馮 元，彭華民

(1．南京特殊教育師范學(xué)院管理學(xué)院，江蘇 南京，210038;2．南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院，江蘇南京，210046)

自1991年中國(guó)社會(huì)工作協(xié)會(huì)成立、1994年中國(guó)社會(huì)工作教育協(xié)會(huì)成立以來(lái)，社會(huì)工作行業(yè)組織開(kāi)始在促進(jìn)社會(huì)工作教育與實(shí)務(wù)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。然而，在黨的十六屆六中全會(huì)提出“建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”戰(zhàn)略任務(wù)以前，社會(huì)工作行業(yè)組織發(fā)展十分緩慢，2006年全國(guó)還只有十多家社會(huì)工作行業(yè)組織。此后，隨著全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、以民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)、社會(huì)管理體制創(chuàng)新、社會(huì)治理體制創(chuàng)新等國(guó)家戰(zhàn)略的不斷提出和持續(xù)推進(jìn)，社會(huì)工作作為實(shí)現(xiàn)這些戰(zhàn)略任務(wù)的重要參與主體受到政府與社會(huì)越來(lái)越多的重視與支持，獲得空前的歷史性發(fā)展機(jī)遇。因而社會(huì)工作行業(yè)組織也在這一良好的環(huán)境下獲得快速發(fā)展，據(jù)統(tǒng)計(jì)，載至2014年9月，我國(guó)共有24個(gè)省級(jí)、77個(gè)地市級(jí)、109個(gè)縣級(jí)社會(huì)工作行業(yè)協(xié)會(huì)［1］;民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)2 452家(2013年新增1 306家);社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才總量約為40萬(wàn)，其中持證社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才總量約為12．31萬(wàn)［2］。隨著社會(huì)工作機(jī)構(gòu)與社會(huì)工作人才隊(duì)伍數(shù)量與能力的提升，社會(huì)工作行業(yè)將從初步形成走向快速發(fā)展的新階段，這意味著社會(huì)工作行業(yè)組織將在社會(huì)工作行業(yè)形成與發(fā)展的過(guò)程中肩負(fù)著更加艱巨的任務(wù)，扮演更加重要的角色。因而，加強(qiáng)社會(huì)工作行業(yè)組織的理論研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和強(qiáng)烈的緊迫性?；诖?，筆者試圖在社會(huì)治理視角下探討社會(huì)工作行業(yè)組織的功能定位，以期為社會(huì)工作行業(yè)組織發(fā)展實(shí)踐提供理論參照。

一、社會(huì)工作行業(yè)組織的概念界定

何為行業(yè)組織?國(guó)內(nèi)學(xué)界尚未形成統(tǒng)一的概念界定。謝曉堯基于西方行業(yè)組織發(fā)展考察，認(rèn)為行業(yè)組織是西方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，它是由法人、組織和公民在平等自愿的基礎(chǔ)上，基于成員共同目標(biāo)，旨在實(shí)現(xiàn)和維護(hù)共同利益而形成的一種非營(yíng)利性社會(huì)組織［3］。從我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，行業(yè)組織屬于社會(huì)團(tuán)體范疇。我國(guó)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》將社會(huì)團(tuán)體定義為“中國(guó)公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織”［4］，因而在實(shí)踐層面可以將行業(yè)組織視為社會(huì)服務(wù)類(lèi)的行業(yè)性社會(huì)組織(社會(huì)團(tuán)體)。何為社會(huì)工作行業(yè)組織?國(guó)內(nèi)尚無(wú)明確的概念界定，也較少有學(xué)者對(duì)其概念的內(nèi)涵與外延深入研究。值得肯定的是，近年來(lái)民政部和中國(guó)社會(huì)工作協(xié)會(huì)開(kāi)始注意到社會(huì)工作行業(yè)組織建設(shè)的重要性，并就其基本概念、功能定位、組織架構(gòu)、發(fā)展策略、治理方法等開(kāi)始進(jìn)行理論研究與實(shí)踐探索。在戴均良看來(lái)，社會(huì)工作行業(yè)組織是“社會(huì)工作行業(yè)人員與機(jī)構(gòu)進(jìn)行自我管理與服務(wù)的重要平臺(tái)和加強(qiáng)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)與促進(jìn)社會(huì)工作事業(yè)發(fā)展的重要力量”［5］。趙蓬奇基于我國(guó)社會(huì)工作行業(yè)組織的發(fā)展實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)考察，將社會(huì)工作行業(yè)組織界定為，“以專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作價(jià)值觀(guān)為指導(dǎo)，以專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作方法為手段，以從事社會(huì)服務(wù)為組織使命，以發(fā)揮黨委政府參謀助手和服務(wù)機(jī)構(gòu)與從業(yè)人員橋梁紐帶作用為己任，通過(guò)服務(wù)政府、服務(wù)社會(huì)、服務(wù)行業(yè)和服務(wù)會(huì)員，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的組織?！保?］基于上述觀(guān)點(diǎn)，筆者認(rèn)為，社會(huì)工作行業(yè)組織可以界定為社會(huì)工作領(lǐng)域中的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)與社會(huì)工作者自愿組成的，依據(jù)法律和章程，旨在維護(hù)和實(shí)現(xiàn)成員的共同利益與目標(biāo)的民間性、非營(yíng)利性社會(huì)組織。一般情況下，社會(huì)工作行業(yè)組織主要包括社會(huì)工作(者)協(xié)會(huì)、聯(lián)合會(huì)、促進(jìn)會(huì)、委員會(huì)等。

