胡安源

(山東大學(xué) 經(jīng)濟(jì)研究院，山東 濟(jì)南 250100)

國(guó)有企業(yè)參與公共服務(wù)體系建設(shè)研究

胡安源

(山東大學(xué) 經(jīng)濟(jì)研究院，山東 濟(jì)南 250100)

改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展取得了舉世矚目的成績(jī)，人民群眾的生活水平得到了極大的提高，社會(huì)公眾對(duì)于公共服務(wù)體系的要求越來越高，如何快速完善公共服務(wù)體系成為亟待解決的問題。在建設(shè)公共服務(wù)體系的過程中，需要以政府為主導(dǎo)，其他社會(huì)組織為輔助。在我國(guó)社會(huì)組織中，國(guó)有企業(yè)的作用舉足輕重。建設(shè)服務(wù)型政府、完善公共服務(wù)體系都與國(guó)有企業(yè)的參與緊密相連。

公共服務(wù)體系;服務(wù)型政府;國(guó)有企業(yè);新公共服務(wù)理論

公共服務(wù)體系主要指以政府為主導(dǎo)，以社會(huì)團(tuán)體和其他機(jī)構(gòu)為輔助，為向公民及其組織提供基本而有保障的公共服務(wù)而建立的一系列有關(guān)服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)形式、服務(wù)機(jī)制、服務(wù)政策等的制度安排。公共服務(wù)體系包括教育體系、公共衛(wèi)生體系、公共文化服務(wù)體系、社會(huì)福利體系等。建立完善的公共服務(wù)體系是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、維護(hù)社會(huì)公平正義的迫切需要，是全面建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，對(duì)于推進(jìn)以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，對(duì)于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、擴(kuò)大內(nèi)需特別是消費(fèi)需求，都具有十分重要的意義。①國(guó)務(wù)院:《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，2012年7月。

所謂國(guó)有企業(yè)，是指政府在企業(yè)資本額中占51%以上的企業(yè)，或者政府股份占有不足50%，但卻以其他手段控制或間接控制的企業(yè)。②李雙雙、杜彬:《中國(guó)國(guó)有企業(yè)社會(huì)責(zé)任建設(shè)分析報(bào)告》，2007年。國(guó)有企業(yè)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱，它的發(fā)展空間和利潤(rùn)所得都來自于社會(huì)，所以國(guó)有企業(yè)在承擔(dān)自身經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)社會(huì)造成的后果的同時(shí)理應(yīng)承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，積極參與公共服務(wù)體系建設(shè)就是其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

一、企業(yè)參與公共服務(wù)體系建設(shè)的理論基礎(chǔ)

(一)新公共服務(wù)理論

新公共服務(wù)理論是以美國(guó)登哈特夫婦為代表的一批公共政策學(xué)家基于對(duì)新公共管理理論③新公共管理理論自20世紀(jì)80年代興起，致力于將企業(yè)中的管理方法用于公共部門，強(qiáng)調(diào)政府工作的績(jī)效評(píng)估、市場(chǎng)和顧客導(dǎo)向，推崇企業(yè)化政府等主張，一度風(fēng)靡歐美等西方國(guó)家。其中的企業(yè)家政府理論主張用企業(yè)在經(jīng)營(yíng)中所追求的講效率、重質(zhì)量、善待消費(fèi)者和力求完美服務(wù)的精神，以及企業(yè)科學(xué)管理方法，來改革和創(chuàng)新政府管理方式，使政府更有效率和活力。其缺陷主要體現(xiàn)在將公共管理者視為企業(yè)家將促使其視公共資金為己有，以部門私利為出發(fā)點(diǎn)，公然違背民主公共行政的傳統(tǒng)，否認(rèn)公眾參與權(quán)力，這將逐漸腐蝕和破壞諸如公平、正義、代表制和參與等民主和憲政價(jià)值。(特別是企業(yè)家政府理論缺陷)的反思，而建立的一種新價(jià)值導(dǎo)向的公共行政理論。新公共服務(wù)理論以民主公民權(quán)、社區(qū)與公民社會(huì)的模型、組織人本主義、后現(xiàn)代主義為理論基礎(chǔ)，其核心理念是公民主權(quán)和政府責(zé)任。④黃華:《批判與超越:新公共服務(wù)理論及其啟示》，《廣東輕工職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年3月。主要內(nèi)容包括七項(xiàng)核心主張:(1)政府的服務(wù)對(duì)象是公民。(2)追求公共利益。(3)超越企業(yè)家身份，重視公民身份。(4)思想上要具有戰(zhàn)略性，行動(dòng)上要具有民主性。(5)政府的主要目的和任務(wù)是提供公共利益和公共服務(wù)，但并不是意味著由政府自己參與生產(chǎn)或壟斷公共服務(wù)的提供。(6)政府工作是服務(wù)，而不是“掌舵”。(7)不能只重視生產(chǎn)率，要更重視人。①珍妮特·登哈特、羅伯特·登哈特:《新公共服務(wù):服務(wù)而不是掌舵》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版。

