曾玉婷

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院， 福州 350007)

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農(nóng)村地區(qū)法治與村民自治的健康發(fā)展*

曾玉婷

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院， 福州 350007)

摘要：農(nóng)村地區(qū)法治建設(shè)既銜接了國家依法治國的重要戰(zhàn)略目標，也是村民自治健康發(fā)展的催化劑。但目前，農(nóng)村政策與農(nóng)村地區(qū)法治間的相互抵觸及鄉(xiāng)規(guī)民約與農(nóng)村地區(qū)法治的緊張關(guān)系無不影響著農(nóng)村地區(qū)的法治化進程。因此，需整合農(nóng)村地區(qū)的法治資源，推動農(nóng)村法治保障并規(guī)范村民自治的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：依法治國； 法治； 農(nóng)村地區(qū)； 農(nóng)村政策； 村民自治

農(nóng)村作為血緣宗法關(guān)系保存相對完整的地區(qū)，生產(chǎn)、生活等各個方面仍多以“禮”節(jié)之。這樣的“禮”建立在親情、人情的基礎(chǔ)上，堅定而穩(wěn)固，成為農(nóng)村地區(qū)法治建設(shè)中與“法”并駕齊驅(qū)的力量。但隨著城鎮(zhèn)化進程的進一步加快，農(nóng)村人口向城市流動的頻率加快，伴隨著農(nóng)村地區(qū)血緣宗法關(guān)系的式微。同時，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也面臨著調(diào)整，相應(yīng)產(chǎn)生的經(jīng)濟糾紛、民事糾紛呈現(xiàn)出復(fù)雜化的傾向。面對如上種種情形，傳統(tǒng)禮治稍顯無力，因而出現(xiàn)了法治的吁求。

一、中國法治視域下農(nóng)村地區(qū)法治的具體內(nèi)涵

1. 中國傳統(tǒng)“法治”的內(nèi)涵

在傳統(tǒng)的法治觀下，“法治”更多地是指治國手段或工具[1]。法家代表人物韓非子及其追隨者率先提出封建時期系統(tǒng)的“法治”思想：“民勝法國亂，法勝民兵強?！?《商君書·說民》)法家的“法治”理念以嚴刑峻法為特點，主張君主應(yīng)重視“權(quán)術(shù)”和“權(quán)勢”的培養(yǎng)。在法家重視刑罰二柄的思想下，君主權(quán)力的膨脹培養(yǎng)了民眾的自律性，卻忽視了自主性的發(fā)展。

而儒家主張禮治，“仁”是其核心，“禮”則為具體的實施細則[2]?！岸Y”包括了“儀”和“義”，是對社會各項事務(wù)作出的關(guān)于“禮節(jié)”或“度”的規(guī)定。“子曰：道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格?！?《論語·為政》)儒家在仁德基礎(chǔ)上講法，將人情、道德等轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)的禮制，以其寬容性、靈活性和神圣性嚴格規(guī)定了人們應(yīng)追求的善和不能觸碰的惡。法家則預(yù)估了所謂的人們的“惡”，主張對人實施嚴刑峻法，治人向惡。

兩種相異的思想彌補了彼此的不足，在儒法兩家思想的影響下，中國傳統(tǒng)法治作為治國手段或工具表現(xiàn)出“重倫理、輕法治”“外儒內(nèi)法”的典型特征。就具體的法律制度和法律體系而言，封建專制的中國傳統(tǒng)社會并沒有形成統(tǒng)一、完善的法律體系的土壤。

