柳硯濤 劉海霞

論依法行政之“法”的跨部門性

柳硯濤 劉海霞

依法行政之“法”不限于行政法,也包括其他部門法,這主要受制于各部門法在原則、理念等“求同”領(lǐng)域的相同性和相通性,以及行政事務(wù)的廣泛性、法源共享、行政案件的復(fù)雜性等因素。其他部門法作為行政依據(jù)必須符合行政法無(wú)特別規(guī)定、蘊(yùn)含一般法理、不為行政事務(wù)的本質(zhì)或行政法理所排斥等基本條件。其在依法行政中的功能主要包括依據(jù)、依照、適用、參照、法理上的參考等。行政法應(yīng)加緊構(gòu)建與其他部門法之間的共享、共用、共建、互補(bǔ)、存異等關(guān)系形式。

依法行政;跨部門性;法依據(jù);適用條件;關(guān)聯(lián)機(jī)制

修改后的《行政訴訟法》第63條規(guī)定,人民法院審理行政案件“以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)”,從審判依據(jù)角度明確了依法行政之“法”的規(guī)范載體,但并沒(méi)有限定規(guī)范的“部門性”,由此產(chǎn)生下述疑問(wèn)：依法行政之“法”是否具有跨部門性?在何種情形和條件下可以適用其他部門法?各該部門法在處理行政事務(wù)時(shí)的功能是依據(jù)、參照、引用抑或其他?

一、依法行政之“法”跨部門性的理由

行政法調(diào)整行政關(guān)系,但調(diào)整行政關(guān)系的法并非限于行政法,如外交行政機(jī)關(guān)處理外交或涉外行政事務(wù)依據(jù)的主要是國(guó)際法,亦即“國(guó)際法之規(guī)則采用為行政法之一部”①古德諾：《比較行政法》,白作霖譯,北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社,2006年,第10頁(yè)。。從發(fā)生學(xué)意義上說(shuō),法部門劃分只是法律和法學(xué)發(fā)展到一定時(shí)期由學(xué)者提出并論證的教義學(xué)上的類型化活動(dòng),正如“公私法的劃分只對(duì)法律救濟(jì)途徑的認(rèn)定有意義,只是對(duì)法律制度所作的法律教義學(xué)的劃分?！雹跐h斯·J.沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》(第一卷),高家偉譯,北京：商務(wù)印書館,2002年,第200頁(yè)。行政的源起遠(yuǎn)早于這種法的部門化現(xiàn)象,“以”法行政的理念與實(shí)踐也是法的部門化之前的事。同時(shí),法在生成之初是不分部門的,這一點(diǎn)在英美法系顯現(xiàn)得更加突出,“是以英美除憲法及普通法律之外,無(wú)特稱為行政法者?！雹酃诺轮Z：《比較行政法》,“日本譯文凡例”第1頁(yè)。我國(guó)歷史上曾有“諸法合體”、“行刑不分”的行政司法合一體制,“官員”和“官府”包攬行政、司法、外交等多種事務(wù),自然要“諸法并用”。

但是,前述“史實(shí)”并不能詮釋當(dāng)下法現(xiàn)象的正當(dāng)性,當(dāng)下行政之法的跨部門性需要從法與行政的理論本身去尋找理由：

1.各部門法在原則、理念上的相同性和相通性。任何法部門都尊崇人權(quán)、公平正義、誠(chéng)實(shí)守信等最基本的法律理念,這些理念處于整個(gè)法域的頂端,是部門法得以生成與發(fā)展的理論“根基”,這也決定了各部門法在基本原則、規(guī)范、制度上的相同性和相通性,為行政之法的跨部門性提供了理論前提。

即使在公私法分立的情況下這一法現(xiàn)象也難能避免,“由于公法和私法具有共通性,私法規(guī)范(特別是民法)在某些條件下可以適用于公法關(guān)系(主要是財(cái)產(chǎn)關(guān)系)?！雹倜罎獠窟_(dá)吉：《公法與私法》,黃馮明譯,北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社,2003年,“前言”第5頁(yè)。在同為公法或者私法的各部門法之間更是如此,“行政法和刑法固然不同,但存在許多交叉情況”②漢斯·J.沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》(第一卷),第215頁(yè)。,較具代表性的是,不少國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)屬于行政機(jī)關(guān),但其活動(dòng)卻以刑法為根據(jù)。

2.行政事務(wù)的廣泛性和復(fù)雜性。決定行政之法跨部門性的因素主要有三：一是行政的內(nèi)涵與外延。行政的內(nèi)涵與外延一直處于演進(jìn)過(guò)程當(dāng)中,以至于“不能從現(xiàn)代的‘行政’術(shù)語(yǔ)理解其以前的含義”③漢斯·J.沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》(第一卷),第59頁(yè)。,這在一定程度上影響了行政的法依據(jù)。如在不少大陸法系國(guó)家,“刑政”是“行政作用”的組成部分,只是“原則上屬于司法范圍”而已。④范揚(yáng)：《行政法總論》,北京：中國(guó)方正出版社,2005年,第7頁(yè)。二是行政事務(wù)的性質(zhì),如目前我國(guó)有關(guān)行政機(jī)關(guān)司職行政裁決、調(diào)解等準(zhǔn)司法職能,主要依據(jù)民商事法律,這也合乎管理的理性和自然法則,管理必須貼近所管之事的自然屬性,管人需適度順應(yīng)人性,管物要照顧物理,管事則需順乎事理。三是行政關(guān)系的復(fù)雜性,即使在公法的核心領(lǐng)域,法律關(guān)系也常常不再被理解為一個(gè)公法主體與一個(gè)私法主體之間點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的調(diào)整關(guān)系,而被看作由大量相關(guān)的規(guī)范、信息、債務(wù)及均衡措施形成的綜合關(guān)系。⑤弗里德赫耳穆·胡芬：《行政訴訟法》(第5版),莫光華譯,北京：法律出版社,2003年,第16頁(yè)。隨著法律關(guān)系的綜合性、復(fù)雜性和立法細(xì)密度的不斷提升,行民、行刑交叉案件越來(lái)越多,加之經(jīng)濟(jì)、效率、便捷等理念的不斷拓展,附帶審理、一并處理以及程序合并等情形也越來(lái)越普遍,一個(gè)行政案件的處理往往要用到多個(gè)部門法的原則、原理、規(guī)范、制度等,這同時(shí)也促成了部門法之間共同治理、分工銜接的和諧關(guān)系。

