊家坪，永隴礦區(qū)麟游區(qū)郭家河、崔木、招賢、園子溝，渭北老礦區(qū)西卓、王峰，吳堡礦區(qū)橫溝等一批大型煤礦；在油氣工業(yè)方面，重點(diǎn)建設(shè)長(zhǎng)慶油田5000萬t、延長(zhǎng)集團(tuán)2000萬t油氣當(dāng)量勘探開發(fā)項(xiàng)目，建設(shè)榆林、延安千萬噸級(jí)煉油基地；在化工方面，重點(diǎn)建設(shè)神華陶氏榆林循環(huán)經(jīng)濟(jì)煤炭綜合利用、中煤榆橫煤制烯烴、華電榆林煤制芳烴、兗礦榆橫煤化學(xué)工業(yè)區(qū)煤制油綜合利用、大唐府谷甲醇制烯烴（MTP）、神華西灣煤炭綜合利用、延長(zhǎng)集團(tuán)延安靖邊煤油氣綜合利用、陜煤黃陵500萬t焦化及綜合利用、延安100萬t乙烯及下游產(chǎn)品深加工、子長(zhǎng)3×98萬t煤焦化等；在有色冶金工業(yè)方面，重點(diǎn)建設(shè)陜西有色榆林新材料循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園、久盛礦業(yè)金嶺金礦一期等。［1］

但由于陜北水資源非常缺乏，水資源短缺已成為制約陜北能源化工基地建設(shè)的首要瓶頸。陜北煤炭資源主要分布于榆林市府谷、神木、榆陽、橫山、定邊，靖邊等縣（區(qū)）；石油資源主要分布在榆林、延安兩市，主要集中在定邊、靖邊、子洲、安塞、吳旗、榆林、橫山一帶的陜甘寧盆地和延長(zhǎng)縣；天然氣分布在陜甘寧盆地中部5萬km2范圍內(nèi)，主要位于陜甘寧邊區(qū)中部，以靖邊為中心，東到橫山西至梁鎮(zhèn)，北鄰內(nèi)蒙，南接延安的洛川一線。這些地區(qū)最大的特點(diǎn)是即是能源富集區(qū)，又是水資源貧乏區(qū)。近年來，隨著陜北能源化工基地規(guī)模的不斷擴(kuò)大，雖然取得了巨大的經(jīng)濟(jì)成就，但逐步形成了一種“三高二低”的粗放式發(fā)展模式，即“高投入、高消耗、高污染、低產(chǎn)出、低效率”。［2］例如2003年，陜北地區(qū)重點(diǎn)耗能企業(yè)的萬元產(chǎn)值綜合能耗達(dá)1．63 t標(biāo)準(zhǔn)煤，雖然好于國(guó)內(nèi)1．79 t標(biāo)準(zhǔn)煤／萬元的平均水平，但與廣東0．9 t標(biāo)準(zhǔn)煤／萬元、江蘇1．05 t標(biāo)準(zhǔn)煤／萬元、浙江1．1 t標(biāo)準(zhǔn)煤／萬元的能耗水平相比還落后許多，與發(fā)達(dá)國(guó)家差距更是明顯。［3］這種發(fā)展模式直接導(dǎo)致了陜北能源的大量浪費(fèi)，加之能源產(chǎn)業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境污染巨大，造成了陜北當(dāng)?shù)刈匀缓蜕鐣?huì)的不可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)預(yù)測(cè)，能源基地2020年總需水量將達(dá)到25．64億m3，如按現(xiàn)狀可供水量進(jìn)行水資源的一次供需分析，2020年缺水量將為17．24億m3，缺水程度將達(dá)67%。［4］陜北能源的富集與水資源匱乏的不相適應(yīng)，已成為陜北能源化工基地建設(shè)的主要制約因素。

（五）小結(jié)