2. 中國現(xiàn)代法治的內(nèi)涵

西方是中國現(xiàn)代意義上法治觀的發(fā)源地?，F(xiàn)代的法治作為國家治理的根本原則，已經(jīng)獲得多數(shù)人的認同。西方的法治思想是伴隨著其自由開放的市場與程序民主下的現(xiàn)代化潮流逐步發(fā)展起來的，并在發(fā)展中分化成重視經(jīng)驗的英美法系和重視成文法的大陸法系。而我國改革開放以來一直致力于構(gòu)建社會主義法治平臺，按照法治原則、規(guī)則進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。在以“依法治國”為主題的十八屆四中全會上，“依法治國”邁向?qū)嵸|(zhì)化發(fā)展方向。“一個特定的社會如何試圖去創(chuàng)造和實施‘法律’，不僅僅是在命令的情況下人們所遵守的寫在紙上的法典和政府規(guī)章，而且在不遵守法律是它們的利益所在時，由于它們認為遵守法律是正確的而自覺遵守的法律。”①法治只有在全民認同的基礎(chǔ)上才能發(fā)揮其有效性，在引入西方“法治”理念的背景下，要認清在中國這一特定的文化和社會背景下“依法治國”的具體內(nèi)涵?！靶率址结槨笔菄覍用娼ㄔO(shè)法治國家的全新解讀：立法者不僅要立法，更要制定高質(zhì)量、科學(xué)的法律條文；執(zhí)法機關(guān)若要維護自身權(quán)威，則要注重執(zhí)法過程的公正性和客觀性；公民守法也應(yīng)從被動吸收轉(zhuǎn)向自愿遵守。因此，談?wù)摗胺ㄖ巍备蟪潭壬鲜侵浮胺芍巍?，即法律享有?quán)威地位。以法律為主意味著在民間社會高度發(fā)達、講求人情的中國社會對復(fù)雜的人際關(guān)系進行簡化，以簡單有效的程序為主，避免過分的人情在社會、政治事務(wù)中的影響。法律天生伴有不近人情的特點，這樣的特點卻有效提高了辦事效率。

3. 國家法治觀視域下農(nóng)村地區(qū)法治的內(nèi)涵

所謂的農(nóng)村地區(qū)法治是指建立在維護農(nóng)民根本利益和維護國家法律統(tǒng)一性的基礎(chǔ)上，以法律手段實現(xiàn)村民自治、自主和自律[3-5]。同時，在尊重國家法律、保持國家法律與基層法律統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，農(nóng)村地區(qū)法治還有其典型的鄉(xiāng)土社會的政治道德特征?？梢赃@么說，隨著農(nóng)村地區(qū)相對孤立的局面被打破，農(nóng)村地區(qū)法治是在傳統(tǒng)法治觀與現(xiàn)代法治觀相互沖擊下發(fā)展的。農(nóng)村地區(qū)法治就是要促進“法理型權(quán)威”與“鄉(xiāng)土秩序”的相互融合，明確村民自治主體的法人對法人的關(guān)系，即以法治權(quán)利制約基層政府權(quán)力，以法治權(quán)力保障村民的基本權(quán)益，促進村民自治組織的健康發(fā)展[6-7]。需要指出的是，農(nóng)村地區(qū)法治的動力源于農(nóng)民維護自身權(quán)益的需求，而農(nóng)村地區(qū)法治權(quán)威的獲得則依賴于農(nóng)村法治的實踐過程。因此，農(nóng)村地區(qū)法治建設(shè)關(guān)系到農(nóng)民的民主、合法利益的實現(xiàn)，同時也是推進村民自治管理機制建立的一項重要舉措。推進農(nóng)村地區(qū)的法治建設(shè)、化解與農(nóng)村地區(qū)法治建設(shè)相沖突的矛盾是以整合農(nóng)村各項法治資源為前提條件的[8-9]。

二、農(nóng)村地區(qū)實行法治的挑戰(zhàn)與可能

1. 農(nóng)村政策與農(nóng)村地區(qū)法治的相互抵觸

農(nóng)村政策與農(nóng)村法治的相互抵觸源自農(nóng)村地區(qū)長期以來對政策的依賴。因為政策是對社會變遷和改革作出的回應(yīng)，因此帶有靈活性、暫時性的特征。在早期村民自治的發(fā)展過程中，政策往往能以其時效性發(fā)揮導(dǎo)向性作用并且取得立竿見影的效果。隨著農(nóng)村地區(qū)與城市之間的聯(lián)系愈發(fā)緊密，發(fā)展日益加快，所要規(guī)范的各項事務(wù)和調(diào)解的各項糾紛變得更多、更復(fù)雜[10]。政策逐漸無法滿足農(nóng)村社會的發(fā)展，基層政府的公信力和權(quán)威容易被削弱。一方面，農(nóng)民認可政策，出了問題、糾紛就找政府，政府則只能找政策。可是，政策變化頻繁造成朝令夕改的不良影響，最終削弱了政策的公信力與作用。另一方面，隨著農(nóng)村社會的發(fā)展，一些政策穩(wěn)定下來并被上升為法律，但基層政府仍舊將這些政策當(dāng)作普通政策來執(zhí)行。如此，農(nóng)民和基層政府法律意識的相對淡薄與政策意識的濃厚形成了鮮明的對比，導(dǎo)致農(nóng)村法治缺乏相應(yīng)意識形態(tài)的支撐。此外，政策的推廣和執(zhí)行勢必要通過行政干預(yù)手段，包括宣傳、動員等，基層政府的過度干預(yù)會導(dǎo)致村民自治的疲軟甚至形式化。