行政之法的跨部門性始終與行政權(quán)的擴(kuò)張性和行政事務(wù)的廣泛性、復(fù)雜性相伴隨。美國(guó)自上世紀(jì)初開(kāi)始,裁判私人之間發(fā)生的損害賠償案件的權(quán)力授予了個(gè)別行政機(jī)關(guān),認(rèn)為“現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有審理所有類型的民事案件的裁判權(quán)”,紐約州《機(jī)動(dòng)車輛和交通法》甚至設(shè)立了交通行政法院,接過(guò)了由刑事法院行使的交通犯罪審判權(quán)。⑥參見(jiàn)伯納德·施瓦茨：《行政法》,徐炳譯,北京：群眾出版社,1986年,第60 62頁(yè)。德國(guó)也曾出現(xiàn)過(guò)“行政司法”膨脹的現(xiàn)象,“裁判可能是所有行政活動(dòng)的一半”,以至于“凡不是民事法院的活動(dòng),就是行政?！雹邐W托·邁耶：《德國(guó)行政法》,劉飛譯,北京：商務(wù)印書館,2002年,第7頁(yè)。在法國(guó),“行政機(jī)構(gòu)根據(jù)公共事業(yè)的需要,可實(shí)施一系列措施以行使某些司法權(quán)力及某些權(quán)利”,進(jìn)而使行政機(jī)構(gòu)擁有了一定的司法權(quán)。⑧莫里斯·奧里烏：《行政法與公法精要》(上冊(cè)),龔覓等譯,沈陽(yáng)：遼海出版社、春風(fēng)文藝出版社,1999年,第472頁(yè)。

3.法源共享,立法節(jié)約。法源共享是世界各國(guó)處理部門法之間關(guān)系的基本準(zhǔn)則。日本民法中包含了“法的一般原理”或“法的共同規(guī)定”,從本質(zhì)上說(shuō)后者又包含了行政法。⑨和田英夫：《現(xiàn)代行政法》,倪健民等譯,北京：中國(guó)廣播電視出版社,1993年,第67頁(yè)。法國(guó)行政法院審理案件過(guò)程中遇有無(wú)成文法規(guī)定的情況,便適用一般法律原則,而一般法律原則中不少是來(lái)自民法規(guī)定。行政法是一門年輕的學(xué)科,很多概念和制度受到民法學(xué)的啟發(fā)或者直接于移植于民法。⑩參見(jiàn)王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》,北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社,1989年,第31頁(yè)。規(guī)范與制度缺位往往會(huì)給學(xué)科發(fā)展帶來(lái)掣肘,理論移植與借鑒便成為基礎(chǔ)薄弱學(xué)科發(fā)展中的“常事”。

各國(guó)無(wú)一例外地將“特別法優(yōu)先”和“法源共享”作為法律適用的基本原則,這也是法律與經(jīng)濟(jì)良性結(jié)合的必然要求。其中,特別法優(yōu)先的原則“讓立法者省下為特殊情形而明文排除一般法的功夫。這個(gè)原則所涉及的并不是邏輯上的要求,而是涉及立法經(jīng)濟(jì)(Gesetzes?konomie)以及語(yǔ)言經(jīng)濟(jì)(Sprach?konomie)的要求。”?英格博格·普珀：《法學(xué)思維小學(xué)堂——法律人的6堂思維訓(xùn)練課》,蔡圣偉譯,北京：北京大學(xué)出版社,2011年,第57頁(yè)。各部門法之間具有共性的領(lǐng)域,只要一個(gè)部門法率先作出規(guī)定,其他部門法就可以直接適用,避免重復(fù)立法以及立法領(lǐng)域的物質(zhì)、時(shí)間和制度浪費(fèi),真正實(shí)現(xiàn)各法域間“求同存異”。

4.行政立法的調(diào)控范圍。隨著行政立法功能與范圍的不斷演進(jìn),行政機(jī)關(guān)不僅有權(quán)制定“行政性”的規(guī)范,而且可以制定民事、經(jīng)濟(jì)、勞動(dòng)甚至刑事等其他部門法規(guī)范。德國(guó)的行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)授權(quán)制定某些刑事法規(guī)(Penal Ordinances),針對(duì)構(gòu)成犯罪行為的事實(shí)和要件作出具體規(guī)定。①參見(jiàn)M·P·賽夫：《德國(guó)行政法——普通法的分析》,周偉譯,濟(jì)南：山東人民出版社,2006年,第44頁(yè)。在我國(guó),盡管行政性法規(guī)不能直接規(guī)定犯罪,但“實(shí)際上具有間接地規(guī)定犯罪的功能,是認(rèn)定犯罪的規(guī)范依據(jù)?！雹陉惻d良：《罪刑法定主義的邏輯展開(kāi)》,《法治與社會(huì)發(fā)展》2013年第3期。以刑法第225條規(guī)定的“非法經(jīng)營(yíng)罪”為例,其中作為“其他嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序的非法經(jīng)營(yíng)行為”的前提是“違反國(guó)家規(guī)定”,刑法第96條對(duì)“違反國(guó)家規(guī)定”的解釋為“本法所稱違反國(guó)家規(guī)定,是指違反全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律和決定,國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定和命令?！痹谶@里,行政立法實(shí)質(zhì)上具有了“涉罪”功能,從某種意義上說(shuō)可以產(chǎn)出刑事法。

5.行政機(jī)關(guān)的身份與名義。權(quán)力的行使者并不是行政機(jī)關(guān)的唯一身份,隨著行政范圍的演進(jìn)和社會(huì)實(shí)踐的需要,行政機(jī)關(guān)也會(huì)以非權(quán)力名義進(jìn)行活動(dòng),“當(dāng)行政如同一個(gè)普通人一樣行為時(shí),才可以適用民法”,此類情況發(fā)生在國(guó)家“以私人參與經(jīng)濟(jì)的形式出現(xiàn)”之時(shí)。③參見(jiàn)奧托·邁耶：《德國(guó)行政法》,第121頁(yè)。同樣,當(dāng)行政機(jī)關(guān)處于合同一方當(dāng)事人時(shí),盡管不同程度地享有指揮權(quán)、中止與解除合同權(quán)、制裁權(quán),但除此之外主要“受私法調(diào)整”④Pascal Martin,comments on the decision of the frenchcour de cassation,first civil division of december 17,1996, concerning the definition of administrative contracts,P.P.L.R.166 169(1997).,包括我國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)家的法院對(duì)此都予以確認(rèn)。

同時(shí),行政機(jī)關(guān)也會(huì)依法“司職”某些刑事職能,如根據(jù)《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》第3條規(guī)定,縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)服刑人員進(jìn)行監(jiān)督管理和教育幫助,司法所承擔(dān)社區(qū)矯正日常工作。

上述各種情形會(huì)引致兩個(gè)法律效果：一是在某些情況下,行政機(jī)關(guān)可以而且必須依據(jù)刑法、民法等其他部門法進(jìn)行活動(dòng);二是必要時(shí),行政機(jī)關(guān)可以制定涉及民商事、刑事等方面的立法,二者共同促成了行政之法的跨部門性。

二、其他部門法作為依法行政之“法”的條件

并非任何時(shí)期的所有部門法均可以為行政所用,能為行政所用的部門法,也并非其所有規(guī)范、原則、理念等均可用,而是必須滿足一定的條件。

1.其他部門法規(guī)定蘊(yùn)含一般法理。法有部門之分,但有共性,包括相同性和相通性,前者主要存在于原則、規(guī)范、制度等“硬法”層面,如法的位階、送達(dá)程序等;后者主要存在于原理、理念、方法等“軟法”層面,如法的安定性、違法成本應(yīng)大于收益等。如此一來(lái),起步較早、理論與制度相對(duì)完善的部門法就會(huì)在法的共性領(lǐng)域先行一步,而這恰恰為理論與制度相對(duì)落后的法部門提供了法理基礎(chǔ)甚至是規(guī)范與制度的直接“套用”。