綜上，陜北水資源供需矛盾在國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃的框架下異常突出，導(dǎo)致陜北水資源供有量與發(fā)展需求極不匹配，陜北的水資源擁有量與實(shí)際用水需要完全不能相適應(yīng)。一般而言，緩解某一地區(qū)水資源供需矛盾的直接措施是就近從豐水地區(qū)進(jìn)行跨流域調(diào)水，但陜北特殊的自然地理環(huán)境根本無法滿足調(diào)水條件，因此通過水權(quán)制度實(shí)現(xiàn)對(duì)黃河水資源的高效利用以緩解陜北水資源供需矛盾成為化解陜北水資源困局的唯一出路。在國(guó)際環(huán)境法中，拉努湖仲裁案是關(guān)于水資源利用和管理的著名案例，拉努湖仲裁案的經(jīng)驗(yàn)將為陜西省水權(quán)制度的優(yōu)化提供新的思路。

二、拉努湖仲裁案對(duì)陜西水權(quán)制度優(yōu)化的啟示

（一）拉努湖仲裁案

拉努湖位于法國(guó)境內(nèi)，是比利牛斯山上最大的湖泊，湖水流入下游國(guó)西班牙境內(nèi)的卡羅河。出于利用湖水發(fā)電的目的，法國(guó)政府在同西班牙政府交換意見后，決定從拉努湖引水發(fā)電并開挖一條運(yùn)河為西班牙的卡羅河補(bǔ)充水量。西班牙反對(duì)法國(guó)的這些工程，認(rèn)為法國(guó)未經(jīng)西班牙同意而從事這項(xiàng)工程違反了兩國(guó)過去的協(xié)議。1957年11月16日，仲裁庭裁定法國(guó)在拉努湖的分道工程計(jì)劃充分考慮了下游國(guó)的利益，并已征求下游國(guó)西班牙的意見，它沒有等待西班牙同意的義務(wù)，也沒有違反兩國(guó)過去簽訂的有關(guān)協(xié)議。該仲裁決定是關(guān)于國(guó)際水道利用方面的一個(gè)重要案例。

1956年，法國(guó)決定攔截拉努湖經(jīng)卡洛河流往西班牙的河水以增加拉努湖的貯水量。同時(shí)，法國(guó)將亞里埃奇河水引入卡洛河，作為補(bǔ)償。西班牙反對(duì)法國(guó)這項(xiàng)工程，指責(zé)法國(guó)違反兩國(guó)在1866年簽訂的《貝約納協(xié)定》。1957年，兩國(guó)決定將此爭(zhēng)議交付國(guó)際仲裁庭仲裁。國(guó)際仲裁庭的裁決駁回了西班牙關(guān)于法國(guó)的工程要求兩國(guó)政府事先同意的論點(diǎn)。仲裁庭認(rèn)為這種事先同意是對(duì)一國(guó)主權(quán)的重要限制，但在國(guó)際法中找不到這種限制的根據(jù)。但仲裁庭同時(shí)指出，按照1866年《貝約納條約》附件的有關(guān)條款，法國(guó)雖有義務(wù)通知西班牙當(dāng)局，與之磋商并考慮下游國(guó)家的利益，但它有權(quán)就其選擇的計(jì)劃做出最終決定。仲裁庭認(rèn)為“法國(guó)有權(quán)行使其權(quán)利，但它不能無視西班牙的利益；西班牙有權(quán)要求它的權(quán)利得到尊重和它的利益得到考慮”。