二、社會(huì)治理視角下的社會(huì)工作行業(yè)組織功能框架

國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是我國(guó)在當(dāng)前推進(jìn)全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期提出的重大戰(zhàn)略，社會(huì)治理是這一戰(zhàn)略的核心議題。如何提高社會(huì)治理能力不僅需要把握全面深化改革大局這個(gè)時(shí)代背景，還要從社會(huì)治理的主體、目標(biāo)與方式進(jìn)行改革創(chuàng)新。前者是一個(gè)前提性條件，為社會(huì)治理提供了總的方向與目標(biāo)，后者是社會(huì)治理的基本內(nèi)涵，是社會(huì)治理創(chuàng)新的基本著力點(diǎn)。

從社會(huì)治理的主體來(lái)看，政府、市場(chǎng)與社會(huì)作為現(xiàn)代社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)，它們?cè)趨⑴c社會(huì)治理中有著各自的優(yōu)勢(shì)與不足，政府在制定公共政策、提供公共服務(wù)、維持社會(huì)秩序方面具有優(yōu)勢(shì);市場(chǎng)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加物質(zhì)財(cái)富，供給生產(chǎn)生活物品方面具有優(yōu)勢(shì);社會(huì)在發(fā)展社會(huì)服務(wù)、傳遞公益志愿精神、激發(fā)社會(huì)活力方面具有優(yōu)勢(shì)，但一旦它們各自離開(kāi)自己所屬的領(lǐng)域就可能出現(xiàn)“政府失靈”“市場(chǎng)失靈”與“社會(huì)失靈”等問(wèn)題［7］。改革開(kāi)放以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)主義主導(dǎo)下我國(guó)長(zhǎng)期偏重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)政策發(fā)展，忽視了政治體制與社會(huì)體制的同步改革創(chuàng)新，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展不均衡，產(chǎn)生了大量諸如貧困、失業(yè)、犯罪等社會(huì)問(wèn)題與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的戰(zhàn)略任務(wù)，并提出從社會(huì)治理體制創(chuàng)新和深化政治體制改革等幾個(gè)方面來(lái)激活改革活力。政治體制改革的核心目標(biāo)指向服務(wù)型政府構(gòu)建與法制型政府構(gòu)建。前者主要是政府要弱化“管理”職能，強(qiáng)化“服務(wù)”職能，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，還權(quán)于民，培育社會(huì)主體;后者主要是要推進(jìn)依法治國(guó)，加強(qiáng)法制建設(shè)，強(qiáng)化依法行政、依法治理意識(shí)，規(guī)范政府行為，保障公民權(quán)利。社會(huì)治理體制創(chuàng)新的核心目標(biāo)指向多元治理主體格局構(gòu)建與社會(huì)活力激活。前者主要是要將政府“統(tǒng)管”式的單一主體治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧⑹袌?chǎng)、社會(huì)、公眾“合管”式的多元主體治理模式;后者主要是要積極培育社會(huì)組織和其他社會(huì)力量，調(diào)動(dòng)一切積極因素，激活社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平。社會(huì)治理作為一種多主體“合作共治”的現(xiàn)代社會(huì)治理模式，已逐漸成為共識(shí)。然而，我國(guó)當(dāng)前仍然處于強(qiáng)政府弱社會(huì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)格局，社會(huì)一方力量還很弱小，還不足以全面承擔(dān)自己的社會(huì)治理責(zé)任。因此，在構(gòu)建多元社會(huì)治理主體格局的初期，政府與社會(huì)必然需要通力合作，共同培育和發(fā)展各類(lèi)社會(huì)組織，促進(jìn)社會(huì)主體的壯大。