以行政法對(duì)民法的借鑒為例。民法是一般法理的源頭,約翰·亨利·梅利曼甚至認(rèn)為：“法律的一般理論和原則主要產(chǎn)生于私法”,“適用于整個(gè)法律制度的一般法學(xué)理論是由民法學(xué)家發(fā)展起來(lái)的”,“民法是大陸法系法學(xué)家的思想發(fā)源地”⑤約翰·亨利·梅利曼：《大陸法系》,顧培東、祿正平譯,上海：知識(shí)出版社,1984年,第173、79頁(yè)。。私法生成基本法理的傳統(tǒng)和理念在普通法系更是毋庸言表,強(qiáng)大的市民社會(huì)、自由競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)等加重了私法在英美法體系中的分量,就連行政法也一度埋沒(méi)在私法理念、原則、規(guī)范、制度體系中,誠(chéng)如美國(guó)學(xué)者古德諾所言：“然則英美之所以不認(rèn)行政法者,非因英美無(wú)行政法,寧可謂由于英美學(xué)者法律不分類,誠(chéng)有如世人所知之缺點(diǎn)也?！雹薰诺轮Z：《比較行政法》,第4頁(yè)。行政法上的誠(chéng)信理念、委托、合同、指導(dǎo)等基本法理無(wú)不源于民法或與民法密切關(guān)聯(lián),公權(quán)力活動(dòng)適用私法毋寧是“法理上的回歸”。在法國(guó),“私法對(duì)行政的適用性直到某個(gè)時(shí)期(1920年)曾是一種例外。但今天,私法的比重大大增加,而且成為一種越來(lái)越經(jīng)常的考慮?！庇袑W(xué)者甚至認(rèn)為,對(duì)諸如工商業(yè)等某些公共部門而言,“私法的適用是一般原則,而公法的適用只是例外?！雹俟潘顾颉づ鍧蔂枺骸斗▏?guó)行政法》(第十九版),廖坤明、周潔譯,北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社,2002年,第4頁(yè),第18頁(yè)。在我國(guó),始于上世紀(jì)九十年代的弱權(quán)力、弱強(qiáng)制行政及參與行政等理念,更加密切了行政法與民法之間的關(guān)聯(lián)。在理論上,依法行政中的私法適用、物權(quán)法中的行政法問(wèn)題、行政合同的合意性、行政指導(dǎo)的民法解讀等命題引起熱議;在實(shí)務(wù)中,人民法院審理民行交叉案件、行政合同案件、行政指導(dǎo)案件時(shí)更多的是依據(jù)民法。隨著弱權(quán)、還權(quán)、放權(quán)以及權(quán)力權(quán)利化傾向的不斷拓展②參見(jiàn)柳硯濤、劉宏渭：《行政權(quán)力權(quán)利化研究》,《法學(xué)論壇》2005年第3期。,公私法之間資源共享、求同存異會(huì)更加明顯,私法對(duì)行政的適用性也越來(lái)越普遍。

2.行政法無(wú)特別規(guī)定,需要從其他部門法獲取依據(jù)。行政法無(wú)特別規(guī)定是其他部門法適用于行政的前提。日本有關(guān)于法技術(shù)性約束的原理“只要行政法規(guī)中沒(méi)有特別規(guī)定,就適用于行政上的法律關(guān)系?！雹埯}野宏：《行政法》,北京：法律出版社,1999年,第58頁(yè)。對(duì)于符合一般法理的問(wèn)題,行政法無(wú)須另行創(chuàng)設(shè)理論、規(guī)范與制度,這里的適用次序?yàn)椋盒姓ㄓ刑貏e規(guī)定的,從特別規(guī)定,即使該規(guī)定的效力位階低于其他部門法規(guī)定;行政法沒(méi)有特別規(guī)定,但確需有別于其他法部門的,從行政法理;行政法不需要有特別規(guī)定的,從其他部門法規(guī)定,其他部門法沒(méi)有規(guī)定的,從一般法理或其他部門法法理。

鑒于立法程序的繁瑣性、時(shí)間的冗長(zhǎng)性和利益博弈的困難程度,一種新興行政關(guān)系和行政事務(wù)產(chǎn)生之后,法律往往不能及時(shí)調(diào)整到位,這就需要借助其他相關(guān)部門法的法理和規(guī)定加以解釋和臨時(shí)規(guī)制,如行政合同對(duì)合同法的“借用”、行政指導(dǎo)在法理上對(duì)民法中邀約—承諾理論的借鑒、行政行為成立對(duì)民法上意思表示規(guī)則的采納、行政處罰適用規(guī)則中對(duì)刑法上從輕減輕等規(guī)則涵義的“套用”等。

3.不為行政事務(wù)的本質(zhì)或行政法理所排斥。行政法適用其他部門法的前提是所用規(guī)范與制度不為行政事務(wù)或行政法理所排斥,正是因?yàn)楦鞑块T法之間存在“同理”和“不同理”兩個(gè)領(lǐng)域,所以制度設(shè)計(jì)上一般將其他部門法在行政依據(jù)層面的功能表述為：“同理”部分為“依據(jù)”、“依照”或“參照”,如送達(dá)法律文書、違法行為構(gòu)成要件等;“不同理”部分則排斥適用,如公權(quán)利行使受限、行政爭(zhēng)議一般不適用調(diào)解等。在法國(guó),公產(chǎn)所有權(quán)與民法上的所有權(quán)“不同理”,因而“公所有權(quán)在公共使用所必要的范圍內(nèi)排除私法的適用”④參見(jiàn)王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》,第306頁(yè)。。在公法學(xué)者萊昂·狄驥看來(lái),各部門法乃至公法與私法之間應(yīng)盡可能“求同”,而將“存異”限縮到最小范圍：“有理由作出公法與私法的劃分。但不應(yīng)該賦予這種區(qū)分本身并不包含的意義”⑤萊昂·狄驥：《憲法學(xué)教程》,王文利等譯,沈陽(yáng)：遼海出版社、春風(fēng)文藝出版社,1999年,第40頁(yè)。。該觀點(diǎn)基本上反映了世界范圍內(nèi)公法與私法以及各部門法之間以“求同”為主旋律的關(guān)系規(guī)則。

