陳東來(lái)/河北省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所

新時(shí)期如何搞好動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作

陳東來(lái)/河北省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所

當(dāng)前影響動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作的思想主要包括不利的思想和有利 的思想；動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督事業(yè)到了爬坡期主要是基于動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作法律地位提高、社會(huì)地位提高、 社會(huì)期望值提高、職責(zé)和任務(wù)增加等原因，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法應(yīng)當(dāng)注意的問(wèn)題主要是工作中急需解決 的問(wèn)題，通過(guò)統(tǒng)一思想，共同爬坡，來(lái)解決急需解決的問(wèn)題，環(huán)環(huán)緊扣，步步深入，對(duì)搞好新時(shí)期的 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作有一定作用。

一、當(dāng)前影響動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作的一些思想

（一）不利的思想

1.最可怕的思想。一是取消檢疫；二是退出養(yǎng)殖、屠宰以外各環(huán)節(jié)的防疫監(jiān)管，將最有社會(huì)地位和最有尊嚴(yán)、最體面的工作放棄。

2.葉公好龍的思想。一是檢疫證明的法律地位和社會(huì)地位；二是動(dòng)物防疫條件合格證的法律地位和社會(huì)地位。

3.自相矛盾的思想。一是強(qiáng)制免疫的義務(wù)主體是誰(shuí)；二是監(jiān)管是否無(wú)縫隙；三是受理檢疫申報(bào)后是否必須馬上派官方 獸醫(yī)去實(shí)施檢疫；四是日常工作是否提倡不休息。

（二）有利的思想 也是凝聚共識(shí)的思想。一是統(tǒng)一到《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》上來(lái)；二是在發(fā)展、停滯、倒退面前抉擇發(fā)展。

二、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督事業(yè)到了爬坡期

（一）原因法律地位提高；社會(huì)地位提高；社會(huì)期望值提高；職責(zé)和任務(wù)增加。《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》2013年11月11日公布，自2014年1月1日起施行。該條例第 四十二條規(guī)定：未按照規(guī)定對(duì)染疫畜禽和病害畜禽養(yǎng)殖廢棄物進(jìn)行無(wú)害化處理的，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)令無(wú)害化處理，所需處理費(fèi)用由違法行為人承擔(dān)，可以處3000元以下的罰款。目前《畜禽屠宰管理?xiàng)l例》征求意見稿，將屠宰監(jiān)管執(zhí)法授權(quán)給動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

（二）要求這是歷史的必然階段，需要承擔(dān)歷史的責(zé)任，要爬坡，不要下坡，也不要平路。會(huì)當(dāng)凌絕頂，一 覽眾山小。爬坡需要“三擔(dān)當(dāng)”：敢擔(dān)當(dāng)（信心、勇氣、膽量）；能擔(dān)當(dāng)（能力，包括機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)和物資、技術(shù)支持、協(xié)調(diào)和應(yīng)對(duì)）；會(huì)擔(dān)當(dāng)（技巧，主要是運(yùn)用好法律。越是遇到大事、難事、急事、復(fù)雜事的時(shí)候，越要依靠法律 來(lái)解決，真正做到辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法）。爬坡期也是向應(yīng)有的法律地位過(guò)渡的時(shí)期，是一個(gè)走向成熟的必然階段，在這個(gè)階段我們有諸多 的不適應(yīng)，這并不可怕，可怕的是我們自己的退縮。這個(gè)時(shí)期需要我們敢擔(dān)當(dāng)，能擔(dān)當(dāng)，會(huì)擔(dān)當(dāng)，真正擔(dān)當(dāng)起歷史的責(zé)任，使我們的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作的社會(huì)地位真正和法律地位相一致，不負(fù)人民的重托，國(guó)家的重托。

三、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法應(yīng)當(dāng)注意的問(wèn)題

（一）學(xué)法、用法與宣傳法學(xué)好法、用好法、宣傳好法。

（二）動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)與食品安全法有無(wú)關(guān)系 目前無(wú)關(guān)系。

