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行政基準(zhǔn)的法律定位

2015-04-02 11:46:19黃偉豐
山東社會(huì)科學(xué) 2015年2期
關(guān)鍵詞:裁量行政法基準(zhǔn)

黃偉豐

(華東政法大學(xué),上海 200042)

一、問(wèn)題的引出

在行政執(zhí)法和司法審判中,行政機(jī)關(guān)制定的各類規(guī)定是一種常見(jiàn)的法律現(xiàn)象。這些規(guī)定通常針對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的某一具體事項(xiàng),例如對(duì)法律概念、要件的細(xì)化規(guī)定。因此,它們具有重要的實(shí)踐意義,常常被作為行政執(zhí)法的依據(jù),有時(shí)也會(huì)作為法院裁判的理由或者依據(jù)。

根據(jù)人大常委會(huì)1981年決議,這些規(guī)定通常被歸為行政解釋。[1]然而,2015年修訂的《立法法》盡管將同為具體應(yīng)用法律解釋的司法解釋作為其調(diào)整對(duì)象,但是并未規(guī)定行政機(jī)關(guān)有權(quán)作出法律解釋。[2]另一方面,裁量基準(zhǔn)逐步受到重視,但是對(duì)于裁量基準(zhǔn)的理解往往還限于行政處罰領(lǐng)域法律后果的確定,并不涉及不確定法律概念的解釋等其他法律適用的領(lǐng)域。

行政機(jī)關(guān)制定的這些規(guī)定,在客觀上起到了統(tǒng)一和規(guī)范執(zhí)法行為,有利于促進(jìn)依法行政和合理行政。如何認(rèn)識(shí)這些規(guī)定的地位和作用,是行政法治建設(shè)過(guò)程中需要解決的問(wèn)題。

二、行政基準(zhǔn)概念的提出

行政基準(zhǔn)的理論能夠很好的解釋實(shí)踐中出現(xiàn)的這些現(xiàn)象。我國(guó)的法律規(guī)范并未使用行政基準(zhǔn)的表述,行政法學(xué)界也基本尚未使用這一概念。行政基準(zhǔn)直接來(lái)源于日本行政法學(xué)界,其與我們熟知的行政立法、解釋基準(zhǔn)和裁量基準(zhǔn)的研究緊密相關(guān)。鹽野宏在《行政法總論》中研究行政立法的時(shí)候,使用了“行政機(jī)關(guān)的行動(dòng)基準(zhǔn)”的類似概念,在注解中認(rèn)同該概念即為“行政基準(zhǔn)”。[3]平崗久專門編著了《行政立法與行政基準(zhǔn)》的論著,詳細(xì)論述了行政基準(zhǔn)相關(guān)的理論問(wèn)題。[4]行政基準(zhǔn)針對(duì)的是實(shí)踐中由行政機(jī)關(guān)制定的抽象性規(guī)定,尤其是形式上具有行政機(jī)關(guān)內(nèi)部約束的規(guī)定,如“訓(xùn)令”“答復(fù)”“通知”“綱要”等。而這也就是本文所關(guān)心的問(wèn)題。

行政基準(zhǔn)意味著其是一系列行政行為實(shí)施的準(zhǔn)則,而不是針對(duì)單個(gè)行政行為。本文所稱的行政基準(zhǔn)是指行政機(jī)關(guān)制定的有關(guān)法律執(zhí)行事項(xiàng)、不直接對(duì)外產(chǎn)生法律效力的一般規(guī)則。其主要特征如下:

第一,行政基準(zhǔn)的制定主體是行政機(jī)關(guān),并無(wú)授權(quán)問(wèn)題,有時(shí)甚至是一項(xiàng)義務(wù)。通常我們涉及行政抽象性規(guī)定時(shí),首先要解決制定權(quán)限的問(wèn)題。但從行政的視角看,行政基準(zhǔn)的制定主體是法律執(zhí)行機(jī)關(guān),而不是立法機(jī)關(guān)。只要有權(quán)實(shí)施行政行為,就附有制定基準(zhǔn)的權(quán)力。而從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,例如日本程序法還將制定行政基準(zhǔn)看成一項(xiàng)義務(wù)。

第二,行政基準(zhǔn)的內(nèi)容有關(guān)行政活動(dòng),以行政職能為限。行政基準(zhǔn)與行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的行為密切相關(guān),是進(jìn)行行政活動(dòng)的準(zhǔn)則,因此行政基準(zhǔn)的內(nèi)容受到實(shí)施該行政行為的行政機(jī)關(guān)的職權(quán)所限。也就是行政基準(zhǔn)的內(nèi)容不得超出行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)范圍,否則就會(huì)構(gòu)成越權(quán)。