最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》)第97條規(guī)定,行政審判“可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定”,如果據(jù)此得出凡是《行政訴訟法》和《若干解釋》沒(méi)有規(guī)定的,都可以參照民事訴訟有關(guān)規(guī)定的結(jié)論是錯(cuò)誤的,因?yàn)檫@里的“有關(guān)”并非“參照”的充分必要條件,“有關(guān)規(guī)定”在性質(zhì)和法理上不為行政法理所排斥才是關(guān)鍵因素。例如,行政訴訟將相對(duì)人爭(zhēng)訟期間設(shè)定為“起訴期限”或“起訴期間”而不是“訴訟時(shí)效”,因而與訴訟時(shí)效相匹配的時(shí)效中斷等情形不應(yīng)適用于行政訴訟。正如江蘇省鹽城市中級(jí)人民法院在崔某浩與射陽(yáng)縣人力資源與社會(huì)保障局工商行政確認(rèn)上訴一案中所做的認(rèn)定,《民法通則》及其司法解釋關(guān)于訴訟時(shí)效的規(guī)定與工傷認(rèn)定的申請(qǐng)期限屬于“兩種法律、法規(guī)性質(zhì)不同,調(diào)整的對(duì)象不同,適用的范圍不同”⑥參見(jiàn)江蘇省鹽城市中級(jí)人民法院(2014)鹽行終字第0026號(hào)行政判決書。,因而不能相互替代和補(bǔ)充。

三、其他部門法在依法行政中的功能定位

即使其他部門法在行政依據(jù)體系中占有“一席之地”,也有“依據(jù)”、“參照”、“引用”、“援引”等不同功能區(qū)分。

1.依照、依據(jù)、根據(jù)。行政機(jī)關(guān)依據(jù)其他部門法行政在我國(guó)已有零星規(guī)定,如《行政處罰法》第40條和《行政強(qiáng)制法》第38條均規(guī)定行政機(jī)關(guān)“依照”《民事訴訟法》的規(guī)定送達(dá)法律文書。有的高級(jí)法院在內(nèi)部審判規(guī)則中規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)針對(duì)民事權(quán)益糾紛居間裁決引發(fā)的行政案件,人民法院除了根據(jù)行政法和行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定外,還應(yīng)根據(jù)《民法通則》和有關(guān)民事法律政策進(jìn)行合法性審查。”①參見(jiàn)孫笑俠：《法律對(duì)行政的控制》,濟(jì)南：山東人民出版社,1999年,第104頁(yè)。事實(shí)上,《行政訴訟法》第52條關(guān)于人民法院審理行政案件“以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)”的規(guī)定,實(shí)質(zhì)上就是為行政訴訟依據(jù)其他部門法預(yù)留空間,這也同時(shí)明確了行政立法、執(zhí)法、司法等一切行政法活動(dòng)均可以有條件地依據(jù)其他部門法。

2.適用?！斑m用”是“依照”的延續(xù)和外在形式要求,按照修改后《行政訴訟法》第63條關(guān)于“適用法律、法規(guī)”的要求,對(duì)于某些要式行政行為,法律不僅要求有法律依據(jù),而且必須將該法律條文寫到相關(guān)法律文書當(dāng)中,如《行政處罰法》第39條要求行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)載明“行政處罰的種類和依據(jù)”。

行政機(jī)關(guān)適用其他部門法規(guī)范在域外已有長(zhǎng)期的制度實(shí)踐。在加拿大魁北克省,“過(guò)去的十年,民法的原則和規(guī)則廣泛地適用于行政法當(dāng)中”,與此相呼應(yīng),“一些權(quán)威而專業(yè)的行政法庭應(yīng)該學(xué)會(huì)解釋和應(yīng)用民法規(guī)則”,公共機(jī)構(gòu)“同樣受制于民法”,尤其是在其“身份、財(cái)產(chǎn)、與其他機(jī)構(gòu)的關(guān)系領(lǐng)域”,而且,某些行政措施如果違反民法規(guī)范將導(dǎo)致無(wú)效。②Denis Lemieux,the role of the civil code of québec in administrative law,18,Can.J.Admin.L.&Prac.143(2005).

行政適用其他部門法主要有兩種情形：一是“隱形”適用,此種適用并不必須將其他部門法的規(guī)范、制度、法理等現(xiàn)于法律文書當(dāng)中,如對(duì)民法中法人概念的適用、刑法中從輕規(guī)則內(nèi)涵的適用等,此種適用一般表現(xiàn)為行政、司法者的主觀心理活動(dòng)。二是“顯性”適用,即將被適用的其他部門法條文、規(guī)則、理念等現(xiàn)于法律文書當(dāng)中。一般而言,在要式行政行為、涉及定性處理內(nèi)容、作為裁判依據(jù)、解答法律依據(jù)質(zhì)疑等情形下,必須在文書中列舉被適用的其他部門法依據(jù),以實(shí)現(xiàn)行政行為的明確性、全面性和說(shuō)理性。當(dāng)下司法實(shí)踐中,對(duì)其他部門法規(guī)定的“顯性”適用在文字表述上一般稱作“參照”,這里的“參照”實(shí)質(zhì)上就是對(duì)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行合法性審查并得出肯定結(jié)論后的直接適用。修改后的《行政訴訟法》第101條將《若干解釋》第97條規(guī)定中的“參照”改為“適用”就印證了這一觀點(diǎn)。但是,鑒于該條“關(guān)于期間、送達(dá)、財(cái)產(chǎn)保全、開(kāi)庭審理、調(diào)解、中止訴訟、終結(jié)訴訟、簡(jiǎn)易程序、執(zhí)行等”中“等”字的存在,導(dǎo)致將“參照”改為“適用”受到質(zhì)疑：凡是行政訴訟法沒(méi)有規(guī)定的,都能適用民事訴訟法么?所涉問(wèn)題難道絕對(duì)不會(huì)與民事訴訟產(chǎn)生法理上的排斥性么?由于行政機(jī)關(guān)作為恒定一方當(dāng)事人,所以行政訴訟必然有不同于民事訴訟的地方,如第三人信賴?yán)姹Ｗo(hù)、調(diào)解與和解中的公益考量等。據(jù)此,筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)具體細(xì)分“參照”與“適用”的不同情形。

3.參照。2000年,由最高人民法院行政審判庭編寫的內(nèi)部材料《〈關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋〉釋義》(以下簡(jiǎn)稱《若干解釋之釋義》)中對(duì)“參照”做了如下解釋：“參照不是簡(jiǎn)單的參考并依照,而是參考之后決定是否應(yīng)當(dāng)遵照辦理”,“參照并不意味著法院在適用的規(guī)章問(wèn)題上可以任意裁量。人民法院對(duì)于合法有效的規(guī)章必須適用?！雹圩罡呷嗣穹ㄔ盒姓徟型ゾ帲骸丁搓P(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋〉釋義》(內(nèi)部材料),2000年,第132頁(yè)。據(jù)此,“參照”寓意參考、審查決定是否適用,且對(duì)合法有效的必須適用。

當(dāng)下需要拓展“參照”其他部門法的范圍,以彌補(bǔ)行政法的兩個(gè)不足：一是行政法作為學(xué)科起步晚,理論基礎(chǔ)薄弱,許多理論必須借用或“參照”其他部門法學(xué)科。二是受前項(xiàng)制約,行政法的若干規(guī)范、制度等缺位,難以應(yīng)對(duì)行政實(shí)踐的需要。

