王劍雄

(北京理工大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，北京 100081)

一、不同政策在2022年的效果分析

PM2．5是指大氣中直徑小于或等于2．5微米的顆粒物，因極度細(xì)小，可穿透呼吸道的防護(hù)結(jié)構(gòu)，深入支氣管和肺泡，誘發(fā)肺部硬化、哮喘和支氣管炎，甚至導(dǎo)致心血疾病。PM2．5治理模型是馬駿博士在《PM2．5減排的經(jīng)濟(jì)政策中》建立的，關(guān)于量化當(dāng)前政策在未來治理效果的模型，在此我們引用此模型，結(jié)合對(duì)最新政策的效果的綜合估測(cè)，估算這些政策在北京地區(qū)對(duì)PM2．5減排的影響。

北京市減排總體政策目前可以分為兩個(gè)階段，2017年前以及2018—2022減排計(jì)劃。早在2013年8月23日，北京市就發(fā)布《北京市清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃(2013—2017)》，提出在 2017 年要將PM2．5控制在60左右，具體政策效果估計(jì):①煤炭占能源消費(fèi)中的比重從當(dāng)前25%降到10%;②交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)中道路運(yùn)輸比例降低至76%;③單車排放指數(shù)降低22%;④單位煤耗排放降低約18%;⑤工業(yè)和建筑業(yè)非燃煤?jiǎn)挝慌欧沤档图s37%。

由于冬奧會(huì)的臨近，相關(guān)政策的執(zhí)行力度較強(qiáng)，我們假定政策達(dá)標(biāo)率為90%，如下表1反應(yīng)了北京PM2．5來源的基本構(gòu)成及可在已有數(shù)據(jù)及假設(shè)前提下2017年能達(dá)到的減排效果。

表1

我們可以看出，即使政策執(zhí)行效率達(dá)百分之九十到2017年北京市PM2．5的年均濃度也僅能降低至69(微克/立方米)左右，很難達(dá)到政策預(yù)期的效果60(微克/立方米)，從減排政策的整體思路來看，《北京市清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃(2013—2017)》以末端治理為主改變交通及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性不合理產(chǎn)生的污染為輔，這樣在短期內(nèi)只要執(zhí)行力度夠大，短期收效較為明顯。但一方面，不改變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)從通過政策抑制煤炭消費(fèi)不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利不具備長(zhǎng)久治理的潛力，也可能催生煤炭業(yè)灰色經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，對(duì)環(huán)境的實(shí)際貢獻(xiàn)程度可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到政府統(tǒng)計(jì)效果。另外我們不難看出，北京地區(qū)道路運(yùn)輸比例偏高，軌道交通增長(zhǎng)速度較為緩慢，交通相關(guān)排放是我國(guó)PM2．5排放的一主要來源，當(dāng)前治理也存在極高的潛力。

北京攜手張家口申請(qǐng)冬奧會(huì)成功后，王安順市長(zhǎng)亦在新聞發(fā)布會(huì)上承諾，冬奧會(huì)不將受到霧霾天氣的干擾，北京已經(jīng)積極的在制定2018—2022年的清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃，“屆時(shí)，霧霾問題一定會(huì)得到解決?！碑?dāng)前2018—2022的清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃仍在制定當(dāng)中，但根據(jù)北京市環(huán)保部門宣布的消息以及北京市環(huán)保局總工程師于建華做客北京城市廣播“市民對(duì)話一把手”欄目來看，該行動(dòng)計(jì)劃相比《北京市清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃(2013—2017)》將增加幾下內(nèi)容:①預(yù)計(jì)冬奧會(huì)期間的PM2．5濃度將比2012年下降45%(約為49微克/立方米)。②2017年燃煤量削減到1000萬噸以下，淘汰1200家企業(yè)。③2016年力爭(zhēng)推第六階段排放標(biāo)準(zhǔn)。④京津冀協(xié)同治污的進(jìn)程正在加快，北京將投資4．6億元河北。根據(jù)政策提出的指標(biāo)以及PM2．5減排模型中已估算出的部分?jǐn)?shù)據(jù)經(jīng)行推導(dǎo)，如表2。