第三,行政基準(zhǔn)不僅對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)具有約束力,而且對(duì)自身活動(dòng)具有約束。上級(jí)機(jī)關(guān)制定的規(guī)則對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)具有約束力的原因在于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的科層壓力以及上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的監(jiān)督審查權(quán)。而從行政基準(zhǔn)的視角出發(fā),基于對(duì)政府的信賴,行政基準(zhǔn)也會(huì)對(duì)自己行使行政權(quán)力產(chǎn)生約束力。

第四,行政基準(zhǔn)的內(nèi)部約束并不阻礙其對(duì)公民權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響,但這種影響是間接的,而非直接影響。這是指其在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部產(chǎn)生約束力,并不直接對(duì)外產(chǎn)生法律效力。行政基準(zhǔn)通過(guò)后續(xù)實(shí)施的對(duì)外行為(作為或者不作為)間接地對(duì)公民權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。

第五,行政基準(zhǔn)可以源自個(gè)案,但又必須超越個(gè)案,是相同或者類似案件的普遍規(guī)則。行政基準(zhǔn)之所以成為行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政活動(dòng)的準(zhǔn)則,是因?yàn)槠涑絺€(gè)案而存在的普遍性規(guī)則。

三、行政基準(zhǔn)與法治原則

現(xiàn)代法治社會(huì)要求,行政權(quán)力必須服從代表人民意志的立法機(jī)關(guān)所制定的法律,以此來(lái)防止行政權(quán)力的濫用,并保護(hù)公民的基本權(quán)利。也就是說(shuō),政府部門行使行政權(quán)的時(shí)候,必須以立法機(jī)關(guān)制定的法規(guī)范為依據(jù),禁止行政機(jī)關(guān)恣意的行使行政權(quán)。例如英國(guó)著名學(xué)者哈耶克認(rèn)為:“法治意味著政府的全部活動(dòng)應(yīng)受預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則的制約?!保?]而承認(rèn)行政基準(zhǔn),也就意味著肯定行政機(jī)關(guān)具有制定行政行為依據(jù)的權(quán)力。這一依據(jù)不再是立法機(jī)關(guān)制定的法律,而是由行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)則,有時(shí)制定者同時(shí)又是執(zhí)行者。行政基準(zhǔn)更多的體現(xiàn)了行政行為實(shí)施者的主觀意志,充滿了“人治”的色彩,容易使人聯(lián)想到不受控制的行政權(quán)。出于對(duì)“專制”的警惕,出于對(duì)法治秩序的維護(hù),人們本能地將行政基準(zhǔn)排斥在法治之外就不難理解了。

然而,行政基準(zhǔn)的存在是一種客觀的必然。不僅在我國(guó)是一種常見(jiàn)的法律現(xiàn)象,而且在西方發(fā)達(dá)國(guó)家也是一種普遍的現(xiàn)象。英美等國(guó)家的行政執(zhí)法領(lǐng)域出現(xiàn)了大量諸如操作手冊(cè)、指南、部門通告、白皮書等由行政機(jī)關(guān)制定的非正式規(guī)則。這種存在的必然性在于:第一,嚴(yán)格法治存在一個(gè)理論前提。近代的啟蒙主義者認(rèn)為:法律應(yīng)該是簡(jiǎn)單明了的、能為非法律職業(yè)者所理解、幾乎無(wú)須解釋的盡善盡美之物。[6]但歷史和實(shí)踐告訴我們,這些都并不是現(xiàn)實(shí)?!按蠖鄶?shù)現(xiàn)代的立法議案都是非常一般化的,只有當(dāng)行政官員制定出法規(guī),詳細(xì)闡述出政府部門所采取的政策時(shí),立法才能有效實(shí)施。”[7]第二,行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的過(guò)程并不是可能是簡(jiǎn)單機(jī)械的適用的過(guò)程。這主要是因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)通過(guò)語(yǔ)言制定的抽象行為規(guī)范,只有通過(guò)執(zhí)法者的創(chuàng)造性活動(dòng)才能運(yùn)用到豐富多彩的實(shí)踐之中。第三,立法機(jī)關(guān)在立法的時(shí)候,有時(shí)也可能無(wú)法找到具體的解決方法,在法律條文之中,就會(huì)采用模糊的方式作出原則規(guī)定,實(shí)際上賦予處理具體事務(wù)的行政機(jī)關(guān)一定的行動(dòng)自由。