事實(shí)上,我國(guó)目前審判實(shí)踐中已有行政參照其他部門法規(guī)定的情形。例如,在前程無(wú)憂網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)有限公司與國(guó)家工商總局商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)因商標(biāo)異議復(fù)審行政上訴一案中,北京市高級(jí)人民法院認(rèn)定,審理商標(biāo)授權(quán)確權(quán)行政案件可以參照《最高人民法院關(guān)于審理涉及馳名商標(biāo)保護(hù)的民事糾紛案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》的相關(guān)規(guī)定。①參見(jiàn)北京市高級(jí)人民法院(2014)高行終字第1664號(hào)行政判決書。而最高人民法院《關(guān)于審理商標(biāo)授權(quán)確權(quán)行政案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第14條則直接規(guī)定：“人民法院在審理商標(biāo)授權(quán)確權(quán)行政案件中判斷商品類似和商標(biāo)近似,可以參照《最高人民法院關(guān)于審理商標(biāo)民事糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》的相關(guān)規(guī)定?！睂?shí)際上,類似于數(shù)額、規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)、定性、構(gòu)成要件等規(guī)范的跨部門法參照適用,在行政和司法實(shí)踐中并非少數(shù),這也是彌補(bǔ)法部門間法源失衡的有效辦法。

值得注意的是,僅僅通過(guò)司法解釋“個(gè)案”來(lái)解決跨部門法參照的問(wèn)題值得商榷：一是法律的跨部門參照適用是整個(gè)法律適用領(lǐng)域的基本法律方法,理應(yīng)由《立法法》等更高層次的法律文件作出規(guī)定;二是當(dāng)下這種“個(gè)案”解決辦法有悖于法律經(jīng)濟(jì)原則,隨著各部門法之間在原理、原則、理念等方面“共性”和“同理”的不斷拓展,法律的跨部門參照適用會(huì)越來(lái)越多,將導(dǎo)致法解釋機(jī)關(guān)“應(yīng)接不暇”;三是這種由司法解釋“個(gè)案”解決的辦法會(huì)造成法律適用標(biāo)準(zhǔn)上的不一致,因?yàn)橥瑯幼鳛榉蛇m用機(jī)關(guān)的國(guó)務(wù)院和最高人民檢察院均享有此類解釋權(quán),而這些解釋很可能出現(xiàn)不一致的情形。

4.法理上的參考。沒(méi)有法理便沒(méi)有法的表達(dá)與制定,更沒(méi)有法的理解與適用,法理是法的靈魂,沒(méi)有法理便沒(méi)有法。這一點(diǎn)在依法行政層面更加明顯,主要表現(xiàn)為法理對(duì)于行政的永恒參考價(jià)值,在法治發(fā)達(dá)國(guó)家更是如此。在德國(guó),對(duì)行政實(shí)踐有直接適用功能的、與“可法典化”的“特別行政法”相對(duì)應(yīng)的是“普通行政法”,其“顯著特征是沒(méi)有法典化,必須從浩若煙海的法律著作、司法判決和行政慣例中去尋找?！雹贛·P·賽夫：《德國(guó)行政法——普通法的分析》,第6頁(yè)。為此,公務(wù)員必須既是行政實(shí)務(wù)能手又是法學(xué)理論專家,“不僅要求忠實(shí)于規(guī)則,還要求忠實(shí)于作為這些規(guī)則之前提的公平和正義理論?！雹垴R丁·洛克林：《公法與政治理論》,鄭戈譯,北京：商務(wù)印書館,2002年,第337頁(yè)。其任務(wù)是將法律運(yùn)用于行政事件并作出行政決定,這一“關(guān)聯(lián)”和“嫁接”的過(guò)程離不開(kāi)法理。

我國(guó)目前對(duì)“依法理行政”已達(dá)成共識(shí),且已在司法實(shí)踐中得以貫徹。例如,在岳陽(yáng)市藍(lán)天冶金建材有限公司訴岳陽(yáng)市環(huán)境保護(hù)局行政許可補(bǔ)償案中,岳陽(yáng)樓區(qū)人民法院認(rèn)定,盡管在《行政許可法》頒布實(shí)施之前沒(méi)有撤回許可應(yīng)予補(bǔ)償?shù)囊?guī)定,但“依照國(guó)家保護(hù)公民、法人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)的一般法理”,判決被告對(duì)撤回許可過(guò)程中給原告造成的財(cái)產(chǎn)損失給予相應(yīng)補(bǔ)償。④參見(jiàn)湖南省岳陽(yáng)市岳陽(yáng)樓區(qū)人民法院(2013)樓行初字第72號(hào)行政判決書。

事實(shí)上,當(dāng)應(yīng)對(duì)某一行政事件的行政法的“硬法”、“軟法”、法理等一切“依據(jù)”缺位時(shí),其他部門法的法理就會(huì)成為行政依據(jù)的“源泉”,這在行政法理論相對(duì)落后的我國(guó)是經(jīng)常發(fā)生的和必要的,如關(guān)于行政違法性和應(yīng)受懲罰性的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),執(zhí)法機(jī)關(guān)不得不借鑒或直接適用刑法上犯罪構(gòu)成理論來(lái)處置具體行政事件。

值得注意的是,司法實(shí)踐中采用基本法理支持己方主張的情形原告多于被告。究其緣由：一是當(dāng)下行政執(zhí)法仍以“條文法”為主要依據(jù),被告行政機(jī)關(guān)沒(méi)有尋求法理依據(jù)的權(quán)力、條件和習(xí)慣;二是某些立法確實(shí)存在有悖法理、常理等情形,尤其是規(guī)章與行政規(guī)范性文件,原告慣用基本法理來(lái)質(zhì)疑其合法性;三是原告在質(zhì)疑被訴行為合法性的過(guò)程中,苦于找不到其違反的法律條文,進(jìn)而引用基本法理作為判斷依據(jù)。我們希望更多地看到行政機(jī)關(guān)與人民法院“依法理”行政或司法,這應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)化法律執(zhí)行和適用“理性”的應(yīng)然路徑。

5.司法解釋作為依法行政之“法”。司法解釋作為行政法的法源,并為行政設(shè)定規(guī)則,必須面對(duì)兩個(gè)拷問(wèn)：一是司法解釋并非作為法的本質(zhì)的“人民意志”,尤其是超出“適用性”范圍的解釋,充其量是法律適用過(guò)程中的“司法意志”,在缺少針對(duì)司法解釋“居外”監(jiān)督審查機(jī)制的情況下,如何獲得約束行政的正當(dāng)性?前提是,正如萊昂·狄驥在評(píng)價(jià)“法國(guó)共和歷三年憲法”時(shí)所宣稱的,“一部制定法就是大多數(shù)公民或者公民代表的共同意志”①萊昂·狄驥：《公法的變遷》,鄭戈譯,沈陽(yáng)：遼海出版社、春風(fēng)文藝出版社,1999年,第79頁(yè)。,行政的本質(zhì)是人民意志的執(zhí)行而不是其他任何非民意的執(zhí)行。二是如果司法解釋能約束訴訟程序內(nèi)的行政機(jī)關(guān),倒也合乎“我的地盤我做主”的法則,但司法解釋約束訴訟程序之外的行政機(jī)關(guān),意味著司法可以為行政“定規(guī)立制”,有悖于當(dāng)下政治體制。