從社會(huì)治理的目標(biāo)來(lái)看，其最終目標(biāo)是要達(dá)到“善治”。何為善治?學(xué)術(shù)界雖已爭(zhēng)論數(shù)十年，但仍無(wú)定論，人們較為認(rèn)同的意涵是最大限度地維護(hù)與實(shí)現(xiàn)公共利益。馬赫布·烏爾·哈克在前人的基礎(chǔ)上進(jìn)一步將善治視為“人性化治理”，即要構(gòu)建一種競(jìng)爭(zhēng)性的、非歧視的、公平公正的經(jīng)濟(jì)治理系統(tǒng);構(gòu)建一種參與性的、迅速回應(yīng)的、有責(zé)任感的政治治理系統(tǒng);構(gòu)建一種良性的、靈活的社會(huì)自治系統(tǒng)［8］。從我國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，黨的十八屆三中全會(huì)所提出的“實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”思想體現(xiàn)的就是一種“善治”目標(biāo)。沿著這個(gè)目標(biāo)，黨和國(guó)家對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)與生態(tài)五大領(lǐng)域的深化改革進(jìn)行了總體部署，其目標(biāo)就是要促進(jìn)人與社會(huì)、人與人、人與自然之間的關(guān)系協(xié)調(diào)，即構(gòu)建各方面協(xié)調(diào)有序發(fā)展的和諧社會(huì)。我國(guó)經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)達(dá)30多年的以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主導(dǎo)的改革，社會(huì)利益格局、社會(huì)結(jié)構(gòu)格局、社會(huì)關(guān)系格局都發(fā)生了深刻變動(dòng)。經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展日趨加速，“流動(dòng)性”與“不確定性”的現(xiàn)代社會(huì)特性雖為社會(huì)及個(gè)體的發(fā)展帶來(lái)了許多機(jī)遇，也給社會(huì)及個(gè)體帶來(lái)難以應(yīng)對(duì)的各種風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。個(gè)體作為具有“趨利避害”本能的社會(huì)性動(dòng)物，在改革期往往容易陷入“道德”“法律”與“功利”的多重選擇困境中。從改革過(guò)程中所涌現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題來(lái)看，不少問(wèn)題正是政府、企事業(yè)單位、社區(qū)、家庭等組織及其組織中的個(gè)體在功利主義的引導(dǎo)下形成短視的觀(guān)念與行為，從而誘發(fā)和加重了許多社會(huì)問(wèn)題與社會(huì)矛盾。這些問(wèn)題可以從當(dāng)前越來(lái)越嚴(yán)重的社會(huì)越軌風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)信用危機(jī)、生態(tài)環(huán)境危機(jī)等得到一定印證。由此可見(jiàn)，社會(huì)治理的重要目標(biāo)是社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)與再造，構(gòu)建一個(gè)健康和諧的社會(huì)。在這種社會(huì)中，社會(huì)及個(gè)體具有公共責(zé)任意識(shí)和社會(huì)公共精神，擁有“以人為本”“生態(tài)為本”與“可持續(xù)發(fā)展”的理念，并用這些精神與理念指導(dǎo)社會(huì)實(shí)踐，共同促進(jìn)與實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義與社會(huì)發(fā)展。