（三）市場(chǎng)監(jiān)管 動(dòng)物防疫監(jiān)管是過(guò)程監(jiān)管，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的動(dòng)物防疫監(jiān)管包括市場(chǎng)環(huán)節(jié)。食品安全監(jiān)管是分段監(jiān)管，農(nóng)業(yè)部門的食品安全監(jiān)管不包括市場(chǎng)環(huán)節(jié)。

（四）立法與執(zhí)法的理念不同立法：決策、民主、當(dāng)壞人看待；行政執(zhí)法：執(zhí)行、成本與效率、當(dāng)好人看待。

（五）執(zhí)法辦案不能照搬數(shù)學(xué)邏輯一個(gè)案件在法律范圍內(nèi)可以有不同的法律依據(jù)、案由和結(jié)果。

（六）義務(wù)與責(zé)任的關(guān)系

1.權(quán)利（力）。是指法律對(duì)公民、法人或其他組織為或不為一定行為，或者要求他人為或不為一定行為的許可。 行政執(zhí)法“權(quán)力”是“力”，而不是“利”。

2.義務(wù)。是指法律對(duì)公民、法人或其他組織必須為或不為一定行為的約束。

3.責(zé)任。是指公民、法人或其他組織因?yàn)闆](méi)有履行或完全履行自己的義務(wù)而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的后果。義務(wù)是責(zé)任 存在的前提條件。

4.企業(yè)、監(jiān)管部門和政府的責(zé)任劃分。在動(dòng)物防疫、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和食品質(zhì)量安全責(zé)任中，企業(yè)（含個(gè)人）是第一責(zé)任人，這個(gè)責(zé)任是“無(wú)限責(zé)任”；監(jiān)管部門（含機(jī)構(gòu)）負(fù)監(jiān)管責(zé)任，這個(gè)責(zé)任是“有限責(zé)任”；政府負(fù)總責(zé)，這個(gè)責(zé)任 也是“有限責(zé)任”。

（七）目前對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員追責(zé)的主要理由

追責(zé)的理由主要是瀆職，通常有以下幾個(gè)方面：

1.不作為。是指動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員在執(zhí)法中依法應(yīng)當(dāng)做的，沒(méi)有做。

2.作為不到位。是指動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員在執(zhí)法中依法應(yīng)當(dāng)做的，雖然做了，但沒(méi)有做到位。

3.濫作為。是指動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員在執(zhí)法中依法不應(yīng)當(dāng)做的，做了；或者依法應(yīng)當(dāng)做，但違反法律規(guī)定 做了。

（八）目前對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員追責(zé)的形式

目前追究動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的法律責(zé)任主要有行政責(zé)任和刑事責(zé)任。行政責(zé)任通常由監(jiān)察 （紀(jì)檢）機(jī)關(guān)或者獸醫(yī)主管部門追究；刑事法律責(zé)任由司法機(jī)關(guān)追究，其中涉嫌瀆職罪的，由檢察院 追究。

1.行政責(zé)任。行政法律責(zé)任包括行政處分和行政處罰，對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員履職追究的行政責(zé)任主要是行 政處分。

（1）行政處分的依據(jù)：《動(dòng)物防疫法》第七十條規(guī)定：“動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其工作人員違反本法規(guī)定，有下列行為之 一的，由本級(jí)人民政府或者獸醫(yī)主管部門責(zé)令改正，通報(bào)批評(píng)；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé) 任人員依法給予處分：對(duì)未經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)檢疫或者檢疫不合格的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品出具檢疫證明、加施檢疫標(biāo)志，或者對(duì) 檢疫合格的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品拒不出具檢疫證明、加施檢疫標(biāo)志的；對(duì)附有檢疫證明、檢疫標(biāo)志的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品重復(fù)檢疫的；從事與動(dòng)物防疫有關(guān)的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，或者在國(guó)務(wù)院財(cái)政部門、物價(jià)主管部門規(guī)定外加收費(fèi) 用、重復(fù)收費(fèi)的；