如果是在“規(guī)定權(quán)”范圍內(nèi),司法解釋完全可以闡釋為法院囿于法律范圍內(nèi)所理解的人民意志,行政機(jī)關(guān)執(zhí)行這種“間接”的人民意志,尚有一定的正當(dāng)性。但是,如果是在“設(shè)定權(quán)”或“創(chuàng)設(shè)權(quán)”范圍內(nèi),司法解釋已成純粹的法院意志,行政機(jī)關(guān)執(zhí)行此種“非民意”的正當(dāng)性值得質(zhì)疑。尤其是,法院作出司法解釋根本沒(méi)有經(jīng)過(guò)類似于立法程序的民意采集、選擇和集中程序,其“人民性”自然無(wú)處尋覓。更有甚者,在“法官造法”尚無(wú)足夠制度依據(jù)的我國(guó),近年來(lái)“法院改法”的現(xiàn)象層出不窮,仔細(xì)瀏覽一下相關(guān)司法解釋,類似于創(chuàng)設(shè)訴訟類型、審判程序等“法外”創(chuàng)制性司法文件屢見(jiàn)不鮮。

據(jù)上,司法解釋如屬于適用性的“規(guī)定”,當(dāng)屬行政法的法源和有效解釋,應(yīng)當(dāng)作為依法行政之“法”;如屬于創(chuàng)設(shè)性的“設(shè)定”,盡管理論上屢遭質(zhì)疑和抨擊,但實(shí)踐中卻一直當(dāng)然有效,并約束行政機(jī)關(guān)。這也迎合了《立法法》第87條所秉持的理論邏輯,該條關(guān)于“由有權(quán)機(jī)關(guān)依照本法第八十八條規(guī)定的權(quán)限予以改變或者撤銷”的言外之意必然是,在改變或者撤銷之前,該條所列的“不法立法”情形均是有效的。盡管有《立法法》第87條的制度存在,最高人民法院仍然在《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》中,申明了法院的規(guī)范選擇適用權(quán),其中對(duì)行政解釋和行政規(guī)范性文件的態(tài)度是：“這些具體應(yīng)用解釋和規(guī)范性文件不是正式的法律淵源,對(duì)人民法院不具有法律規(guī)范意義上的約束力?！雹诜╗2004]96號(hào)。這一規(guī)定所揭示出來(lái)的法理是否意味著,行政機(jī)關(guān)也可以以同樣邏輯對(duì)待司法解釋,即對(duì)司法解釋經(jīng)審查、有選擇地參照適用?

為確保行政機(jī)關(guān)始終執(zhí)行人民意志和法律解釋準(zhǔn)確表達(dá)人民意志,對(duì)司法解釋區(qū)別對(duì)待是必要的,尤其是面對(duì)下述兩種情形：一是立法解釋萎縮、司法解釋膨脹,最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)法律很少作出立法解釋,法律大都是在審判實(shí)踐中由最高人民法院進(jìn)行司法解釋。二是司法解釋確實(shí)在法律發(fā)展、權(quán)利保障、秩序穩(wěn)定等方面做出了制度貢獻(xiàn)。但不容否認(rèn),司法解釋的功能越來(lái)越傾向于創(chuàng)制性的“設(shè)定”而不是適用性的“規(guī)定”,經(jīng)?！坝盟痉ń忉尫椒ǔC正‘制定法’中的錯(cuò)誤”③羅斯特·龐德：《普通法的精神》,唐前宏等譯,北京：法律出版社,2001年,第127頁(yè)。,司法解釋以“矯正”、補(bǔ)充等方式進(jìn)行的法外“制度供給”頗值得反思。

6.《若干解釋》第62條中“援引”、“引用”的涵義及質(zhì)疑?！度舾山忉尅返?2條規(guī)定,人民法院審理行政案件,“適用最高人民法院司法解釋的,應(yīng)當(dāng)在裁判文書中援引”,“可以在裁判文書中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件”?！度舾山忉屩屃x》將前一句話解釋為：“既然司法解釋也是一種法的淵源,那么自然也可以成為行政審判的法律依據(jù),本《解釋》正是基于這種考慮,將司法解釋規(guī)定為應(yīng)當(dāng)引用的裁判依據(jù)?！雹茏罡呷嗣穹ㄔ盒姓徟型ゾ帲骸丁搓P(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋〉釋義》(內(nèi)部材料),第130頁(yè)。法釋[2009]14號(hào)最高人民法院《關(guān)于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》第5條進(jìn)一步明確規(guī)定：“行政裁判文書應(yīng)當(dāng)引用法律、法律解釋、行政法規(guī)或者司法解釋?！备叛灾?行政審判中應(yīng)當(dāng)適用司法解釋,司法解釋是行政審判的依據(jù)?！度舾山忉屩屃x》將第二句話解釋為：“規(guī)章屬于法的淵源,……不但行政機(jī)關(guān)做出具體行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)以合法有效的規(guī)章作依據(jù),而且法院在行政審判的過(guò)程中同樣要作為裁判的依據(jù)?！l(fā)布規(guī)范性文件即作出抽象行政行為是憲法賦予行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)職權(quán),而抽象行政行為對(duì)于不特定的對(duì)象能夠反復(fù)適用,具有立法的性質(zhì),如果該規(guī)范性文件是合法有效的,……對(duì)法院的行政審判有著同樣的拘束力?！雹僮罡呷嗣穹ㄔ盒姓徟型ゾ帲骸丁搓P(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋〉釋義》(內(nèi)部材料),第132 134頁(yè)。據(jù)此,規(guī)章及其他規(guī)范性文件成為審判依據(jù)的前提是“合法有效”。

筆者以為,既然前述文件中提到的“法的淵源”或“具有立法的性質(zhì)”是司法約束力生成的前提,那么為何司法解釋可以直接作為審判依據(jù),而規(guī)章及其他規(guī)范性文件只有在“合法有效”的前提下才可以被“引用”?違法的司法解釋是否也可以直接作為審判依據(jù),不需要像規(guī)章及其他規(guī)范性文件一樣,以“合法有效”為依據(jù)的實(shí)質(zhì)要件,以參考審查為引用的程序要件?在當(dāng)下司法解釋屢屢具有“創(chuàng)制性”的環(huán)境下,在認(rèn)同最高人民法院司法解釋也可能違法違憲的前提下,該問(wèn)題值得深思。尤其是,既然最高人民法院的司法解釋可以直接適用,那么,最高人民檢察院的司法解釋為何不能直接適用?同樣是法律授權(quán)的有效司法解釋,在行政訴訟中的地位和作用不應(yīng)有所差異。②筆者的觀點(diǎn)是以1981年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》仍然有效為前提的,即我國(guó)仍然存在立法、司法、行政、地方四種法律解釋為前提的。有學(xué)者認(rèn)為：“《立法法》雖然沒(méi)有明確廢止81決議,但根據(jù)新法優(yōu)于舊法、新規(guī)定優(yōu)于舊規(guī)定的原則,且81決議的法律效力本就低于《立法法》,因而81決議事實(shí)上已被廢止?！蓖瑫r(shí),《立法法》在法律解釋機(jī)制上已經(jīng)向55決議回歸,即凡關(guān)于法律、法令條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的,由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)分別進(jìn)行解釋或用法令加以規(guī)定;凡關(guān)于審判過(guò)程中如何具體應(yīng)用法律、法令的問(wèn)題,由最高人民法院審判委員會(huì)進(jìn)行解釋。參見(jiàn)張立剛：《回歸與發(fā)展：立法法對(duì)法律解釋體制重構(gòu)的意義》,《西部法學(xué)評(píng)論》2013年第2期。但是,如果不給最高法院的司法解釋以直接適用而是參照適用的效力,那么必然會(huì)導(dǎo)致下級(jí)法院參考、審查并決定是否適用最高法院司法解釋的窘境。所以,為使當(dāng)下司法解釋直接適用的制度設(shè)計(jì)合乎理性,必須加緊設(shè)立專門的司法解釋審查機(jī)制,降低行政審判直接適用違法違憲司法解釋的幾率。