從社會(huì)治理的方式來(lái)看，良好的治理必然要依托系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理與綜合治理的綜合運(yùn)用。系統(tǒng)治理主要是要促進(jìn)各治理主體間的協(xié)同治理與力量整合，在黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)的前提下，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織與公眾的積極性，共同參與社會(huì)治理活動(dòng)。黨的十八屆四中全會(huì)提出要“提高社會(huì)治理法制化水平”，就是要通過(guò)法律體系的完善與執(zhí)法能力的提升，實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo):其一，為各社會(huì)治理主體的治理活動(dòng)提供法律依據(jù)，特別是為社會(huì)主體的“進(jìn)場(chǎng)”提供合法性依據(jù);其二，規(guī)范各社會(huì)治理主體的治理行為，預(yù)防缺位、錯(cuò)位與越位問(wèn)題的出現(xiàn)，及時(shí)糾正各治理主體的諸如腐敗、怠工(不作為)等不良行為的產(chǎn)生;其三，保障公共利益與公平正義等社會(huì)治理價(jià)值目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。源頭治理是在治理次序上針對(duì)不同的問(wèn)題，處理好輕重緩急、本末先后、表層深層關(guān)系。我國(guó)經(jīng)歷了歷久彌新的農(nóng)業(yè)社會(huì)文明，“民為邦本”治理思想正是農(nóng)業(yè)社會(huì)所饋贈(zèng)給現(xiàn)代社會(huì)的重要文化思想遺產(chǎn)，對(duì)把握社會(huì)治理的本質(zhì)仍極具指導(dǎo)意義。因而，在現(xiàn)代社會(huì)治理中必須緊抓民生建設(shè)與制度建設(shè)不放。民生建設(shè)意在讓全體人民得到改革發(fā)展帶來(lái)的實(shí)惠，改善人民的生活質(zhì)量，提升社會(huì)福祉;制度建設(shè)意在讓全體人民獲得公平正義，在接受公共服務(wù)與實(shí)現(xiàn)個(gè)體發(fā)展上擁有均等機(jī)會(huì)。綜合治理強(qiáng)調(diào)在治理手段上要“德治”與“法治”并重，要綜合運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)與道德的手段，在治理主體上要注重整合政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織與公眾各方的資源與優(yōu)勢(shì)，形成強(qiáng)治理能力［9］。

在上文探討社會(huì)治理主體、目標(biāo)與方式的基本內(nèi)涵后，再來(lái)探討社會(huì)工作與社會(huì)治理的關(guān)系，社會(huì)工作行業(yè)組織在社會(huì)治理背景下的功能定位問(wèn)題就相對(duì)明晰了。首先，社會(huì)工作是社會(huì)治理的重要參與主體。在西方社會(huì)福利制度體系中，社會(huì)工作扮演著極其重要的角色，在參與社會(huì)福利治理與社會(huì)問(wèn)題治理中發(fā)揮著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。在社會(huì)工作進(jìn)入我國(guó)后，民政部門(mén)主動(dòng)將民政工作視為中國(guó)特色的社會(huì)工作，而民政工作在民生建設(shè)中扮演著骨干力量角色。因而，社會(huì)工作在參與我國(guó)社會(huì)治理與民生建設(shè)中同樣扮演著重要的主體力量角色。社會(huì)工作以何種形式參與社會(huì)治理呢?其必然是以重要社會(huì)主體的身份出現(xiàn)，且必然是以行業(yè)的身份參與。其次，社會(huì)工作追尋社會(huì)治理的核心價(jià)值目標(biāo)。社會(huì)工作是一門(mén)助人的專(zhuān)業(yè)與職業(yè)，其追求的目標(biāo)是通過(guò)幫助以弱勢(shì)群體為重點(diǎn)的社會(huì)成員解決問(wèn)題、恢復(fù)功能、適應(yīng)社會(huì)，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)公平正義與社會(huì)進(jìn)步。再次，社會(huì)工作為社會(huì)治理提供治理方法。社會(huì)工作強(qiáng)調(diào)“人在環(huán)境中”的行動(dòng)理念，注重服務(wù)對(duì)象自身與其所在環(huán)境的資源整合與問(wèn)題的系統(tǒng)治理與綜合治理。社會(huì)工作關(guān)注良性互動(dòng)的專(zhuān)業(yè)關(guān)系的構(gòu)建與維持，重視社會(huì)規(guī)范與職業(yè)倫理的遵循，這有利于依法治理的實(shí)施。社會(huì)工作注重運(yùn)用個(gè)案、小組、社區(qū)等方法從各個(gè)層面幫助服務(wù)對(duì)象解決問(wèn)題，其焦點(diǎn)不僅是現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的解決，更是服務(wù)對(duì)象的能力成長(zhǎng)與意識(shí)覺(jué)醒，注重從根源上治理社會(huì)問(wèn)題。