表2

相較于前一階段的減排，2018至2022年減排政策主要圍繞京津冀地區(qū)聯(lián)合減排及控制汽車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)展開。從整體而言，2022年在現(xiàn)有規(guī)劃下PM2．5能控制在55(微克/立方米)左右，減排效果較為明顯，但即便有其他的減排政策推出也很難將年均排放值降低至預(yù)期的50(微克/立方米)之下，主要原因有二:京冀聯(lián)合減排效果明顯但沒有逐步轉(zhuǎn)變京津冀地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、北京市機(jī)動(dòng)車保有量增長(zhǎng)迅速軌道交通增長(zhǎng)動(dòng)力不足。

北京地區(qū)PM2．5總量中有百分四十左右來自于河北，但相較于北京天津地區(qū)，河北省治理本省環(huán)境問題存在著資金不足、治理機(jī)會(huì)成本高、政策落實(shí)困難等諸多問題，因此北京市協(xié)助河北地區(qū)出資減排一方面減排效率高，另一方面也有助于京津冀地區(qū)的系統(tǒng)同發(fā)展，是一項(xiàng)雙贏的政策。但相關(guān)政策并沒有考慮長(zhǎng)期減排中經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)可能帶來的影響，京津冀地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)比重過高的格局不改變，減排必然遇到門檻。因此，聯(lián)合減排不因局限于環(huán)保減排政策，而需要從更長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)，建立京津冀一體化經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，加快整體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的步伐。

2016年可能推行的第六階段機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn)也將為PM2．5減排帶來20%左右的貢獻(xiàn)。但我們可以看出，提高排放標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于交通相關(guān)排放的控制效果并不明顯，假如2016年成功推行第六階段排放標(biāo)準(zhǔn)，那么北京地區(qū)在短短三年左右的時(shí)間排放標(biāo)準(zhǔn)便提高了兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，但到2022年，相關(guān)累計(jì)減排占交通相關(guān)排放的比例僅為20%左右。這說明交通相關(guān)排放的主要問題在于北京地區(qū)機(jī)動(dòng)車保有量過高，在當(dāng)前政策下，北京市機(jī)動(dòng)車每年以3%～4%的速度增長(zhǎng)，在2022年機(jī)動(dòng)車數(shù)目很有可能超過700萬輛，這對(duì)于北京市的大氣治理來說將是一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)。機(jī)動(dòng)車保有量的高速增長(zhǎng)反應(yīng)出的是北京地區(qū)軌道交通建設(shè)動(dòng)力不足，通過公私合營(yíng)或放開部分線路以私營(yíng)代替公營(yíng)的方式，可以為軌道交通融資，增加軌道交通建設(shè)動(dòng)力從而減緩機(jī)動(dòng)車保有量的增長(zhǎng)，從根本上控制交通相關(guān)排放。

二、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)視角提供達(dá)標(biāo)保證措施

(一)經(jīng)濟(jì)政策建議

1．深化京津冀一體化改革。2015年4月30日，中共中央政治局會(huì)議已審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。河北省省長(zhǎng)張慶偉本周稍早曾指出，近期《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》將正式頒布實(shí)施，這標(biāo)志著協(xié)同發(fā)展由“頂層設(shè)計(jì)”階段轉(zhuǎn)向“全面實(shí)施”階段，一批專項(xiàng)規(guī)劃將要出臺(tái)，一批重要政策將要公布，一批重點(diǎn)合作項(xiàng)目將要實(shí)施。京津冀一體化正處于飛速推進(jìn)階段，但協(xié)同合作的同時(shí)，如果能正視京津冀地區(qū)污染的相互滲透，將經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)協(xié)同轉(zhuǎn)型與污染聯(lián)合治理統(tǒng)一，京津冀地區(qū)整體的霧霾治理將邁出巨大的一步。具體而言，筆者認(rèn)為北京可以進(jìn)一步加大對(duì)河北交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的投資，政策上給與河北地區(qū)在融資等多渠道上更大的優(yōu)惠。其可以實(shí)現(xiàn)的目的有三，一則河北在整體規(guī)劃中處于經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)，且相較于京津地區(qū)社會(huì)問題居多，如若不拉動(dòng)河北快速增長(zhǎng)京津冀一體化改革推進(jìn)速度必然受到限制。大力投資河北交通網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建能加速河北產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，并吸納失業(yè)人口;其二，從地理位置上看河北省環(huán)抱京津地區(qū)，河北交通網(wǎng)絡(luò)一旦建成兩大中心的信息、物資、資金網(wǎng)絡(luò)將極大的擴(kuò)展，反過來又將大幅促進(jìn)兩地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí);其三，河北是京津冀地區(qū)大氣污染最主要的來源，單純的關(guān)停工廠或采取末端治理都不能從根本上解決河北的污染問題，必須改變河北省產(chǎn)業(yè)比例嚴(yán)重失調(diào)的現(xiàn)狀。只有通過大量資金的注入并健全河北的市場(chǎng)機(jī)制，拉動(dòng)多產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)解決轉(zhuǎn)型帶來的社會(huì)問題，才能達(dá)成目標(biāo)。已最快的速度實(shí)現(xiàn)河北交通中心的構(gòu)建，將為這些問題的解決帶來契機(jī)。