首先要建立充分回應(yīng)民眾要求的服務(wù)型政府，這就需要從管制導(dǎo)向到服務(wù)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。這也是我國(guó)政府轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，它意味著政府應(yīng)該“把公民的需要和價(jià)值放在決策和行動(dòng)的首要的位置上”，肯定公共利益在政府服務(wù)中的中心地位;必須更加關(guān)注市民的需要和利益，并對(duì)這些需要和利益做出回應(yīng)，增強(qiáng)公民的參與性和政府的回應(yīng)性。

其次要積極改革公共服務(wù)供給機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)服務(wù)的主體多元化。無論是新公共管理理論還是新公共服務(wù)理論都主張?jiān)诠卜?wù)的提供領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破政府壟斷，也就是說，除政府之外的國(guó)有企業(yè)、私人部門或者第三部門均可成為公共服務(wù)的生產(chǎn)者。

(二)服務(wù)型政府建設(shè)的“雙向互動(dòng)”理論

南開大學(xué)朱光磊教授等提出“雙向互動(dòng)”理論，指出服務(wù)型政府建設(shè)是一個(gè)由政府“單向行動(dòng)”向“雙向互動(dòng)”轉(zhuǎn)變、社會(huì)力量積極參與、多種力量共同作用的過程。在強(qiáng)勢(shì)政府下，社會(huì)和公民作為服務(wù)的接受者很難表達(dá)自己的需求和愿望，由政府提供的公共服務(wù)難免出現(xiàn)效率上的低下，而且在財(cái)政相對(duì)緊張的地方，還會(huì)出現(xiàn)公共服務(wù)供給不足的情況。改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到了快速發(fā)展，普通公民的生活發(fā)生了翻天覆地的變化，對(duì)于公共服務(wù)的各種要求都大幅度的提高。在這樣的背景下，政府提供的公共服務(wù)不斷出現(xiàn)供給不足問題，使得公民和社會(huì)組織產(chǎn)生了要參與到其中的愿望。因此，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與到公共物品的提供中來勢(shì)在必行。因此，當(dāng)前中國(guó)實(shí)行“雙向互動(dòng)”的模式來建設(shè)公共服務(wù)體系，符合各方面主體的利益和要求，也符合進(jìn)一步政治發(fā)展的需要。②朱光磊、薛立強(qiáng):《服務(wù)型政府建設(shè)的六大問題》，《南開學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2008年1月。

該理論強(qiáng)調(diào)公民、社會(huì)組織、企業(yè)參與的重要性，但也承認(rèn)政府應(yīng)該在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中起到主導(dǎo)作用。一方面，政府要在“雙向互動(dòng)”中起到主導(dǎo)作用，提高認(rèn)識(shí)水平，改善工作能力，在實(shí)際的工作中積極的引導(dǎo)和鼓勵(lì)非政府力量的廣泛參與，加強(qiáng)公民和企業(yè)的參與意識(shí)，樹立其參與的責(zé)任。另一方面，建設(shè)服務(wù)型政府需要公民個(gè)人、社會(huì)組織和市場(chǎng)因素主動(dòng)參與進(jìn)來，發(fā)揮自己的能量。市場(chǎng)中的企業(yè)作為社會(huì)中重要的一環(huán)，應(yīng)該能夠在“雙向互動(dòng)”中起到重要的作用。只有政府—市場(chǎng)—公民三者積極配合，才能形成推動(dòng)服務(wù)型政府的巨大動(dòng)力。