（二）陜西從中得到的啟示

1．尊重國(guó)家主權(quán)和不損害國(guó)外環(huán)境原則

拉努湖仲裁案體現(xiàn)了國(guó)際環(huán)境法中的“尊重國(guó)家主權(quán)和不損害國(guó)外環(huán)境”原則。我國(guó)學(xué)者因?qū)ζ淅斫獾膫?cè)重不一而出現(xiàn)不同的表述，如馬驤聰稱其為“尊重國(guó)家主權(quán)原則和不損害他國(guó)環(huán)境和各國(guó)管轄范圍以外環(huán)境原則”；［5］呂忠梅將其稱為“國(guó)家環(huán)境資源主權(quán)原則”；［6］王曦又稱其為“國(guó)際資源開發(fā)主權(quán)權(quán)利和不損害國(guó)外環(huán)境責(zé)任原則”。［7］此原則是國(guó)際環(huán)境法中的基本原則之一，在眾多的著名國(guó)際環(huán)境會(huì)議和文件中不斷得到強(qiáng)調(diào)和確認(rèn)。1972年的《斯德哥爾摩人類環(huán)境宣言》第21條規(guī)定：根據(jù)聯(lián)合國(guó)憲章和國(guó)際法的原則，各國(guó)享有根據(jù)它們自己的環(huán)境政策開發(fā)資源的主權(quán)權(quán)利，各國(guó)也有義務(wù)使其管轄范圍內(nèi)或控制下的活動(dòng)不對(duì)其他國(guó)家的環(huán)境和任何國(guó)家管轄范圍以外的地區(qū)造成損害。1992年的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》第2條規(guī)定：根據(jù)聯(lián)合國(guó)憲章和國(guó)際法的原則，各國(guó)擁有按照其本國(guó)的環(huán)境與發(fā)展政策開發(fā)本國(guó)自然資源的主權(quán)權(quán)利，并負(fù)有確保在其管轄范圍內(nèi)或在其控制下的活動(dòng)不致?lián)p害其他國(guó)家或在各國(guó)管轄范圍以外地區(qū)的環(huán)境的責(zé)任?！白鹬貒?guó)家主權(quán)和不損害國(guó)外環(huán)境”原則的基本含義是指在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，每個(gè)國(guó)家不論大小，都擁有對(duì)本國(guó)自然資源的永久主權(quán)，擁有自己的環(huán)境主權(quán)；在處理環(huán)境保護(hù)關(guān)系中每一國(guó)都必須尊重別國(guó)的主權(quán)，同時(shí)必須承擔(dān)不損害國(guó)外環(huán)境的義務(wù)。［8］

陜西省雖然不是上述國(guó)際環(huán)境法案例中的主權(quán)國(guó)家，但此原則在陜西開發(fā)和利用黃河水資源的過程中同樣具有適用的價(jià)值。該原則的適用價(jià)值主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，針對(duì)黃河水資源的使用，陜西省內(nèi)部沿黃地區(qū)具有類似于國(guó)際環(huán)境法中主權(quán)國(guó)家對(duì)環(huán)境資源共同開發(fā)、平等利用的權(quán)利義務(wù)對(duì)等關(guān)系。陜西包括西安、銅川、寶雞、咸陽、渭南、延安、榆林、商洛和楊凌九大沿黃地區(qū)，這些地區(qū)之間既擁有取用黃河水資源的權(quán)利，同時(shí)也負(fù)有保護(hù)黃河水資源和提高水資源利用效率的義務(wù)。環(huán)境資源法中的權(quán)利義務(wù)對(duì)等理論強(qiáng)調(diào)，對(duì)等性即同位性側(cè)重于“相對(duì)應(yīng)”，而“相對(duì)應(yīng)”是指兩個(gè)事物之間的聯(lián)系是內(nèi)在的、邏輯的、對(duì)稱的、雙向的，即有一項(xiàng)權(quán)利，必然有一項(xiàng)義務(wù)與之對(duì)應(yīng)。反之，亦然。［9］陜西當(dāng)前肩負(fù)著十分重要的國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展任務(wù)，尤其是陜北地區(qū)，作為《規(guī)劃》中的陜西重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域，要求加強(qiáng)對(duì)陜北水資源的供應(yīng)能力以支持能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是陜北的一項(xiàng)權(quán)利，同時(shí)陜西在開發(fā)和利用黃河水資源的過程中，以陜北的經(jīng)濟(jì)利益為核心優(yōu)化水權(quán)制度得到省內(nèi)其他沿黃地區(qū)的理解和支持，這是其他沿黃地區(qū)的一項(xiàng)義務(wù)；反之，陜北因水資源供應(yīng)能力的提高而推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，須支付給其他沿黃地區(qū)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是一項(xiàng)義務(wù)，而其他沿黃地區(qū)因水資源利益的減少要求陜北的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是一項(xiàng)權(quán)利。第二，針對(duì)黃河水資源的分配，陜西省與外部下游沿黃地區(qū)具有類似于國(guó)際環(huán)境法中主權(quán)國(guó)家之間因利用自然資源不得損害國(guó)外環(huán)境的關(guān)系。陜西省通過對(duì)水權(quán)制度的調(diào)整，改善陜北水權(quán)分配的傳統(tǒng)模式，提高陜北對(duì)黃河水資源的取用指標(biāo)。若陜北超額使用黃河取水指標(biāo)，勢(shì)必會(huì)損害下游沿黃地區(qū)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的發(fā)展利益，但陜北如果在過度取用黃河水資源之后主動(dòng)對(duì)超出定額用水指標(biāo)的部分進(jìn)行補(bǔ)充，以此保證黃河水資源原有的供水量，不僅最大限度地滿足了本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)水資源的需求，而且規(guī)避了下游沿黃地區(qū)水資源利益受到損害的風(fēng)險(xiǎn)。