2．北京加快軌道交通建設(shè)，采取牌照拍賣制度。前文已經(jīng)論述過，北京市如果不改變道路交通所占比重過高的現(xiàn)象便很難降低PM2．5中交通運(yùn)輸相關(guān)排放的總量。而目前來看，北京市交運(yùn)結(jié)構(gòu)不合理的主要原因有二，一是公路交通作為一種稀缺資源沒有合理的定價(jià)其次便是軌道交通的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化程度過低。因此，我認(rèn)為要改善北京市的交通結(jié)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)采取牌照拍賣制度，并加大力度擴(kuò)展軌道交通，將道路交通的稀缺程度真實(shí)的以牌照價(jià)格的方式內(nèi)化到市場(chǎng)中，從而讓軌道交通比例上升，降低交通相關(guān)排放量。

3．健全排污許可證拍賣制度。我國(guó)早在20世紀(jì)就推行了排污許可證制度，但長(zhǎng)期以來，許可證的轉(zhuǎn)讓拍賣由政府接受，沒有完成市場(chǎng)化，加之監(jiān)管力度不高，只是作為政府管理污染企業(yè)的一種手段加以運(yùn)用。而排污許可證制度的核心在于將企業(yè)排污的外部性內(nèi)化到企業(yè)生產(chǎn)成本當(dāng)中。因此，在全國(guó)范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)建立合理的排污許可證拍賣制度，規(guī)范制定許可證發(fā)放總量，嚴(yán)格管理無證排污。讓市場(chǎng)價(jià)格反應(yīng)污染排放在當(dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下的真實(shí)成本。

(二)經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)證分析與結(jié)論

到冬奧會(huì)時(shí)期，京冀地區(qū)的PM2．5在經(jīng)濟(jì)手段和行政手段的共同作用下需要降低至30(毫克/立方米)以下以保證冬奧會(huì)的順利進(jìn)行。根據(jù)前文論述的，在當(dāng)前政策平穩(wěn)推行的前提下且2022年不采取應(yīng)急行政措施的話，京冀地區(qū)的PM2．5均值將在55(毫克/立方米)之上，而且冬季霧霾天氣相對(duì)于其他季節(jié)更為嚴(yán)重。因此，政府至少需要通過關(guān)停工廠等應(yīng)急性行政手段將PM2．5降低30(毫克/立方米)左右。且冬奧會(huì)持續(xù)時(shí)間16天，這意味著相關(guān)行政措施將持續(xù)將近一個(gè)月的時(shí)間，粗略估計(jì)一下可能為京冀地區(qū)帶來50億元以上的經(jīng)濟(jì)損失。但如果從現(xiàn)在開始施行一定的經(jīng)濟(jì)手段加以治理，經(jīng)濟(jì)政策能夠讓2022年的PM2．5年均值削減至40(mg/m3)左右，所需應(yīng)急性行政政策的強(qiáng)度將降低一半以上，因而采取相關(guān)政策而帶來的經(jīng)濟(jì)損失將縮減至三分之一。而且從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，這些經(jīng)濟(jì)政策將加快相關(guān)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，也將縮短京津冀地區(qū)大氣治理的周期，減少環(huán)境治理的成本。

［1］馬駿、李治國(guó)等．PM2．5 減排的經(jīng)濟(jì)政策［M］．北京:中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2014．

［2］魏巍賢 馬喜立．能源結(jié)構(gòu)調(diào)整與霧霾治理的最優(yōu)政策選擇［J］．中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2015(7)．

［3］Dan Zhu Michael Kung．Current City Problems in Beijing:Discussion of PM2．5 Related Toxic Air Pollution［J］．美國(guó)科研出版社期刊，2014(4)．