(三)企業(yè)的公共服務(wù)責(zé)任理論

企業(yè)社會(huì)責(zé)任是指企業(yè)在創(chuàng)造利潤(rùn)、對(duì)股東承擔(dān)法律責(zé)任的同時(shí)，還要承擔(dān)對(duì)員工、消費(fèi)者、社區(qū)和環(huán)境的責(zé)任。企業(yè)的社會(huì)責(zé)任要求企業(yè)必須超越把利潤(rùn)作為唯一目標(biāo)的傳統(tǒng)理念，強(qiáng)調(diào)在生產(chǎn)過程中對(duì)人的價(jià)值的關(guān)注，強(qiáng)調(diào)對(duì)消費(fèi)者、對(duì)環(huán)境、對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)。③周勇:《論責(zé)任、企業(yè)責(zé)任和企業(yè)社會(huì)責(zé)任》，《武漢科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2003年4月。國(guó)際上逐漸形成了對(duì)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的一些共識(shí)，2001年12月，由總部設(shè)在美國(guó)的社會(huì)責(zé)任國(guó)際(Social Accountability International，簡(jiǎn)稱SAD)發(fā)表了SA8000標(biāo)準(zhǔn)，即社會(huì)責(zé)任管理體系(Social Accountability 8000，簡(jiǎn)稱SA8000)。SA8000標(biāo)準(zhǔn)是全球第一個(gè)社會(huì)責(zé)任認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，它規(guī)定了企業(yè)應(yīng)該遵守的社會(huì)責(zé)任，主要涉及童工、強(qiáng)迫勞動(dòng)、健康與安全、歧視、懲戒性措施、工作時(shí)間、工資報(bào)酬、管理體系等內(nèi)容。在企業(yè)生存發(fā)展中，營(yíng)利雖然是企業(yè)的主要目標(biāo)，但它不能代表一切。因?yàn)槠髽I(yè)所面對(duì)的社會(huì)背景和制度條件已經(jīng)逐漸成為企業(yè)生存、發(fā)展中的重要因素。因此，企業(yè)必須為自己的行為對(duì)社會(huì)承擔(dān)一系列責(zé)任，履行自己作為“社會(huì)公民”的義務(wù)。

與企業(yè)社會(huì)責(zé)任相對(duì)照，企業(yè)公共服務(wù)責(zé)任是指企業(yè)支持、參與公共服務(wù)的責(zé)任心以及由此產(chǎn)生的對(duì)公共利益維護(hù)所負(fù)有的責(zé)任。市場(chǎng)和政府雙失靈現(xiàn)象在公共基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、公共安全、公共文化、環(huán)境保護(hù)、貧困與災(zāi)害救助等諸多公共服務(wù)領(lǐng)域都不同程度地存在，由此引發(fā)了人們對(duì)企業(yè)與政府公共責(zé)任關(guān)系的進(jìn)一步思考。政府和社會(huì)在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)ζ髽I(yè)產(chǎn)生了越來越多的期望，即期望企業(yè)超越原有單純的經(jīng)濟(jì)組織逐漸演變?yōu)榧嬗泄藏?zé)任的有機(jī)體。④高韌:《企業(yè)的公共服務(wù)責(zé)任與政府激勵(lì)》，《科學(xué)·經(jīng)濟(jì)·社會(huì)》2010年2月。

目前中國(guó)完整的企業(yè)社會(huì)責(zé)任體系還沒有建立，企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任可選擇的路徑并不豐富，而企業(yè)通過參與社會(huì)公共服務(wù)體系建設(shè)這個(gè)過程，不僅一定程度上分擔(dān)了政府的一部分壓力，輔助政府搞好有關(guān)公共服務(wù)的一系列工作，而且可以間接的為社會(huì)利益做出貢獻(xiàn)。通過參與社會(huì)公共服務(wù)體系建設(shè)，企業(yè)不僅踐行了社會(huì)責(zé)任，而且對(duì)企業(yè)自身與社會(huì)關(guān)系的認(rèn)識(shí)水平有一定的提升，使企業(yè)能夠注意到自身經(jīng)濟(jì)行為的社會(huì)效應(yīng)，從而有助于企業(yè)增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，建立良好的企業(yè)文化，促使其改善自己的行為。從一定程度上講，公共服務(wù)體系的建設(shè)為企業(yè)提供了一個(gè)踐行企業(yè)社會(huì)責(zé)任的機(jī)遇和途徑，中國(guó)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任意識(shí)和機(jī)制也將在這個(gè)過程中得到培養(yǎng)和發(fā)展。

二、國(guó)有企業(yè)參與公共服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)背景

企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，對(duì)經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。企業(yè)作為社會(huì)整體中的重要一環(huán)，它所掌控的一部分經(jīng)濟(jì)資源和科技力量，正是建設(shè)公共服務(wù)體系所需要的物質(zhì)基礎(chǔ)。企業(yè)參與公共服務(wù)，可以使政府提供公共服務(wù)和信息來源的缺陷和不足有效降低，而且企業(yè)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)雙重領(lǐng)域的靈活性是政府無法超越的。