四、行政法與相關(guān)部門法之間合理關(guān)聯(lián)路徑的搭建

為使當(dāng)下其他部門法為行政所用的“星星之火”得以理論升華和制度完善,必須對(duì)“跨部門法”行政的將來(lái)進(jìn)路有一個(gè)“總體規(guī)劃”。

1.以憲法和基本法理為基礎(chǔ),進(jìn)一步確認(rèn)一般法律原則的普遍適應(yīng)性。一般法律原則為各部門法所通用已成世界各法治發(fā)達(dá)國(guó)家的通行做法,“作為法治國(guó)家標(biāo)志的一般法律原則是有效的法律”③漢斯·J.沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》(第一卷),第200頁(yè)。,確認(rèn)一般法律原則的適用性和法律效力,必須摒棄法律條文主義,轉(zhuǎn)而認(rèn)同法的理念主義。這就要求我們的執(zhí)法者和司法者不再僅僅是“一個(gè)把既定的法律條文安放在一定的案件事實(shí)上的機(jī)械工具”④馬懷德主編：《行政訴訟原理》,北京：法律出版社,2003年,第397頁(yè)。,而是變成一個(gè)以全面法律知識(shí)和良好法律素養(yǎng)為基礎(chǔ)的法的精神、理念與理性的領(lǐng)悟者和實(shí)踐者。這一點(diǎn)對(duì)于構(gòu)建部門法之間的良性關(guān)系至關(guān)重要：各部門法在憲法、基本法理和一般法律原則的基礎(chǔ)上“求同”,最大限度地做到理念、價(jià)值、原理、原則、規(guī)范、制度等資源“共享”,避免制度浪費(fèi);在法理上排斥的領(lǐng)域“存異”,各自構(gòu)建本部門特色的法律理論、制度與規(guī)范體系。為凸顯各部門法之間的“同理”和“存異”,當(dāng)下法理學(xué)理論和教科書應(yīng)設(shè)“分論”兩篇：“公法基本理論”和“私法基本理論”,以便為“公法”和“私法”的部門法奠定“不同理”的理論基礎(chǔ)。

2.法域銜接,“共建”統(tǒng)一的法律制度體系,預(yù)防制度漏洞和失衡。法秩序是法部門合力的結(jié)果,各部門法必須本著“求同存異、合力治理”的精神搭建相互間新型關(guān)系。對(duì)行政法部門而言,必須與民法共建社會(huì)誠(chéng)信、公共服務(wù)等領(lǐng)域的法律制度體系;與刑法共建違法犯罪行為預(yù)防與矯治體系,如執(zhí)法與司法機(jī)關(guān)聯(lián)席會(huì)議制度、信息共享制度、程序介入制度、情況通報(bào)制度等①2004年3月18日,最高人民檢察院、全國(guó)整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部曾聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見(jiàn)》,對(duì)全局觀念、合力打擊、信息共享、案件移送、立案監(jiān)督、聯(lián)合調(diào)查等制度作了規(guī)定,不少地方和部門也為行政與司法“共建”關(guān)系制定了不少規(guī)范,但目前仍然存在制度不全面、強(qiáng)制力不足、部門利益嚴(yán)重等急需解決的實(shí)踐問(wèn)題,理論研究不足一定程度上對(duì)這種法域“共建”關(guān)系的構(gòu)建形成掣肘。,尤其是折射行政法與刑法一體化理念的“行政刑法”、“行政刑罰”的理論與制度體系;與國(guó)際法共建諸如海洋維權(quán)、海域使用等領(lǐng)域良好的國(guó)家關(guān)系和國(guó)際秩序;與經(jīng)濟(jì)法共建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序等。

3.弘揚(yáng)法源“互補(bǔ)”關(guān)系。法部門之間并非界限森嚴(yán),在部門交叉領(lǐng)域,部門法之間應(yīng)該確立法源“互補(bǔ)”關(guān)系。例如,物權(quán)法就是民法與行政法的交叉地帶,“物”主要是個(gè)民法概念,而“權(quán)”則肯定牽涉行政法問(wèn)題,即使是民事權(quán)利,也必然涉及行政機(jī)關(guān)的確認(rèn)、保障等行政法問(wèn)題,上述現(xiàn)象直接造成物權(quán)法既非單純的民法,也非純粹的行政法,而是兼具民法與行政法兩個(gè)部門法屬性的“混合法”。這種法域交叉、資源互補(bǔ)的情形在行政合同、行政指導(dǎo)、行政處罰、行政證據(jù)等領(lǐng)域也極為常見(jiàn)。

新《刑事訴訟法》第52條第2款和最高人民法院《關(guān)于適用〈刑事訴訟法〉的解釋》第65條規(guī)定,行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過(guò)程中收集的物證、書證、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料,可以在刑事訴訟中作為證據(jù)使用,這就開(kāi)啟了兩種不同屬性的機(jī)關(guān)、程序和法部門在證據(jù)種類層面的合作、共享和互補(bǔ),既然行政“證據(jù)材料”可以在刑事訴訟中被使用,那么必然促進(jìn)證據(jù)規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)等領(lǐng)域的適度“交融”;行政證據(jù)能夠在證據(jù)要求、證明標(biāo)準(zhǔn)等更高的刑事訴訟領(lǐng)域得以使用,也預(yù)示著刑事訴訟證據(jù)在行政法領(lǐng)域使用不存在理論上的障礙。2004年在北京召開(kāi)的第17屆國(guó)際刑法學(xué)大會(huì)通過(guò)了《刑事訴訟原則在紀(jì)律程序中的運(yùn)用》,開(kāi)啟了刑事訴訟法作為依法行政之“法”的新篇章。