其他未依照本法規(guī)定履行職責(zé)的行為?！?/p>

（2）行政處分的種類：按照《公務(wù)員法》規(guī)定，行政處分包括：警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開除。受處分的期間為：警告，六個(gè)月；記過(guò)，十二個(gè)月；記大過(guò)，十八個(gè)月；降級(jí)、撤職，二十四個(gè)月。對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員來(lái)說(shuō)，這些規(guī)定都參照?qǐng)?zhí)行。2014年7月1日起施行的《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》第二十九條規(guī)定：處分分為警告、記過(guò)、 降低崗位等級(jí)或者撤職、開除。受處分的期間為：警告，6個(gè)月；記過(guò)，12個(gè)月；降低崗位等級(jí)或者撤職，24個(gè)月。

2.刑事責(zé)任。對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員追究的刑事法律責(zé)任主要是職務(wù)犯罪中的瀆職罪，但瀆職罪不是具體的 罪名，在我國(guó)刑法中是個(gè)類罪名，包括許多具體的分則罪名，是指國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽 職守，或者利用職權(quán)徇私舞弊，違背公務(wù)職責(zé)的公正性、廉潔性、勤勉性，妨害國(guó)家機(jī)關(guān)正常的職能 活動(dòng)，嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家和人民利益的行為。需要特別說(shuō)明的是，根據(jù)2002年12月28日全國(guó)人大常委 會(huì)頒布的關(guān)于刑法第九章瀆職罪主體適用問(wèn)題的解釋，在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國(guó)家行政管理職權(quán) 的組織中從事公務(wù)的人員，或者在受國(guó)家機(jī)關(guān)委托代表國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員， 或者雖未列入國(guó)家機(jī)關(guān)人員編制但在國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員，在代表國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)，有瀆職行為的，構(gòu)成犯罪的，依照刑法關(guān)于瀆職罪的規(guī)定追究刑事責(zé)任。

（九）目前追究動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其執(zhí)法人員法律責(zé)任的原因分析及對(duì)策

主要原因包括自身原因和非自身原因：

1.自身原因及對(duì)策。自身原因是指因?yàn)閯?dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其執(zhí)法人員的故意或者過(guò)失出現(xiàn)問(wèn)題。自身原因出現(xiàn)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其相關(guān)執(zhí)法人員承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

針對(duì)自身的原因，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高自身素質(zhì)，嚴(yán)格執(zhí)法，避免受到責(zé)任追究。

2.非自身原因及對(duì)策。非自身原因是指非因?yàn)閯?dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其執(zhí)法人員的原因出現(xiàn)問(wèn)題，主要原因包括：

（1）人員、經(jīng)費(fèi)、物資保障方面的原因及對(duì)：主要是人員、經(jīng)費(fèi)和設(shè)施設(shè)備嚴(yán)重不足，或者獸醫(yī)主管部門委托動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法時(shí)，沒(méi)有 解決相應(yīng)的人員、經(jīng)費(fèi)和設(shè)施設(shè)備問(wèn)題，致使動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)雖盡心盡力，但仍不免出現(xiàn)問(wèn)題。這方面原因出現(xiàn)問(wèn)題的責(zé)任承擔(dān)分兩種情況：一是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其相關(guān)執(zhí)法人員未就非自 身原因向有關(guān)部門請(qǐng)示解決或者報(bào)告。這種情況下出現(xiàn)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其相關(guān)執(zhí)法 人員承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。二是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其相關(guān)執(zhí)法人員己就非自身原因向有關(guān)部門請(qǐng)示解決或 者報(bào)告，而有關(guān)部門未解決。這種情況下出現(xiàn)問(wèn)題，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其相關(guān)執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)免責(zé)， 有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。針對(duì)這方面的原因，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向有關(guān)部門請(qǐng)示解決或者報(bào)告。