就目前我國(guó)發(fā)展現(xiàn)狀來講，第三部門及其他社會(huì)組織的力量比較弱小，獨(dú)立性不強(qiáng)，在“雙向互動(dòng)”中對(duì)公共服務(wù)體系建設(shè)所起的輔助作用十分有限。而中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在突飛猛進(jìn)中造就了一批有實(shí)力的企業(yè)，盡管市場(chǎng)和企業(yè)自身還有很大的不足，但是相比于其他的社會(huì)因素，企業(yè)成為非政府力量中最有能力參與公共服務(wù)體系建設(shè)的部分。從另一個(gè)角度看，企業(yè)自身利益與前景同政治的發(fā)展、政府的改革息息相關(guān)，從這一點(diǎn)上看，中國(guó)的企業(yè)也愿意在這一過程中發(fā)出自己的聲音，將自己的價(jià)值體現(xiàn)出來。企業(yè)參與公共服務(wù)體系的建設(shè)，不僅可以履行了自己的社會(huì)責(zé)任、宣揚(yáng)自身的企業(yè)文化理念，而且能夠把自己的要求直接的反映到政府部門。

從不同性質(zhì)的企業(yè)現(xiàn)狀看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還不完善，國(guó)有企業(yè)居于主導(dǎo)地位，掌握國(guó)民經(jīng)濟(jì)的命脈，民營(yíng)企業(yè)力量相對(duì)薄弱。因此如果公共服務(wù)體系建設(shè)要求企業(yè)參與，首先就應(yīng)要求國(guó)有企業(yè)的參與。作為特殊的企業(yè)，國(guó)有企業(yè)的責(zé)任可以分為三部分:一是經(jīng)濟(jì)責(zé)任，保證國(guó)有資產(chǎn)保值增值，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展;二是政治責(zé)任，落實(shí)黨的方針政策，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ);三是社會(huì)責(zé)任，保持企業(yè)穩(wěn)定，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。國(guó)有企業(yè)應(yīng)該通過落實(shí)自己的社會(huì)責(zé)任，積極地參與到公共服務(wù)體系的建設(shè)過程中來，它可以通過自己強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、技術(shù)能力和社會(huì)影響力，為公共服務(wù)體系建設(shè)提供物質(zhì)基礎(chǔ)、信息反饋渠道、政策落實(shí)渠道和技術(shù)支持。更具體來說，許多國(guó)有企業(yè)都承擔(dān)著提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的重任，如果國(guó)有企業(yè)完不成提供公共產(chǎn)品的任務(wù)，整個(gè)社會(huì)的公共服務(wù)水平是不可能提升的;國(guó)有企業(yè)還承擔(dān)著大量的職工社會(huì)保障，這也是服務(wù)型政府所追求的提高社會(huì)保障水平的重要部分。此外，國(guó)有企業(yè)在優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目上，可以從人員、資金、技術(shù)等方面實(shí)施公共服務(wù)項(xiàng)目。

三、國(guó)有企業(yè)參與公共服務(wù)體系建設(shè)的內(nèi)在動(dòng)力

世界著名戰(zhàn)略管理大師邁克爾·波特教授指出，“企業(yè)從事公共事業(yè)的目標(biāo)，從表面上看是為了博得更多的認(rèn)同和社會(huì)影響，而實(shí)質(zhì)上，則應(yīng)該專注于企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的增強(qiáng)”①邁克爾·波特:《企業(yè)慈善事業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)》，《哈佛商業(yè)評(píng)論》2003年2月。?；诤诵母?jìng)爭(zhēng)力視角，國(guó)有企業(yè)參與公共服務(wù)體系建設(shè)的內(nèi)在動(dòng)力主要表現(xiàn)在以下方面:②高韌:《企業(yè)的公共服務(wù)責(zé)任與政府激勵(lì)》，《科學(xué)·經(jīng)濟(jì)·社會(huì)》2010年2月。

企業(yè)通過履行社會(huì)責(zé)任，參與公共服務(wù)體系建設(shè)，可以極大提高企業(yè)的社會(huì)形象，避免一些不良信譽(yù)行為所帶來的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

企業(yè)通過參與捐贈(zèng)、弱勢(shì)群體幫扶、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等社會(huì)公益活動(dòng)可以推動(dòng)與當(dāng)?shù)卣畽C(jī)構(gòu)、周邊相關(guān)利益組織、社區(qū)居民、公眾之間建立起相互信任的關(guān)系，還可以借助這些活動(dòng)提高企業(yè)社會(huì)形象，間接節(jié)約企業(yè)的營(yíng)銷成本，提高經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，也更容易獲得地方政策支持、輿論支持、民間組織支持等。

企業(yè)通過招標(biāo)、合約等方式參與公共服務(wù)提供，不僅可以在一定程度上提高企業(yè)在社會(huì)上的影響力，增進(jìn)與政府的關(guān)系，而且還能帶給企業(yè)穩(wěn)固的利益回報(bào)。