2．靈活履約機(jī)制

拉努湖仲裁案作為國(guó)家環(huán)境法中關(guān)于水資源管理和利用的著名案例，它所體現(xiàn)的“靈活履約”的實(shí)施機(jī)制為陜西省水權(quán)制度的優(yōu)化開辟了全新的思考路徑。靈活履約機(jī)制源于國(guó)際環(huán)境法中對(duì)全球氣候的保護(hù)制度，是《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（UNFCCC）和《京都議定書》的重要內(nèi)容?！堵?lián)合國(guó)氣候變化框架公約》是1992年里約熱內(nèi)盧聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)的重要成果之一，是第一個(gè)全面控制導(dǎo)致全球氣候變暖的二氧化碳等溫室氣體排放、以便應(yīng)對(duì)全球氣候變暖給人類經(jīng)濟(jì)和社會(huì)帶來不利影響的國(guó)際公約?！毒┒甲h定書》是《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第三次締約方大會(huì)上通過的量化減排文件，為了促進(jìn)締約國(guó)早日實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，文件中分別在第6、12、16條規(guī)定了聯(lián)合履約、清潔發(fā)展機(jī)制和排放交易三個(gè)靈活機(jī)制。靈活履約機(jī)制根據(jù)各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和減排目標(biāo)的不同引入相應(yīng)的減排方式，其最終目的是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的“雙贏”。

在拉努湖仲裁案中，法國(guó)為了實(shí)現(xiàn)利用拉努湖發(fā)電的目的，采取了一種“靈活履約”機(jī)制，即在不違反與西班牙簽訂的《貝約納條約》的前提下，利用“補(bǔ)水”的方式為下游西班牙境內(nèi)的卡羅河補(bǔ)充水量，以保證卡羅河不會(huì)因上游的法國(guó)攔截拉努湖而水量減少，法國(guó)的“靈活履約”即實(shí)現(xiàn)了本國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益，又防止了下游國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益遭到損害。當(dāng)前陜北面臨的水資源困境具有類似于拉努湖仲裁案中相似的特點(diǎn)。在陜西的水權(quán)制度中，對(duì)陜北分配的黃河水資源是十分有限的，隨著陜北能源基地的日益發(fā)展，即便陜西省將全部的黃河取水指標(biāo)分配給陜北，巨大的需水量與有限的供水量之間產(chǎn)生的水資源供需矛盾仍將隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展而擴(kuò)大。若要實(shí)現(xiàn)陜北“按需取水”的理想水權(quán)狀態(tài)，只有引入類似于拉努湖仲裁案中的“補(bǔ)水”思路作為優(yōu)化陜西水權(quán)制度的突破口，才能為有效緩解陜西水資源的缺乏創(chuàng)造條件。