從理論的預(yù)設(shè)來(lái)看，社會(huì)工作將是社會(huì)治理的重要主體，并將發(fā)揮積極作用。但現(xiàn)實(shí)中，社會(huì)工作人才與社會(huì)工作機(jī)構(gòu)規(guī)模小，數(shù)量少，在參與社會(huì)治理過(guò)程中的力度、廣度、深度和效度仍不盡人意。這也正是政府在近年大力培育與發(fā)展社會(huì)組織，尤其是社會(huì)工作組織的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因與理論邏輯。社會(huì)工作組織包括社會(huì)工作行業(yè)組織與各類(lèi)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，前者是社會(huì)工作行業(yè)發(fā)展的規(guī)范性與促進(jìn)性力量，后者是社會(huì)服務(wù)的直接提供者。隨著社會(huì)工作人才與社會(huì)工作組織總量不斷增長(zhǎng)，城市性的、地區(qū)性的、全國(guó)性的社會(huì)工作行業(yè)正在逐步成長(zhǎng)，這為社會(huì)工作行業(yè)組織發(fā)展提供了契機(jī)，也為自身的定位提出了新課題。黨的十八屆三中全會(huì)提出“社會(huì)組織自我調(diào)節(jié)”，黨的十八屆四中全會(huì)提出“行業(yè)依法治理”，支持社會(huì)主體自我管理與約束，并重視行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范的作用，這實(shí)際上強(qiáng)調(diào)，在社會(huì)自治過(guò)程中要注意發(fā)揮行業(yè)自治的作用。對(duì)于社會(huì)工作這樣一個(gè)新興的行業(yè)，社會(huì)工作行業(yè)組織在謀求自身發(fā)展的同時(shí)，更為重要的職責(zé)就是促進(jìn)行業(yè)治理與發(fā)展。社會(huì)工作作為一個(gè)行業(yè)，本身也是社會(huì)的一部分，或者說(shuō)是一個(gè)較小的社會(huì)系統(tǒng)，社會(huì)工作行業(yè)的自治實(shí)質(zhì)上也是社會(huì)自治的重要內(nèi)容。

社會(huì)治理的主要任務(wù)和目標(biāo)就是要加快政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建服務(wù)型政府;加快培育社會(huì)組織，激發(fā)社會(huì)活力，增強(qiáng)社會(huì)主體力量;加強(qiáng)民生建設(shè)，提升人民幸福水平;加強(qiáng)法制建設(shè)，保障社會(huì)治理主體有序參與，促進(jìn)社會(huì)公平正義。社會(huì)工作行業(yè)組織作為社會(huì)治理主體也必然要肩負(fù)這些使命，而其自身的行業(yè)屬性又賦予了特定的價(jià)值與功能。歸結(jié)起來(lái)，可以從行業(yè)治理與社會(huì)服務(wù)這兩個(gè)維度來(lái)定位社會(huì)工作行業(yè)組織的功能角色。具體而言，其重要功能包括承接社會(huì)工作行業(yè)管理功能，促進(jìn)社會(huì)工作政策體系完善，培育社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，參與社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)工作行業(yè)自治和提供社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)服務(wù)。

三、社會(huì)工作行業(yè)組織功能定位分析

第一，積極承接政府轉(zhuǎn)移職能。社會(huì)治理體制創(chuàng)新的核心動(dòng)力在于政府職能轉(zhuǎn)變，將不屬于政府的職能交由社會(huì)和市場(chǎng)承擔(dān)。在構(gòu)建“小政府、大社會(huì)”的服務(wù)型政府過(guò)程中，政府在強(qiáng)化自身在國(guó)家公共安全、社會(huì)秩序、立法等公共服務(wù)職能之外，要逐步將教育、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)保障等社會(huì)福利服務(wù)職能和部分公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)交給社會(huì)與市場(chǎng)［10］。隨著政府進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，諸如社會(huì)工作行業(yè)與人才隊(duì)伍發(fā)展規(guī)劃、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目督導(dǎo)與評(píng)估、社會(huì)工作者職業(yè)資格評(píng)定與信息管理、社會(huì)工作機(jī)構(gòu)培育與服務(wù)提供等職能都將交由第三方來(lái)承擔(dān)，而社會(huì)工作行業(yè)組織將是最具實(shí)力和專(zhuān)業(yè)性的理想承擔(dān)者。2014年民政部《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見(jiàn)》將社會(huì)工作行業(yè)組織納入政府服務(wù)購(gòu)買(mǎi)對(duì)象范圍，并明確有條件的地區(qū)逐步將“民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)及其有關(guān)人員的資質(zhì)核查、信息統(tǒng)計(jì)、教育培訓(xùn)等日常管理事務(wù)委托社會(huì)工作行業(yè)組織承擔(dān)”，這為其今后承接政府轉(zhuǎn)移職能提供了重要的政策依據(jù)。