企業(yè)通過從事公益性技術(shù)服務(wù)、公共信息服務(wù)、人才培訓(xùn)就業(yè)服務(wù)等活動(dòng)可以有效地吸引優(yōu)秀人才，獲取更多的技術(shù)合作、交流機(jī)會(huì)和更廣泛的信息來源，同時(shí)也可以為企業(yè)提供更多的技術(shù)、人才和資源儲(chǔ)備。

企業(yè)通過回應(yīng)政府公共政策、法律約束、社會(huì)壓力和公共需求，可以更適應(yīng)外部環(huán)境、順應(yīng)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，提高企業(yè)的持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)能力和長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略利益。

四、國(guó)有企業(yè)參與公共服務(wù)體系建設(shè)的主要方式

企業(yè)需要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況和企業(yè)自身類型及經(jīng)濟(jì)實(shí)力，選擇參與公共服務(wù)體系建設(shè)的具體方式。一般而言，主要有以下幾種方式。①?gòu)埨?《合作式參與:國(guó)有企業(yè)在服務(wù)型政府建設(shè)中的作用》，2009年南開大學(xué)博士學(xué)位論文。

(一)直接捐贈(zèng)

企業(yè)捐贈(zèng)，是企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的重要形式之一，具體是指企業(yè)在慈善、教育及社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)中無償贈(zèng)與財(cái)產(chǎn)的行為。企業(yè)捐贈(zèng)的形式多種多樣，包括捐贈(zèng)現(xiàn)金、企業(yè)產(chǎn)品、非企業(yè)產(chǎn)品、人力服務(wù)等。2011年有108家中央企業(yè)發(fā)生對(duì)外捐贈(zèng)支出，累計(jì)支出總金額為37．70億元，其中公益性捐贈(zèng)20．09億元，占53．28%;救濟(jì)性捐贈(zèng)12．48億元，占33．09%;其他捐贈(zèng)5．13億元，占13．63%。公益性捐贈(zèng)中，向科教文衛(wèi)體事業(yè)捐贈(zèng)4．79億元，占全部捐贈(zèng)支出12．70%;救濟(jì)性捐贈(zèng)中，向受災(zāi)地區(qū)捐贈(zèng)1．74億元，占全部捐贈(zèng)支出4．62%;定點(diǎn)扶貧及援助捐贈(zèng)10．73億元，占全部捐贈(zèng)支出28．47%。捐贈(zèng)不只包括捐錢，提供服務(wù)和技術(shù)也是捐贈(zèng)的表現(xiàn)形式，企業(yè)在捐贈(zèng)時(shí)應(yīng)充分考慮自己的優(yōu)勢(shì)。

(二)提供基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施

國(guó)有企業(yè)提供的基礎(chǔ)性公共服務(wù)設(shè)施，包括國(guó)有的供水、供電、供暖、通訊、交通等多個(gè)方面的基礎(chǔ)設(shè)施。這些基礎(chǔ)設(shè)施滿足公眾的日常需要，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，而且建設(shè)過程長(zhǎng)、耗期大，私營(yíng)部門無力承擔(dān)。政府將這些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)交給國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)，既可以促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也可以避免發(fā)展中企業(yè)的微觀效益與社會(huì)的宏觀效益出現(xiàn)大的矛盾。其他國(guó)家的國(guó)有企業(yè)也大多數(shù)起源于這些基礎(chǔ)領(lǐng)域。國(guó)有企業(yè)可以在這些基礎(chǔ)領(lǐng)域持續(xù)保持壟斷性的地位。這種壟斷不僅可以產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，避免私營(yíng)部門因過度競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致的資源浪費(fèi)，而且可以確保國(guó)家的安全和經(jīng)濟(jì)主權(quán)。

(三)提供員工福利

國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)的一大區(qū)別是，國(guó)有企業(yè)具有非商業(yè)性和非經(jīng)濟(jì)性，或多或少的承擔(dān)社會(huì)職能。國(guó)有企業(yè)是政府出資建立的，社會(huì)職責(zé)是其主要經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。國(guó)有企業(yè)不僅要對(duì)內(nèi)部員工的福利負(fù)責(zé)，又要對(duì)政府賦予的政治性、社會(huì)性任務(wù)負(fù)責(zé)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)有企業(yè)在生產(chǎn)設(shè)施和經(jīng)營(yíng)部門以外，還建立眾多的機(jī)構(gòu)和設(shè)施保證企業(yè)員工及其家人的住房、教育、醫(yī)療和離退休保障，承擔(dān)本該由政府供給的公共服務(wù)?，F(xiàn)在，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，國(guó)有企業(yè)在這方面的責(zé)任正逐漸弱化和消失。