三、陜西省水權(quán)制度存在的問題

長(zhǎng)期以來，陜西水權(quán)制度處于一種十分“尷尬”的境地。陜西可以劃分為陜北、關(guān)中和陜南三大自然區(qū)域。陜南位于長(zhǎng)江流域，國(guó)土面積占全省的36%，經(jīng)濟(jì)總量只有全省的10%，而水資源總量卻有300．4億m3，占到全省總量的71%，水資源量完全可以滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的需要；關(guān)中雖與陜北同屬黃河流域，國(guó)土面積占全省的64%，經(jīng)濟(jì)總量占全省的90%，且水資源總量為82．33億m3，只占全省水資源總量的29%，水資源非常缺乏，但關(guān)中長(zhǎng)期致力于實(shí)施跨流域調(diào)水工程，通過興建引漢濟(jì)渭、引紅濟(jì)石、引乾濟(jì)石等大型跨流域調(diào)水工程，以及建設(shè)涇河?xùn)|莊水庫(kù)、咸陽亭口水庫(kù)、西安輞川李家河水庫(kù)等“蓄水池”，有效地緩解了關(guān)中地區(qū)水資源的供需矛盾。反觀陜北，水資源本已捉襟見肘的黃河水資源卻成為支撐陜北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“命脈”。由于陜北不具備跨流域調(diào)水的條件，所以在陜西水利規(guī)劃中，無論是延安引黃工程、榆林大泉引黃工程、定邊供水續(xù)建工程、榆神工業(yè)區(qū)供水工程，還是建設(shè)榆林王圪堵水庫(kù)、延安南溝門水庫(kù)等，其實(shí)質(zhì)都是圍繞黃河水資源進(jìn)行開發(fā)和利用。但根據(jù)現(xiàn)行的陜西省水權(quán)制度和相關(guān)管理辦法，每年陜西還需要將黃河水利委員會(huì)分給陜西的38億m3黃河耗水指標(biāo)向省內(nèi)西安、銅川、寶雞、咸陽、渭南、延安、榆林、商洛和楊凌九大沿黃地區(qū)進(jìn)行再分配，最終陜北的延安和榆林真正獲得的黃河水資源寥寥無幾，根本無法滿足陜北未來經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源的需求。正因?yàn)殛兾魉畽?quán)制度的“尷尬”處境，使得陜北水權(quán)制度本應(yīng)作為一種對(duì)陜北水資源配置、管理和保護(hù)進(jìn)行合理安排的法律制度卻并未有效地緩解陜北水資源的供需矛盾，而陜南地區(qū)也因水權(quán)制度的低效不僅使豐富的水資源不能促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而且也未能改善當(dāng)前陜西因缺乏水資源面臨的發(fā)展困局。因此，只有通過調(diào)整陜北和陜南的水權(quán)制度，針對(duì)黃河水資源，借鑒拉努湖仲裁案中的“補(bǔ)水”思路，加強(qiáng)陜北和陜南的水權(quán)合作以實(shí)現(xiàn)陜西水權(quán)制度的優(yōu)化，即“北用南補(bǔ)”。

四、陜西省水權(quán)制度優(yōu)化的具體思路

陜西應(yīng)借鑒拉努湖仲裁案的經(jīng)驗(yàn)，嘗試?yán)谩氨庇媚涎a(bǔ)”的水權(quán)優(yōu)化思路促成陜北和陜南的水權(quán)合作以化解當(dāng)前陜西水資源“北窮南困”的危局，從而達(dá)到優(yōu)化陜西水權(quán)制度的目的。