因此，國家在十一屆三中全會召開之后就提出解決農(nóng)村問題既要依靠政策、也要依靠法律的指導(dǎo)方針?，F(xiàn)今，政策與法律還須有主次之分，法律為主，政策為輔，二者相輔相成。農(nóng)村地區(qū)的“法律之治”是彌補制度供給不足的農(nóng)村建設(shè)的必要條件，以理性、程序、規(guī)范為村民自治創(chuàng)造更大的發(fā)展空間。

2. 鄉(xiāng)規(guī)民約與農(nóng)村地區(qū)法治的相互沖突

鄉(xiāng)規(guī)民約與農(nóng)村地區(qū)法治的相互沖突是鄉(xiāng)村社會的特殊性造成的[11]?！霸诓钚蚋窬种校鐣P(guān)系是逐漸從一個一個人推出去的，是私人聯(lián)系的增加，社會范圍是一根根私人聯(lián)系所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)，因之，我們傳統(tǒng)社會里所有的社會道德也只是在私人聯(lián)系中發(fā)生意義。”*費孝通.鄉(xiāng)土中國[M].北京：北京大學(xué)出版社，2012：22-29.在傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)土社會中，以鄉(xiāng)紳為首的地方性自治團體自身主要受到鄉(xiāng)規(guī)民約的約束，宗法制在地方發(fā)揮著重要作用，它成為維護人與人之間的關(guān)系、規(guī)范人們行為的重要標準。鄉(xiāng)規(guī)民約在規(guī)范地方百姓的行為中起到主要作用[12]。事實上，鄉(xiāng)規(guī)民約的合法性基礎(chǔ)來源于村民共同認可，它是風(fēng)俗習(xí)慣衍生而來的道德約束，但又比一般的風(fēng)俗習(xí)慣更具有約束效力，在其約束范圍內(nèi)個人違背相關(guān)規(guī)定的代價是接受相應(yīng)的嚴厲懲罰。鄉(xiāng)規(guī)民約形成并穩(wěn)定于自治的寬容環(huán)境，這與傳統(tǒng)律法和現(xiàn)代法律所代表的強制內(nèi)涵是互異的?！白灾巍迸c“強制”是一對天然矛盾，化解這一矛盾的關(guān)鍵在于在“自治”的基礎(chǔ)上，將“強制”變?yōu)椤白月伞?。從“強制”到“自律”實際上是為“強制”提供了同意的基礎(chǔ)，“自律”是自發(fā)的，“強制”則是被迫的。村民是否愿意“自律”，關(guān)鍵在于“自治”能否得到保障。村民自治是在傳統(tǒng)社群基礎(chǔ)上，將政府治理與基層自治相互融合起來，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳被基層民眾自主選舉出來的人所取代，擔(dān)任村務(wù)管理的代表。這樣的融合的確可以在形式上保障農(nóng)民當(dāng)家做主的權(quán)利，但是在實際操作過程中，我國村民自治也只有一部《村民委員會組織法》加以保障，村民權(quán)利仍未真正實現(xiàn)。同時，鄉(xiāng)規(guī)民約仍然在農(nóng)村社區(qū)中占有主導(dǎo)地位。然而，鄉(xiāng)規(guī)民約是以“人情”為典型特征的，“認人情”容易導(dǎo)致“輕法治”，真正實現(xiàn)公正、公平將面臨更多的阻礙。因此，要在村民權(quán)利話語下討論農(nóng)村法治，在農(nóng)村地區(qū)法治話語下討論村民自治。

三、農(nóng)村地區(qū)法治視域下村民自治的健康發(fā)展

1. 村民自治的發(fā)展

“村民自治”的核心在于“自治”或“社會自治”，旨在打破“基層政治”與“鄉(xiāng)村社會”的二元分離，疏通自上而下、自下而上雙向的溝通渠道，從而提高政府權(quán)威、公信力、有效性和基層群眾的政治效能感?？蓪ⅰ按迕褡灾巍钡陌l(fā)展粗略分為兩個階段：一是“村民自治制度”實施前傳統(tǒng)地方性自治團體的發(fā)展；二是“村民自治制度”實施之后的獲得長足發(fā)展的現(xiàn)代村民自治制度。