(四)參與公共服務(wù)合同外包

合同外包(Outsourcing)是指作為公共服務(wù)提供者的政府，不直接經(jīng)營(yíng)公共物品和服務(wù)，而是通過公開招標(biāo)的方式與企業(yè)簽訂合同，將運(yùn)營(yíng)管理權(quán)交給企業(yè)，再?gòu)钠髽I(yè)手中購(gòu)買公共物品和服務(wù)。這種合同外包的委托生產(chǎn)方式，可以降低運(yùn)營(yíng)成本，提高產(chǎn)品品質(zhì)。合同外包在直接面向公眾的領(lǐng)域得到廣泛的應(yīng)用，包括供水、供電、公共交通、垃圾處理、醫(yī)療衛(wèi)生等多個(gè)領(lǐng)域。在政府決策的過程中需要充分考慮公共服務(wù)合同外包的領(lǐng)域、吸引高質(zhì)量投標(biāo)者、外包合同的設(shè)計(jì)、合同實(shí)施過程的監(jiān)督等問題。合同外包成功的關(guān)鍵因素是競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)。②Donahue，John．The Privatization Decision:Publie Ends，Private Means．NewYork:BasieBooks，1989．

(五)特許經(jīng)營(yíng)

特許經(jīng)營(yíng)(Franchise)是指政府以合同的形式將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予企業(yè)，允許其在一定時(shí)期提供合同約定的公共產(chǎn)品或服務(wù)。在特許經(jīng)營(yíng)的方式下，供給者自主投資建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施，并通過服務(wù)的提供收回成本賺取利潤(rùn);消費(fèi)者直接付費(fèi)給企業(yè)，這就要求特許經(jīng)營(yíng)的公共物品具有排他性的特征。特許經(jīng)營(yíng)分為兩種，特許使用和租賃。使用是指空間、道路等公共領(lǐng)域的使用，租賃是指以商業(yè)目的租用政府的有形資產(chǎn)。特許經(jīng)營(yíng)在自然壟斷領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域運(yùn)用較多。特許經(jīng)營(yíng)減輕了政府的財(cái)政壓力，可以滿足用戶多樣化的需求;在合同期滿后，公共服務(wù)設(shè)施歸政府所有，從而增加政府的資產(chǎn)。

(六)公私混合供給

混合供給的具體方式有兩種:一是公私部門合營(yíng)，即政府或國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)的合營(yíng)，共同出資獲得股份，主要應(yīng)用在自然壟斷行業(yè)，可以根據(jù)行業(yè)的戰(zhàn)略性地位，決定是國(guó)家參股還是國(guó)家控股。公私合營(yíng)的特點(diǎn)是共同投資，按股份共同承擔(dān)收益和風(fēng)險(xiǎn)。這種方式的優(yōu)點(diǎn)是可以減輕投資者的資本壓力，提高信心，同時(shí)政府更方便調(diào)節(jié)產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格。二是公私部門競(jìng)爭(zhēng)，即國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)部門提供相同的服務(wù)，并通過競(jìng)爭(zhēng)來?yè)屨际袌?chǎng)，競(jìng)爭(zhēng)可以提高服務(wù)的質(zhì)量和效率。

五、國(guó)有企業(yè)參與公共服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)踐案例——煙草生態(tài)村建設(shè)

烤煙是山東傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)作物，是煙區(qū)農(nóng)民致富、政府增收的重要來源之一。近年來，山東省煙草專賣局(公司)圍繞“如何在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)、農(nóng)民期望值較高的老煙區(qū)實(shí)現(xiàn)煙葉生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展”問題，結(jié)合公司實(shí)際，開展煙葉生產(chǎn)生態(tài)村建設(shè)，積極參與新農(nóng)村建設(shè)，取得了較好的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。

(一)煙草生態(tài)村建設(shè)的三個(gè)階段

項(xiàng)目實(shí)施過程中，煙葉生產(chǎn)生態(tài)村建設(shè)經(jīng)歷了試點(diǎn)研究、全面推廣、深化提升三個(gè)階段，初步實(shí)現(xiàn)了持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展。

1．試點(diǎn)研究階段

2006年，山東煙草專賣局(公司)首先篩選出10個(gè)煙葉生產(chǎn)生態(tài)村作為試點(diǎn)進(jìn)行工作，重點(diǎn)分析和解決制約煙葉生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵技術(shù)和管理問題，探索建設(shè)生態(tài)村的模式。重點(diǎn)進(jìn)行了四個(gè)方面的專題研究:完善提高生態(tài)村基本條件、創(chuàng)新煙葉生產(chǎn)組織形式、生產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)與推廣、生態(tài)文明建設(shè)，取得了一系列的研究成果。