第二，積極促進(jìn)社會(huì)工作政策體系完善。依法治理的前提是有健全的法律體系，能夠?yàn)樯鐣?huì)治理主體的治理行為提供法律依據(jù)，并能保障其合法權(quán)益。當(dāng)前，社會(huì)工作的社會(huì)認(rèn)同度仍不高，社會(huì)工作的實(shí)質(zhì)性發(fā)展仍不足的重要原因是社會(huì)工作政策體系不完善且執(zhí)行力不足［11］。在社會(huì)工作尚未成熟到可以大規(guī)模承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和大范圍高質(zhì)量地回應(yīng)服務(wù)對(duì)象訴求前，社會(huì)工作的合法性與專(zhuān)業(yè)地位仍然需要法律與政策提供法律合法性與政治合法性保障。因而，政策倡導(dǎo)對(duì)于社會(huì)工作獲得合法性和政府支持尤為重要，而政策倡導(dǎo)又正是社會(huì)工作自身專(zhuān)業(yè)的重要功能。社會(huì)工作行業(yè)組織可以借鑒其他行業(yè)組織，通過(guò)出席聽(tīng)證會(huì)、游說(shuō)政府官員、非正式接觸、參與政策制定、社會(huì)動(dòng)員、提交兩會(huì)議案、提供研究報(bào)告或政策建議、組織研討會(huì)或論壇以及法律訴訟等形式，促進(jìn)政府加強(qiáng)社會(huì)工作立法和政策完善，為社會(huì)工作發(fā)展提供政策動(dòng)力支持。

第三，大力培育社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)。社會(huì)治理是一種政府、市場(chǎng)與社會(huì)三大主體平等合作共治的新型治理方式。然而，我國(guó)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)工作行業(yè)組織和社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才總量還很小，尚未形成一個(gè)成熟的行業(yè)，因而在社會(huì)治理中社會(huì)工作行業(yè)的作用仍十分有限。2009年與2014年民政部就促進(jìn)民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展，兩次制定專(zhuān)門(mén)政策，其重要目標(biāo)就是要發(fā)揮民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的載體與陣地作用，促進(jìn)社會(huì)工作人才發(fā)展，參與推動(dòng)社會(huì)治理與社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)服務(wù)發(fā)展。社會(huì)工作行業(yè)組織作為政府與社會(huì)之間的紐帶和橋梁，可以承接政府有關(guān)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)培育的職能服務(wù)，參與諸如社會(huì)組織培育中心等社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)孵化基地建設(shè)，孵化和支持社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)項(xiàng)目發(fā)展;可以利用自身優(yōu)勢(shì)，提供有關(guān)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的登記注冊(cè)政策、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)政策、公益創(chuàng)投項(xiàng)目申報(bào)政策等方面的咨詢(xún)與指導(dǎo)，引領(lǐng)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展;可以加強(qiáng)社會(huì)工作行業(yè)和社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)研究，促進(jìn)政府出臺(tái)和優(yōu)化社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的支持性舉措和政策;可以整合多方資源，為社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)及其人員提供資金、技術(shù)、信息和培訓(xùn)等資源;可以針對(duì)不同群體、不同領(lǐng)域的需要，促進(jìn)老年人、殘疾人、青少年、婦女兒童以及民族、醫(yī)務(wù)、學(xué)校等方面的專(zhuān)門(mén)性和綜合性社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展。2014年7月以后，國(guó)家對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)四類(lèi)社會(huì)組織的登記注冊(cè)政策進(jìn)一步放開(kāi)，這將刺激社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的快速增長(zhǎng)。社會(huì)工作行業(yè)組織一定要把握好這一契機(jī)，充分發(fā)揮自身的載體和紐帶作用，促進(jìn)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的健康有序發(fā)展。