這些大量涌現(xiàn)的行政規(guī)范導(dǎo)致法律與行政邊界模糊的危險(xiǎn)。[8]境外行政法理論界歸納為“權(quán)威危機(jī)”或“法治解體”的現(xiàn)代行政法動(dòng)向?,F(xiàn)代行政法治面臨著行政擴(kuò)張的新課題,行政法學(xué)的研究不僅“針對(duì)法律的單純執(zhí)行”,更“包含政策擬定與決定的成分”[9]。

權(quán)力的分工或者分立本身并不否定權(quán)力的存在。法治與人治界分,根本在于需要在制度上排除專橫、武斷、個(gè)人意志凌駕于法律之上的權(quán)力模式,但法治并不否定或者排除行政權(quán)的主動(dòng)性、創(chuàng)造性。法治不僅要求政府的行為都必須得到議會(huì)的授權(quán),而且要求政府必須平等的對(duì)待每一個(gè)人,即便議會(huì)授予行政裁量,政府也必須根據(jù)公認(rèn)的、限制裁量的規(guī)則辦事?,F(xiàn)代法治原則要求政府必須依法行政,合理裁量。[10]因此,從這種意義上講,行政基準(zhǔn)與法治不僅并不相互排斥,相反的,還會(huì)成為推進(jìn)法治、實(shí)現(xiàn)法治的重要力量。

四、行政基準(zhǔn)的功能

行政基準(zhǔn)在推進(jìn)行政法治建設(shè)的過(guò)程中具有促進(jìn)執(zhí)法的公平公正、實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義、提高行政效率等多方面的積極作用。具體功能如下:

(一)彌補(bǔ)立法的不足

行政基準(zhǔn)能夠在一定程度上彌補(bǔ)了法律不足。(1)有利于彌補(bǔ)法律漏洞。行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行具有漏洞的法律時(shí),彌補(bǔ)漏洞成為執(zhí)行法律的必備環(huán)節(jié),而通過(guò)制定行政基準(zhǔn),推進(jìn)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的統(tǒng)一性和規(guī)范化,提高行政效率。(2)實(shí)現(xiàn)法律的具體化,有利于操作性,彌補(bǔ)法律的原則性。法律是抽象和原則的,在實(shí)踐中需要具體化。在西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家,成文法之中也會(huì)使用諸如公共利益、共同福祉、必要等不確定法律概念。(3)應(yīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展的新問(wèn)題,彌補(bǔ)法律的滯后性。社會(huì)是不斷發(fā)展的,但為了保證法的安定性,法律不可能朝令夕改。因此在面對(duì)出現(xiàn)的新問(wèn)題,法律往往表現(xiàn)出滯后性。行政基準(zhǔn)較為靈活的制定程序有利于應(yīng)對(duì)社會(huì)的這種變化。

(二)形成行政機(jī)關(guān)內(nèi)部約束

行政基準(zhǔn)在行政機(jī)關(guān)形成內(nèi)部約束是指行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行法律、履行職責(zé)的過(guò)程中,要受到行政基準(zhǔn)的約束。這些法律內(nèi)容具體化的行政基準(zhǔn),指示行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員如何具體的執(zhí)行法律?;谛姓w制上下隸屬的服從關(guān)系,下級(jí)機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)行法律時(shí)需要遵守行政基準(zhǔn)。這種對(duì)下級(jí)的約束來(lái)自于行政體制內(nèi)的科層壓力。上級(jí)行政機(jī)關(guān)在行政體制內(nèi)具有指揮、監(jiān)督的權(quán)力。上級(jí)機(jī)關(guān)可以通過(guò)執(zhí)法評(píng)估、執(zhí)法監(jiān)督檢查、行政復(fù)議等制度,實(shí)現(xiàn)行政基準(zhǔn)在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部所具有的約束力和執(zhí)行力。而且根據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定,公務(wù)員具有服從和執(zhí)行上級(jí)決定和命令的義務(wù)。因此,行政機(jī)關(guān)從事公務(wù)的人員在執(zhí)法的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)遵守行政基準(zhǔn)。

(三)實(shí)現(xiàn)行政行為可預(yù)測(cè)