2．全面推廣階段

2007年山東省局(公司)積極響應(yīng)國(guó)家局號(hào)召，將生態(tài)村建設(shè)延伸到全省，實(shí)施“煙葉生產(chǎn)生態(tài)村富民工程”。截至2010年，全省共建設(shè)生態(tài)村1000個(gè)，項(xiàng)目研究成果覆蓋全省煙葉產(chǎn)區(qū)，出現(xiàn)大批建設(shè)典型，推動(dòng)了山東煙葉的發(fā)展，生態(tài)村成為全省煙葉生產(chǎn)的主力軍。

3．深化提升階段

2010年，國(guó)家局作出了重要的戰(zhàn)略部署在整縣推進(jìn)現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)，山東省生態(tài)村建設(shè)也由推廣階段進(jìn)入深化提升階段。從2010年起，每年注入資金實(shí)施重點(diǎn)突破，對(duì)部分重點(diǎn)生態(tài)村進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃和整體提升，全省涌現(xiàn)出一批圍繞重點(diǎn)生態(tài)村整體配套的現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)綜合示范區(qū)，示范帶動(dòng)作用明顯，山東煙葉逐步形成了穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展格局。

(二)通過生態(tài)村建設(shè)參與新農(nóng)村建設(shè)的主要方式

通過在生態(tài)村建立教育基金、整合培訓(xùn)資源等方式，提高煙農(nóng)及其子女的科技文化素質(zhì)，取得了良好的社會(huì)效益。一是支持農(nóng)村教育事業(yè)。建立專項(xiàng)資金扶持教育，改善辦學(xué)條件，資助家庭經(jīng)濟(jì)困難的煙農(nóng)子女完成學(xué)業(yè)。二是支持農(nóng)村文化科技事業(yè)。投資1000萬元，建設(shè)農(nóng)村文化科技大院、圖書室和娛樂室等文化、科技、體育設(shè)施，為農(nóng)村精神文明建設(shè)搭建平臺(tái)。三是加強(qiáng)煙農(nóng)技能培訓(xùn)。通過建立煙農(nóng)學(xué)校，組織專家講座、現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)，組織煙農(nóng)外出參觀學(xué)習(xí)等多種方式，更新煙農(nóng)的理念認(rèn)識(shí)，開闊煙農(nóng)視野。四是支持村莊環(huán)境整治工作。硬化村內(nèi)道路，開展綠化美化活動(dòng)。①山東省煙草專賣局(公司)課題組:《山東省煙葉生產(chǎn)生態(tài)村建設(shè)模式研究》，2012年。

(三)生態(tài)村建設(shè)的社會(huì)效益

1．行業(yè)社會(huì)形象明顯提升。2006年以來，全省共投入幫扶資金8376萬元，在生態(tài)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、培訓(xùn)、人居環(huán)境綜合治理等方面建立幫扶事業(yè)項(xiàng)目825余項(xiàng)。公益事業(yè)幫扶，改善了煙區(qū)農(nóng)民的生活水平，提高了煙農(nóng)的忠誠(chéng)度，樹立了煙草行業(yè)負(fù)責(zé)任的社會(huì)形象。2011年1月，在中國(guó)三農(nóng)問題高峰論壇上，山東省局(公司)被授予“社會(huì)責(zé)任貢獻(xiàn)單位”。

2．改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，煙農(nóng)積極性明顯提升。生態(tài)村實(shí)施烤房、水利、道路、機(jī)械等生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施整村連片配套，極大地改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，煙農(nóng)得到實(shí)惠，直接體會(huì)到生態(tài)村建設(shè)帶來的便利。生態(tài)村建設(shè)還培養(yǎng)出很多在技術(shù)、管理和經(jīng)營(yíng)方面有出色表現(xiàn)的經(jīng)理和農(nóng)戶，為全省煙葉穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展提供了有力保障。

3．煙草農(nóng)業(yè)發(fā)展水平明顯提升。煙葉生產(chǎn)生態(tài)村不斷擴(kuò)大種植規(guī)模，改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，進(jìn)行集約經(jīng)營(yíng)、專業(yè)分工、信息管理，提高了土地產(chǎn)出率、資源利用率和勞動(dòng)生產(chǎn)率。同時(shí)提高煙葉生產(chǎn)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力，完善煙葉生產(chǎn)組織形式;通過技術(shù)引進(jìn)、創(chuàng)新研究，完善配套技術(shù)和管理措施;堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。各項(xiàng)技術(shù)和管理措施的落實(shí)，促進(jìn)了山東煙葉生產(chǎn)持續(xù)健康發(fā)展，為現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)搭建了良好的發(fā)展平臺(tái)。