中國傳統(tǒng)封建社會地方性自治團體的發(fā)展基于“正式的政治制度設(shè)計有賴于自下而上和非正式制度回應(yīng)”的命題。隨著國家統(tǒng)一與集權(quán)成為趨勢，從夏至清一直就如何對如此廣袤的中華大地進行很好的統(tǒng)治進行嘗試[13-14]。地方自治團體的產(chǎn)生符合皇權(quán)統(tǒng)治的實際需要，為了保障政令自上而下的暢通，就必須為自下而上的傳達留有余地。畢竟，要在中央集權(quán)體制下默認這種地方自治團體的存在，勢必是因為它有其不可替代性。在基層存在與官僚地位相當(dāng)?shù)氖考濍A層，他們作為成長于所在的鄉(xiāng)村社區(qū)并且具有一定素養(yǎng)的知識分子，在維護統(tǒng)治集團利益之外的范圍內(nèi)處理與人民利益息息相關(guān)的包括傳統(tǒng)的宗教、祭祀、喪葬、婚嫁等各項事務(wù)，相較于政府的直接介入顯得更為游刃有余?；蕶?quán)統(tǒng)治下所希冀的無外乎就是地方維持穩(wěn)定狀態(tài)及向中央上繳徭役和賦稅，這一定程度上也促使中央集權(quán)體制下默許地方性自治團體的存在。

從封建中國到新中國的成立，從“鄉(xiāng)紳管理”到“村民自治”，農(nóng)民由被動服從轉(zhuǎn)向主動管理。事實上，村民自治的實行還是新時期基層秩序變革與體制相接軌的結(jié)果，是憲法賦予村民以自我為核心實現(xiàn)管理、教育和服務(wù)的一項權(quán)利。換言之，村民自治的實行是以村落為基本單位，將政府行政的基本單位與所在的鄉(xiāng)村社區(qū)相結(jié)合，以符合鄉(xiāng)村社群的特點為主要方向，以此在鄉(xiāng)村社群中發(fā)揮“政府的自治”作用。同時，在村民廣泛認同或同意的基礎(chǔ)上建立起真正的民主代表機制，保障自上而下的政令和自下而上的消息渠道暢通。

2. 農(nóng)村地區(qū)法治保障村民自治的發(fā)展

農(nóng)村地區(qū)法治對村民自治的保障作用是以維護村民自治的主要內(nèi)容不受侵犯為向度的，重點在于“保護”。村民自治的發(fā)展依托村民委員會和村小組委員會等村級自治組織，將其作為聯(lián)系基層政府和農(nóng)村社區(qū)的紐帶，村民自治的健康發(fā)展是中國民主化進程的重要標志?；鶎尤罕妳⑴c自治，自治內(nèi)容涉及民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督多個方面，但人民群眾依舊無法獲得實際的自主、自律地位，無法真正保障自身的合法權(quán)益。農(nóng)村地區(qū)法治對村民自治的保障作用有三點：一是保障農(nóng)民合理的經(jīng)濟利益，為村民自治的發(fā)展提供物質(zhì)條件。農(nóng)村地區(qū)法治保障村民能夠合理、合法地開發(fā)和利用土地，以實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的安全生產(chǎn)和安全流通的目的，進而增加村民收入、協(xié)調(diào)村民收入和利益分配。二是明確村民的主體地位，這種主體地位源于對村民民主權(quán)利的認可和保障。村民法律意識相對淡薄，行為的直接和內(nèi)在驅(qū)動力是他們的切身利益，而利益容易產(chǎn)生沖突，農(nóng)村地區(qū)法治或扼殺利益沖突于萌芽期，或以特定法律程序解決沖突。同時，村民自治作為一種直接、微觀的民主，需要農(nóng)村地區(qū)法治將其明朗化，還其真正的自治權(quán)。三是追求司法秩序的公正性，劃定村民自治組織的合理權(quán)限。農(nóng)村地區(qū)法治旨在確立村民自治組織的獨立法律地位，明確基層政府的權(quán)力范圍，以良好的法律運行機制規(guī)范“政務(wù)”與“村務(wù)”。