歐盟行政法中,在討論行政機(jī)關(guān)受到非正式行為(例如行政慣例、內(nèi)部的指示(行政規(guī)則)、信息與解釋等)約束的時(shí)候,通常都適用信賴保護(hù)原則。現(xiàn)代國(guó)家中,國(guó)家和人民建立在信賴關(guān)系基礎(chǔ)之上,人民應(yīng)當(dāng)信賴行政機(jī)關(guān)作出的決定,并以此為依據(jù)安排自己的生產(chǎn)、生活。在英國(guó),行政法領(lǐng)域?qū)囱栽瓌t的引進(jìn)是為了保障私人對(duì)行政行為主張的信賴,防止行政機(jī)關(guān)反復(fù)無(wú)常的行為給私人權(quán)益造成損害。[11]基于對(duì)行政機(jī)關(guān)的信賴,行政相對(duì)人和社會(huì)公眾通過(guò)行政基準(zhǔn),一方面可以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政行為的預(yù)判,進(jìn)而安排自己的行為模式;另一方面,一旦行政機(jī)關(guān)未按照行政基準(zhǔn)實(shí)施行政行為,就可以此作為抗辯。

(四)為司法裁判提供理由

在行政執(zhí)法過(guò)程中,行政基準(zhǔn)作為內(nèi)部的約束,往往作為具體行政行為的理由或者依據(jù)。因此在行政審判過(guò)程中,如何對(duì)待和界定行政機(jī)關(guān)制定的基準(zhǔn)成為首先需要解決的問(wèn)題。在我國(guó)行政訴訟過(guò)程中,行政基準(zhǔn)往往被歸入規(guī)范性文件,并不直接作為裁判的依據(jù),人民法院經(jīng)審查認(rèn)為其合法有效的情況下,才可以作為其裁判說(shuō)理的依據(jù)。但是人民法院在行政審判的時(shí)候通常也遵循司法謙抑的原則。也就是說(shuō),法院在一般情況下尊重行政機(jī)關(guān)的決定,特別是在一些行政專業(yè)領(lǐng)域。由此,人民法院進(jìn)行行政審判的時(shí)候,行政基準(zhǔn)實(shí)際上也就為審查行政行為提供了裁判的依據(jù)或者理由。

(五)為立法提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

行政基準(zhǔn)與立法具有相似性,其內(nèi)容可以被立法所吸收,成為正式的法律文本。對(duì)此,國(guó)內(nèi)的一些學(xué)者也注意到了這一現(xiàn)象。余凌云教授在《現(xiàn)代行政法上的指南、手冊(cè)和裁量基準(zhǔn)》中指出,“各地都試錯(cuò)、實(shí)踐并形成指南、手冊(cè)和裁量基準(zhǔn),其中一些共性的問(wèn)題,當(dāng)然可以進(jìn)一步考慮立法?!保?2]根據(jù)這一思路,余教授對(duì)實(shí)踐中的這些“非正式規(guī)則”具有積累立法經(jīng)驗(yàn)的功能基本持肯定的態(tài)度,基本路徑是“行政機(jī)關(guān)試錯(cuò)、實(shí)踐——非正式規(guī)則——立法”。

[1]參見(jiàn)1981年五屆人大常委會(huì)第十九次會(huì)議通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》。

[2]參見(jiàn)修訂后的《立法法》第101條。

[3][日]鹽野宏著:《行政法Ⅰ[第四版]行政法總論》,楊建順譯,北京大學(xué)出版社2008年版,第66頁(yè)。

[4][日]平崗久著,宇芳譯:《行政立法與行政基準(zhǔn)》,中國(guó)政法大學(xué)出版社2014年版。

[5][英]哈耶克:《通往奴役之路》,王明毅等譯,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1997年版,第73頁(yè)。

[6][日]大木雅夫:《比較法》,范愉譯,法律出版社1999年版,第183頁(yè)。

[7][美]阿爾蒙德·鮑威爾:《比較政治學(xué):體系、過(guò)程和政策》,上海譯林出版社1987年版,第323-326頁(yè)。

[8]孫笑俠:《法的現(xiàn)象與觀念》,山東人民出版社2001年版,第178-179頁(yè)。

[9]翁岳生:《行政法(上)》,中國(guó)法制出版社2009年版,第11-12頁(yè)。

[10]Sir William Wade and Christioher Forsyth.Administrative Law(8thed)[M].Oxford University Press.

[11]李洪雷:《論行政法上的信賴保護(hù)原則》,載《公法研究》2005年第2期。

[12]主要內(nèi)容發(fā)表在《中國(guó)法學(xué)》2012年第4期上,參見(jiàn)余凌云著:《行政自由裁量論(第三版)》,中國(guó)人民公安出版社2013年版,第324頁(yè)。

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