（一）北用

所謂“北用”即指陜西省應(yīng)著眼于國(guó)家整體規(guī)劃的戰(zhàn)略部署，加強(qiáng)對(duì)陜北的供水能力，利用水權(quán)制度調(diào)整黃河水權(quán)初始的分配模式，滿足陜北經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)水資源的需求。為落實(shí)《規(guī)劃》中關(guān)于將呼包鄂榆地區(qū)建設(shè)成為全國(guó)重要的能源和煤化工基地的目標(biāo)，針對(duì)黃河水資源，陜西在進(jìn)行黃河水權(quán)的初始分配時(shí)，應(yīng)該提高陜北地區(qū)的黃河水權(quán)分配指標(biāo)，將陜西全部黃河取水指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給陜北。水利部黃河管理委員依照《黃河水量調(diào)度條例》和《黃河水量調(diào)度條例實(shí)施細(xì)則（試行）》向沿黃各省統(tǒng)一分配黃河水資源的取用指標(biāo)，但在黃委會(huì)分配完成后，陜西省可以根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要向省內(nèi)沿黃地區(qū)自由分配取水指標(biāo)。根據(jù)水利部和黃河水利委員會(huì)的安排部署，按照國(guó)務(wù)院1987年批準(zhǔn)的《黃河可供水量分配方案》，黃河流域正常年份分給陜西省38億m3耗水指標(biāo)。因此，陜西省可以在取得黃委會(huì)分配的取水指標(biāo)后，建議陜北和其他沿黃地區(qū)簽訂黃河取水權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，通過水權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式將陜西全部黃河用水指標(biāo)即38億m3水資源一次性轉(zhuǎn)讓給陜北，同時(shí)陜北按照黃河水權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議向其他沿黃地區(qū)支付取水權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)。陜北獲得陜西省全部黃河耗水指標(biāo)后，將極大地緩解陜北水資源的供需矛盾。

（二）南補(bǔ)

所謂“南補(bǔ)”即指根據(jù)陜北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際狀況，若陜北將黃河38億m3用水指標(biāo)全部耗用之后仍不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)水資源的需求，則應(yīng)在可預(yù)見用水指標(biāo)耗盡之前的有效期間內(nèi)啟動(dòng)補(bǔ)水機(jī)制。陜南是陜西的富水區(qū)，且處于黃河經(jīng)陜西流向下游省份的拐點(diǎn)區(qū)域，具備優(yōu)越的補(bǔ)水條件，是承擔(dān)補(bǔ)水任務(wù)的理想選擇。陜南包括漢中、安康、商洛三個(gè)行政區(qū)，漢中多年平均降水量約908 mm，自產(chǎn)徑流量144．1億m3，地下水資源量31．75億m3，合計(jì)水資源總量146．25億m3，全市人均水資源量近4000 m3；［10］安康多年平均降水量約926．2 mm，水資源總量252．27億m3，其中自產(chǎn)水量106．55億m3，過境客水量145．72億m3，地下水量17．54億m3，其中地下水可開采量為2．05億m3；［11］商洛多年平均降水量約為784 mm，平均年水資源量為52．089億m3。［12］陜西省應(yīng)建議陜北和陜南簽訂黃河補(bǔ)水協(xié)議，陜北按需取用黃河水資源，多出正常38億m3用水指標(biāo)的部分，由陜南承擔(dān)補(bǔ)水任務(wù)，以此維持黃河原有的水資源量，保證黃河中下游省份的取水權(quán)不受影響，陜北按照黃河補(bǔ)水協(xié)議向陜南支付補(bǔ)水費(fèi)。陜北與陜南之間的水權(quán)合作，將有效地提高陜南水權(quán)制度的效率。

（三）小結(jié)

“北用南補(bǔ)”的水權(quán)優(yōu)化思路其實(shí)質(zhì)是陜西為緩解陜北地區(qū)長(zhǎng)期以來的水資源供需矛盾，同時(shí)全面提高陜南地區(qū)水權(quán)制度的效率，圍繞黃河水資源的開發(fā)和利用而促成的陜西南北水權(quán)的戰(zhàn)略合作。目的是通過對(duì)陜北和陜南地區(qū)水權(quán)制度的重新安排，在全流域水資源利益互不影響的前提下，打破陜西水資源當(dāng)前面臨的“窘”境，為陜西未來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供可靠的水資源保障，最終完成陜西水權(quán)制度的整體優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益和流域水環(huán)境利益的最大化。