3. 農(nóng)村地區(qū)法治規(guī)范村民自治的發(fā)展

農(nóng)村地區(qū)法治規(guī)范村民自治是以避免村民自治中無理性的內(nèi)容為向度的，重點在于“防止”。法治除了保障合法權(quán)益不受侵犯外，也對社會中的個人、集體行為加以約束和規(guī)范。農(nóng)村地區(qū)政策與法治、鄉(xiāng)規(guī)民約與法治的相互對抗，要求在農(nóng)村地區(qū)整合政策與鄉(xiāng)規(guī)民約，將其轉(zhuǎn)變?yōu)橐欢ǔ潭壬系姆ㄖ钨Y源。農(nóng)村地區(qū)法治規(guī)范村民自治體現(xiàn)在：一是農(nóng)村地區(qū)法治規(guī)范基層政府行為，避免村民自治進程中政府的過度和無理干預(yù)。村民自治實行的初期，農(nóng)村處于急劇的變革之中，這樣的激烈變革在國家力量的全面干預(yù)和監(jiān)控中穩(wěn)定下來。隨著農(nóng)村改革、發(fā)展向平穩(wěn)過渡，國家力量和政府干預(yù)作為一股強力迫使村民自治滯留于“選舉與被選舉”的層面，法律的作用更是微乎其微。同時，政府的過度干預(yù)會導(dǎo)致基層政府與鄉(xiāng)村社會的進一步分離，相互孤立的狀態(tài)導(dǎo)致民間關(guān)系高度發(fā)達的鄉(xiāng)村社會要求政府只能進行適度干預(yù)。而法治能夠促進政治與社會的融合，有效發(fā)揮村民委員會和村小組委員會等村級自治組織的中介作用。二是農(nóng)村地區(qū)法治規(guī)范村委會和村小組等基層自治組織的行為，避免村級自治組織對上級指令一味推崇和對傳統(tǒng)村規(guī)民約盲目效法。《村委會組織法》規(guī)定了村民進行民主管理的相關(guān)事務(wù)，但鄉(xiāng)規(guī)民約與國家法律的內(nèi)在緊張關(guān)系卻無法通過單純的一項法律加以解決。農(nóng)村地區(qū)法治的實施就是為了通過制定與國家法精神相統(tǒng)一的基層自治的法律，推動國家法與基層法的良性互動，從而將鄉(xiāng)規(guī)民約整合成法治資源，不僅做到村民自治與鄉(xiāng)村社群的統(tǒng)一，而且做到村民自治的內(nèi)容符合并規(guī)范鄉(xiāng)村自治的特征。三是農(nóng)村地區(qū)法治規(guī)范村民行為，避免農(nóng)民的不合理上訪或不理性行為，鼓勵通過法律途徑表達自己的利益訴求，在守法的前提下維護自身權(quán)益。

四、結(jié)語

總之，盡管法律有“良法”與“惡法”之分，但并不存在絕對“善”或“惡”的法律。符合我們所熟知的道德準則的法律是我們認為正確的法律，我們出于維護自身權(quán)益而希望獲得法律的保護，同樣也出于責(zé)任尊重和遵守我們的法律。而在法律意識相對淡薄的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民享有直接而微觀的民主，那么，農(nóng)村地區(qū)法治保障了村民自治的健康發(fā)展，維護了農(nóng)民的自治權(quán)；反過來，農(nóng)民也有義務(wù)自覺尊重并遵守法律。

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(責(zé)任編輯：郭曉亮)

*本文已于2015-11-10 08∶50在中國知網(wǎng)優(yōu)先數(shù)字出版。 網(wǎng)絡(luò)出版地址： http：∥www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20151110.0850.002.html

【馬克思主義中國化研究】

On healthy development of rule by law and

villager autonomy in rural areas

ZENG Yu-ting

(School of Public Administration, Fujian Normal University, Fuzhou 350007, China)

Abstract：Legal construction in rural areas not only connects the important strategic goal of rule by law in China, but also catalyzes the healthy development of villager autonomy. But at present, the process of legalization is influenced by the contradiction of rural policy and legal construction in rural area, and the stress between village rules and folk customs and legal construction in rural area. Therefore, the legal resources in rural areas should be integrated so as to promote the legal assurance and the development of villager autonomy in rural areas.

Key words：rule by law; local rule by law; rural area; rural policy; villager autonomy

doi：10.7688/j.issn.1674-0823.2015.06.16

作者簡介：陳瑞三(1960-)，男，遼寧朝陽人，教授，主要從事馬克思主義理論等方面的研究。

基金項目：遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃 (L13BZZ038)。

收稿日期：2015-08-19

中圖分類號：D 09

文獻標志碼：A

文章編號：1674-0823(2015)06-0563-04