4．科技支撐能力明顯提升。煙葉生產(chǎn)生態(tài)村基本生產(chǎn)條件和組織管理方式的改進(jìn)，促進(jìn)了新技術(shù)新成果的集成和創(chuàng)新。山東煙草專賣局(公司)借助生態(tài)村項(xiàng)目的實(shí)施，建設(shè)循環(huán)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，在特色優(yōu)質(zhì)煙葉生產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式、精準(zhǔn)施肥(藥)、密集烘烤工藝優(yōu)化及新能源替代等方面開展一系列技術(shù)創(chuàng)新、集成與示范，使全省專業(yè)化育苗模式和育苗技術(shù)趨于成熟。不斷優(yōu)化品種布局，防病減災(zāi)機(jī)制建設(shè)和相關(guān)技術(shù)逐步完善。適合不同地域特點(diǎn)、滿足不同作業(yè)需求的煙草實(shí)用機(jī)械研發(fā)和推廣力度不斷加大，圍繞群體烤房進(jìn)行的新設(shè)備、新能源研究取得了明顯成效，為山東現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)發(fā)展和煙葉整體水平提高提供了強(qiáng)有力的科技支撐。

5．煙葉生產(chǎn)綜合效益明顯提升。項(xiàng)目實(shí)施以來，煙葉種植效益明顯提高，煙農(nóng)收入、地方稅收大幅增長(zhǎng)。2010年生態(tài)村種煙畝產(chǎn)值為2416元，全省平均為2371元，生態(tài)村畝產(chǎn)值比全省平均高45元。另外，生態(tài)村煙農(nóng)除通過種植烤煙獲得收益外，還通過參與專業(yè)化育苗、烘烤等專業(yè)化服務(wù)獲得收益，并在參加合作社獲得入股分紅，拓寬了致富門路。

六、結(jié)論與建議

新公共服務(wù)理論、雙向互動(dòng)理論、企業(yè)社會(huì)責(zé)任理論為國(guó)有企業(yè)參與公共服務(wù)體系建設(shè)提供了理論基礎(chǔ)。部分國(guó)有企業(yè)的成功探索為國(guó)有企業(yè)參與公共服務(wù)體系建設(shè)提供了實(shí)踐范本。公共服務(wù)的廣泛性決定了公平是首要的考慮因素，雖然私營(yíng)企業(yè)在某些領(lǐng)域更有效率，但國(guó)有企業(yè)在公共服務(wù)市場(chǎng)中的地位仍是不可替代的。私有化政策確實(shí)能夠提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，但是私有化更重視個(gè)體利益，而個(gè)體利益的增加并不必然會(huì)帶來社會(huì)總體利益的增加。當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)公平出現(xiàn)矛盾的時(shí)候，私有企業(yè)更可能選擇利潤(rùn)，而傷害公眾利益。隨著私有化進(jìn)程的發(fā)展，問題也逐漸顯露。正因?yàn)槿绱?，各?guó)政府紛紛開始評(píng)估公共服務(wù)私有化的的負(fù)面影響。國(guó)有企業(yè)提供公共服務(wù)在適應(yīng)性和效率方面雖有欠缺，但在于其公平性、有效性和廣泛性方面存在優(yōu)勢(shì)。政府應(yīng)為國(guó)有企業(yè)參與公共服務(wù)體系建設(shè)營(yíng)造良好的外部環(huán)境:加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，增強(qiáng)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任意識(shí);搭建良好的企業(yè)與政府、社會(huì)溝通合作平臺(tái)，增進(jìn)相互間的信任合作關(guān)系;重視消費(fèi)者、行業(yè)組織、社會(huì)輿論在促進(jìn)國(guó)有企業(yè)參與公共服務(wù)體系建設(shè)中的作用。

(責(zé)任編輯:張婧)

D63

A

1003－4145［2015］02－0163－06

2014－10－24

胡安源(1966—)，男，山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究院博士研究生，山東省煙草學(xué)會(huì)主任編輯，主要研究方向?yàn)橹贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)、煙草經(jīng)濟(jì)與管理。

本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào):10BGL021)、教育部人文社科青年項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào):11YJCZH088)、山東省自然科學(xué)基金項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào):ZR2010GM007)、山東省社科規(guī)劃青年項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào):10DJGJ18)的階段性成果。