第四，積極推進(jìn)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)。2011年19部委聯(lián)合下發(fā)的《社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃(2011—2020年)》提出，“到2020年，社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才總量增加到145萬(wàn)人，其中中級(jí)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才達(dá)到20萬(wàn)人”。實(shí)際上，到2014年3月我國(guó)只有社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才40萬(wàn)名，持證中級(jí)社會(huì)工作師為31 183名，助理社會(huì)工作師91 901名。［12］這距離2020年預(yù)定的規(guī)劃目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)，可見(jiàn)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)既任重道遠(yuǎn)又形勢(shì)緊迫。社會(huì)工作行業(yè)組織需要主動(dòng)協(xié)助政府做好社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才需求預(yù)測(cè)與人才發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才規(guī)模擴(kuò)大、人才結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人才素質(zhì)提升、人才服務(wù)能力提高、人才發(fā)展環(huán)境改善。具體而言，一要依托自身優(yōu)勢(shì)促進(jìn)各方加強(qiáng)溝通合作，構(gòu)建社會(huì)工作人才發(fā)展多元主體體系;二要促進(jìn)政府和行業(yè)優(yōu)化社會(huì)工作人才發(fā)展政策，要重點(diǎn)強(qiáng)化社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)、選拔、使用、流動(dòng)、評(píng)價(jià)、激勵(lì)等政策的完善和銜接;三要主動(dòng)參與社會(huì)工作服務(wù)人才、管理人才、教育與研究人才等重點(diǎn)工程的實(shí)施;四要積極開(kāi)展社會(huì)工作培訓(xùn)和繼續(xù)教育，促進(jìn)傳統(tǒng)社會(huì)工作從業(yè)人員向?qū)I(yè)社會(huì)工作人才轉(zhuǎn)型，提升專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作人才的服務(wù)能力、專(zhuān)業(yè)理念和綜合素質(zhì)。五要加強(qiáng)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才信息化管理與服務(wù)，依托國(guó)家和地方“社會(huì)工作人才(者)登記信息系統(tǒng)”、行業(yè)組織“會(huì)員注冊(cè)信息系統(tǒng)”等信息平臺(tái)，加強(qiáng)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才的信息登記、需求觀(guān)測(cè)、專(zhuān)業(yè)評(píng)估與社會(huì)監(jiān)督。

第五，促進(jìn)社會(huì)工作行業(yè)自治。社會(huì)工作行業(yè)組織作為行業(yè)自治組織，促進(jìn)社會(huì)工作行業(yè)健康有序發(fā)展是其核心職責(zé)所在。如何實(shí)現(xiàn)有效的行業(yè)自治呢?從實(shí)踐情況來(lái)看，應(yīng)該從加強(qiáng)行業(yè)組織內(nèi)部治理能力、加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)部關(guān)系協(xié)調(diào)、規(guī)范和監(jiān)督行業(yè)行為、提升行業(yè)外部形象等入手。首先，要建立健全社會(huì)工作行業(yè)組織的法人、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等組織結(jié)構(gòu);建立完善行業(yè)組織的財(cái)務(wù)、人事、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)等制度以及事務(wù)公開(kāi)制度;適當(dāng)提高行業(yè)組織從業(yè)人員的社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才比例，并加強(qiáng)從業(yè)人員的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)學(xué)習(xí)。通過(guò)系列措施增強(qiáng)行業(yè)組織的內(nèi)部治理能力和外部執(zhí)行力。其次，要積極搭建溝通、交流與合作平臺(tái)，增強(qiáng)行業(yè)組織的凝聚力與引領(lǐng)力，促進(jìn)社會(huì)工作行業(yè)中的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)、社會(huì)工作者之間及其與政府、社區(qū)、企事業(yè)單位、服務(wù)對(duì)象之間的關(guān)系協(xié)調(diào)，構(gòu)建社會(huì)工作發(fā)展共同體。再次，要促進(jìn)行業(yè)組織章程、行業(yè)規(guī)章、職業(yè)倫理等行業(yè)規(guī)范的完善，建立具有可操作性的行業(yè)準(zhǔn)入與退出機(jī)制、獎(jiǎng)勵(lì)與處罰機(jī)制、監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)工作行業(yè)健康有序發(fā)展。最后，要加強(qiáng)社會(huì)工作行業(yè)研究，挖掘社會(huì)工作本土經(jīng)驗(yàn)與行業(yè)文化特質(zhì)，積極開(kāi)展諸如“尋找最美社工”“國(guó)際社工主題日”“社工沙龍”等各類(lèi)型的社會(huì)工作宣傳活動(dòng)以及各類(lèi)社會(huì)工作媒體，積極提升社會(huì)工作的外部形象和社會(huì)認(rèn)同度［11］。