五、結(jié)語

隨著陜西經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的快速發(fā)展，陜西省水權(quán)制度的優(yōu)化將加速進(jìn)行。“北用南補(bǔ)”水權(quán)優(yōu)化思路是在針對(duì)陜北和陜南地區(qū)水資源狀況和水權(quán)制度特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，通過借鑒國(guó)際環(huán)境法案例中拉努湖仲裁案的經(jīng)驗(yàn)而提出的，旨在利用水權(quán)制度化解當(dāng)前陜西省由水資源所引發(fā)的發(fā)展困局，同時(shí)借對(duì)陜北和陜南水權(quán)制度的合作帶動(dòng)陜西省水權(quán)制度的優(yōu)化，使陜西水權(quán)制度與陜西未來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)?！氨庇媚涎a(bǔ)”水權(quán)優(yōu)化思路作為陜西省水權(quán)制度優(yōu)化的重要內(nèi)容，將在陜西省水資源管理、保護(hù)和改造中發(fā)揮重要作用。

［1］陜西省人民政府．陜西省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要［Z］．陜西：陜西省發(fā)展與改革委員會(huì)，2011．

［2］李卓婭．陜北能源產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析［D］．西安：西北大學(xué)，2007．

［3］紀(jì)新華．陜北能源化工基地可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析［D］．西安：西北大學(xué)，2006．

［4］范立民．陜北能源重化工基地建設(shè)中的水資源問題［J］．國(guó)土資源科技管理，2005，22（5）：17－21．

［5］馬驤聰．國(guó)際環(huán)境法導(dǎo)論［M］．北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1994：37－40．

［6］呂忠梅．環(huán)境法新視野［M］．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000：167－179．

［7］王曦．國(guó)際環(huán)境法［M］．北京：法律出版社，1998：95．

［8］林燦玲．國(guó)際環(huán)境法［M］．北京：人民出版社，2004：163．

［9］王文東．論權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的對(duì)等性和非對(duì)等性［J］．首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2007（5）：49－56．

［10］漢中水利局．漢中水資源關(guān)乎全國(guó)全省可持續(xù)發(fā)展大計(jì)［N］．漢中日?qǐng)?bào)，2010－03－19（1）．

［11］佚名．安康水利概況［EB／OL］．（2008－12－12）［2013－07－16］．http：／／www．a(chǎn)kmwr．gov．cn／Article／Class11／Class10／200812／505．html．

［12］商洛稅務(wù)局．商洛資源開發(fā)利用狀況［EB／OL］．（2008－12－12）［2013－07－18］．http：／／www．slwater．gov．cn／．

（編輯：佘小寧）

Analysis of the Optimization of Water Right System in Shaanxi Province from Lake Lanoux Arbitration

XU Hao，ZHANG Zhong－chao
（College of Humanities，Northwest A＆F University，Yangling Shaanxi 712100，China）

Lake Lanoux Arbitration is the famous case of utilization and management of water resource in international environmental law．Although water right system in Shaanxi Province is different from water right system of the sovereign state in the case，it has a great influence and it is worth learning and using for reference to water right system in Shaanxi Province that confirmations and reveals the basic principles of international environmental law，water resource utilization and management ideas，and law spirit of water resources．Based on the analysis of the present situation of water resources and the water right system in Shaanxi Province and the experience from Lake Lanoux Arbitration，the paper puts forward the idea of optimization of water right，namely"the north use water and the south fill water"．

Lake lanoux arbitration；Water resources of Shaanxi；Water right system；The north use water and the south fill water

TV213．4

：A

：1671－816X（2015）02－0180－06

2014－11－14

徐昊（1989－），男（漢），陜西咸陽人，碩士研究生，主要從事環(huán)境與資源保護(hù)法方面的研究。

張忠潮，教授，碩士生導(dǎo)師。E－mail：Zhzhch2007＠nwsuaf．edu．cn

西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社科專項(xiàng)（2012RWZX08）