4.確立法部門規(guī)定沖突的選擇適用機(jī)制。法部門規(guī)定沖突的選擇適用規(guī)則可能路徑有三：第一,行政法自身規(guī)定優(yōu)先適用,其他部門法作為補(bǔ)充,在行政法的下位法有特殊規(guī)定的情況下,不能適用其他部門法的上位規(guī)定,如行政法中關(guān)于行政合同的下位規(guī)定應(yīng)優(yōu)先適用于合同法規(guī)定,這是部門法沖突選擇適用的首要規(guī)則。第二,在部門法之間“同理”和“交叉”地帶應(yīng)遵循“效力位階說(shuō)”,打破法部門界限,依照《立法法》第78條至第86條規(guī)定,按憲法、法律、行政法規(guī)等效力層次依次適用。第三,按照各部門法在依法行政中的功能以及行政法特別規(guī)定的有無(wú),先“依據(jù)”、“根據(jù)”、“適用”后“參照”及法理上的參考價(jià)值。

5.厘清不同法部門之間的應(yīng)有界限和“存異”關(guān)系,創(chuàng)設(shè)行政法特色理論與制度。以往行政法理論與制度領(lǐng)域盲目參照甚至直接適用了不少其他部門法理論與制度設(shè)計(jì),忽視了行政法與其他部門法在某些具體制度領(lǐng)域的應(yīng)有差異,也滯后了行政法自身發(fā)展,突出“個(gè)案”主要有：

第一,行政委托一味套用民法上的委托代理制度。行政委托不可以適用民事委托規(guī)則的理由在于,鑒于一切權(quán)力屬于人民的憲法基礎(chǔ),行政機(jī)關(guān)并非行政權(quán)力的所有者,既非自身所有就不得任意授出。有學(xué)者認(rèn)為,對(duì)于重要的行政事務(wù)方需采“法定委托”規(guī)則,不重要的行政事務(wù)可“任意委托”。②參見(jiàn)羅豪才主編：《行政法學(xué)》,北京：北京大學(xué)出版社,2001年,第53頁(yè)。這實(shí)質(zhì)上忽視了兩個(gè)基本問(wèn)題：一是權(quán)力的所有者究竟是誰(shuí),非權(quán)力所有者無(wú)權(quán)轉(zhuǎn)授、委托所受之權(quán);二是權(quán)力委托永遠(yuǎn)是重要事務(wù),權(quán)力的產(chǎn)生、行使、消滅等問(wèn)題的重要性并不因其所附屬事物的輕重程度而改變。這也警醒我們必須加緊構(gòu)建行政委托理論和制度。

第二,在行政違法行為領(lǐng)域盲目照搬犯罪行為理論與制度設(shè)計(jì)。行政違法行為與犯罪行為盡管在社會(huì)危害性、違法性、有責(zé)性等方面具有一定的相同性和相通性,但二者畢竟在危害性大小、是否觸犯刑律等方面存在“度”和“質(zhì)”的差異。如根據(jù)《行政處罰法》第3條規(guī)定,行政違法行為不以故意或者過(guò)失中某個(gè)特定主觀狀態(tài)為構(gòu)成要件,違法行為人的主觀狀態(tài)只能作為處罰幅度的“酌定”因素,不能作為處罰與否的決定因素;而刑法上某些犯罪只能由故意或者過(guò)失構(gòu)成。這些差異的存在使得行政違法行為的矯治不能照搬刑法理論和制度。但是,囿于行政法學(xué)理論研究的滯后和缺位,實(shí)踐中這種“照搬”和“套用”屢見(jiàn)不鮮,如當(dāng)下不少地方或部門已經(jīng)或正在制定行政處罰裁量基準(zhǔn)制度,其中大量抄襲犯罪構(gòu)成和刑罰適用規(guī)則。

第三,在行政相對(duì)人權(quán)利方面基本套用民法上的“人”和民事權(quán)利理論。行政相對(duì)人是行政主體乃至行政法理論、規(guī)范與制度體系存在的唯一正當(dāng)性源泉,缺少行政相對(duì)人的行政法理論與制度體系只能算作是“半個(gè)行政法”。自然人、法人或其他組織的主體身份特征是“一體兩性”：作為民法上的“人”,俗稱“私人”,享有私權(quán)利,作出民事行為;作為行政法上的“人”,是行政相對(duì)方,享有公權(quán)利,作出行政法行為。行政法上的相對(duì)人不能一味沿用民法中“人”的理論與制度,其對(duì)應(yīng)的義務(wù)主體、法律地位、權(quán)利屬性、行為效力等均有差異?？傊?行政法必須加緊構(gòu)建與相對(duì)人身份相匹配、以行政機(jī)關(guān)和公權(quán)力為相對(duì)方、立于公法基礎(chǔ)之上的相對(duì)人主體、相對(duì)人權(quán)利、相對(duì)人行為、相對(duì)人程序、相對(duì)人責(zé)任、相對(duì)人救濟(jì)理論與制度體系,改變“公法迄今為止仍然躲在私法的夾縫中生存”的境況,促進(jìn)公法“發(fā)展出自己的哲學(xué)和方法”①馬丁·洛克林：《公法與政治理論》,第8頁(yè)。。

五、結(jié)語(yǔ)

“他山之石,可以攻玉”。作為一個(gè)年輕學(xué)科,我國(guó)行政法學(xué)起步較晚,這在一定程度上影響了行政法理念、規(guī)范與制度的完善性,加之盡管行政法是規(guī)范載體和數(shù)量最多的部門法,但與行政的廣泛性、多變性相比,規(guī)范量仍顯“寒酸”,因而從法理與規(guī)范兩個(gè)層面對(duì)其他部門法的“雙重”借鑒甚至直接適用就顯得尤其必要。依法行政不是傳統(tǒng)行政法部門的“專利”,除了當(dāng)下已獲共識(shí)的“首先是依憲行政”之外,特定條件下也是“跨部門法”行政。

On the Intersectoriality of the“Law”in Administration by Law

LIU Yan-tao LIU Hai-xia
(Law School of Shandong University,Jinan 250100,P.R.China)

The“l(fā)aw”in the administration by law includes not only the administrative law,but also other department laws,which is mainly influenced by the following factors,the resemblance and interconnection of department laws in the field of“seeking common ground”as to principles and ideas,the extensiveness of administrative affairs,the sharing of sources of law and the complexity of administrative cases,etc.Other department laws must conform to conditions to be the bases for administration which are no special provisions in the administrative law,implying the common legal principles in other department laws and not rejected by the administrative affairs’nature or the administrative jurisprudence.Functions of the“l(fā)aw”in administration of law mainly include“according”,“basis”,“application”,“reference”,and“reference in jurisprudence”.The administrative law shall speed up establishing such relations with other department laws as sharing, common application,co-construction,complementation and reserving differences,etc.

administration of law;intersectoriality;legal basis;conditions of use;associated mechanism

[責(zé)任編輯:李春明]

2014-12-16

山東省社科規(guī)劃重點(diǎn)研究項(xiàng)目“具體行政行為跨程序拘束規(guī)則研究”(13BFXJ02)的階段性成果。

柳硯濤,山東大學(xué)法學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師,法學(xué)博士(濟(jì)南250100);劉海霞,山東大學(xué)法學(xué)院碩士研究生(濟(jì)南250100)。