第六，提供社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)服務(wù)。社會(huì)工作行業(yè)組織的服務(wù)可以面向政府、行業(yè)和服務(wù)對(duì)象三個(gè)層面，在前兩者之間社會(huì)工作行業(yè)組織扮演著紐帶和橋梁角色，促進(jìn)政府與行業(yè)之間的政策、信息、資源與關(guān)系互動(dòng)。同時(shí)，社會(huì)工作行業(yè)組織可以根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)面向服務(wù)對(duì)象提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)。從上海、青海等地的社會(huì)工作行業(yè)組織發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社會(huì)工作行業(yè)組織發(fā)展初期的重要功能就是開(kāi)展社會(huì)工作實(shí)務(wù)。在當(dāng)前社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才總量嚴(yán)重不足且社會(huì)認(rèn)同度還不高的情形下，社會(huì)工作行業(yè)組織需要兼顧服務(wù)行業(yè)與服務(wù)社會(huì)的雙職能。一方面以社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的身份面向服務(wù)對(duì)象提供服務(wù)，探索社會(huì)工作服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)社會(huì)工作實(shí)務(wù)發(fā)展，提升社會(huì)工作影響力;另一方面作為社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)中的旗艦，通過(guò)優(yōu)質(zhì)服務(wù)與組織發(fā)展進(jìn)行引領(lǐng)與示范，促進(jìn)社會(huì)工作行業(yè)的逐步成長(zhǎng)。2014年民政部與李嘉誠(chéng)基金會(huì)支持的全國(guó)貧困人群社工服務(wù)及能力建設(shè)項(xiàng)目中，就有部分項(xiàng)目是由地方社會(huì)工作行業(yè)組織承接的，通過(guò)項(xiàng)目服務(wù)將有利于提升行業(yè)組織的示范效應(yīng)和影響力。不過(guò)，當(dāng)社會(huì)工作行業(yè)日趨成熟后，社會(huì)工作行業(yè)組織應(yīng)該逐漸弱化直接服務(wù)的職能，強(qiáng)化自身的行業(yè)治理與服務(wù)職能。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著社會(huì)工作行業(yè)的逐步形成和發(fā)展，行業(yè)治理與服務(wù)必然是一個(gè)不容回避且有必要深入研究的議題。社會(huì)治理體制創(chuàng)新的未來(lái)方向是政府、市場(chǎng)與社會(huì)的邊界逐漸清晰，形成彼此相對(duì)獨(dú)立又充分交流溝通的、具有平等地位的多元社會(huì)治理主體格局，共同參與推動(dòng)社會(huì)治理與社會(huì)發(fā)展。行業(yè)自治將是政府逐步撤離社會(huì)領(lǐng)域的過(guò)度干預(yù)后的必然趨勢(shì)，而社會(huì)工作行業(yè)組織必然要承擔(dān)社會(huì)工作行業(yè)自治與服務(wù)的重要角色。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)還少有學(xué)者就社會(huì)工作行業(yè)組織的角色功能定位進(jìn)行深入研究，因而加強(qiáng)這方面的研究具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。筆者認(rèn)為，在討論社會(huì)工作行業(yè)組織的發(fā)展路徑、發(fā)展目標(biāo)與功能定位等問(wèn)題時(shí)，不能脫離國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化與全面深化改革的時(shí)代背景，而且有必要從治理與服務(wù)兩個(gè)維度來(lái)對(duì)社會(huì)工作行業(yè)組織發(fā)展的眾多問(wèn)題進(jìn)行深度研究。

［1］宮蒲光副部長(zhǎng)在全國(guó)社會(huì)工作行業(yè)組織管理高級(jí)研究班上的講話(huà)［EB/OL］．［2014-09-25］．http://sw．mca．gov．cn/article/ldjh/201409/20140900705063．shtml．

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［4］中華人民共和國(guó)民政部．社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例［EB/OL］．［2014-02-25］．http://cszh．mca．gov．cn/article/zcfg/200804/20080400013543．shtml．

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［6］趙蓬奇:社工行業(yè)組織發(fā)展需要深入研究的八個(gè)議題［EB/OL］．［2014-11-05］．http://space．swchina．org/?contentid=18888．

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［12］民政部:社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才已逾36萬(wàn)［EB/OL］．(2014-03-18)．http://paper．ce．cn/jjrb/html/2014-03/18/content_192125．htm．