（2）制度方面的原因及對(duì)策：主要是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法到位的標(biāo)準(zhǔn)不完善。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法到位的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是認(rèn)真 按照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定實(shí)施執(zhí)法行為，只要認(rèn)真按照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定實(shí)施了執(zhí)法行為 就是執(zhí)法到位了。目前行政許可類執(zhí)法和行政監(jiān)管類執(zhí)法中的行政處罰執(zhí)法、行政強(qiáng)制執(zhí)法，無(wú)論是 程序性規(guī)定，還是實(shí)體性規(guī)定都很詳細(xì)，容易操作。但行政監(jiān)管類執(zhí)法中的行政檢查執(zhí)法，目前還沒(méi) 有到位標(biāo)準(zhǔn)，表現(xiàn)在程序性規(guī)定方面還不完善，實(shí)體性規(guī)定方面還不明確，例如，對(duì)行政相對(duì)人的檢 查多長(zhǎng)時(shí)間檢查一次沒(méi)有規(guī)定，檢查什么內(nèi)容也不夠明確，因此，這樣容易出現(xiàn)兩方面的問(wèn)題，一是 行政檢查執(zhí)法隨意性較大；二是一旦出現(xiàn)問(wèn)題往往以監(jiān)管不到位為由進(jìn)行追責(zé)。這方面的原因，需要通過(guò)立法，進(jìn)一步完善法律制度來(lái)解決。

（3）違法命令方面的原因及對(duì)策：有的個(gè)別地方獸醫(yī)主管部門法律意識(shí)淡薄，隨意制發(fā)文件或政策，把違反法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定 的行政執(zhí)法事項(xiàng)，或者沒(méi)有法律、法規(guī)和規(guī)章依據(jù)的行政執(zhí)法事項(xiàng)，或者屬于其他部門的行政執(zhí)法事 項(xiàng)，違法交由當(dāng)?shù)貏?dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施，這是明顯違法的決定或者命令，但使得動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu) 及其執(zhí)法人員進(jìn)退兩難，對(duì)于這樣的文件或者政策，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其執(zhí)法人員如果執(zhí)行就是違 法行政，要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；如果不執(zhí)行并予以說(shuō)明應(yīng)當(dāng)是正確的，但往往會(huì)被以瀆職為由追究 法律責(zé)任或者以不服從命令為由調(diào)離工作崗位，甚至免職。例如，有的要求動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)改變檢 疫的許可條件，有的要求動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)管本應(yīng)屬于其他部門負(fù)責(zé)監(jiān)管的“注水肉”等。

類似問(wèn)題，《公務(wù)員法》有明確的規(guī)定，例如，第五十四條規(guī)定：“公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，認(rèn)為上級(jí) 的決定或者命令有錯(cuò)誤的，可以向上級(jí)提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級(jí)不改變?cè)摏Q定 或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令，執(zhí)行的后果由上級(jí)負(fù)責(zé)，公務(wù)員 不承擔(dān)責(zé)任；但是，公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?！痹撘?guī)定對(duì) 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員來(lái)說(shuō)，是參照?qǐng)?zhí)行的。司法解釋也有相應(yīng)的規(guī)定，2013年1月9日起 施行的最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋（一）（法釋 （2012) 18號(hào)）第五條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人員違法決定，或者指使、授意、強(qiáng)令其他國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法履行職務(wù)或者不履行職務(wù)，構(gòu)成刑法分則第九章規(guī)定的瀆職犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé) 任。以“集體研究”形式實(shí)施的瀆職犯罪，應(yīng)當(dāng)依照刑法分則第九章的規(guī)定追究國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)有責(zé)任的人員的刑事責(zé)任。對(duì)于具體執(zhí)行人員，應(yīng)當(dāng)在綜合認(rèn)定其行為性質(zhì)、是否提出反對(duì)意見、危害結(jié)果大小等情節(jié)的基礎(chǔ)上決定是否追究刑事責(zé)任和應(yīng)當(dāng)判處的刑罰?！?/p>

解決這方面的問(wèn)題主要有兩種方法：一是提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的法律意識(shí)和法律素質(zhì)，增強(qiáng)依法行政的 能力。二是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其工作人員遇到這方面的問(wèn)題，要及時(shí)向領(lǐng)導(dǎo)提出建議，并說(shuō)明理由，當(dāng)好領(lǐng)導(dǎo)的參謀。（本文根據(jù)會(huì)議資料整理，未經(jīng)作者審閱，如有出入，以其個(gè)人意見為準(zhǔn)。）