張詩雨

住房開支是城市居民生活開支的重要組成部分。在發(fā)達國家，住房開支約占居民收入的1/3。由于城市住房消費的昂貴性，低收入家庭往往難以承擔，因此需要政府提供公共住房和保障性住房。所謂公共住房，是指政府為城市低收入住戶建造和維護、收取低額租金并由政府管理的住房；保障性住房是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格的住房。公共住房與保障性住房均是為了中低收入家庭而開發(fā)建設的房屋，在國外，公共住房只能租用，而保障性住房則按照政府的規(guī)定，可以向中低收入家庭提供廉價租用或先租后買，亦可直接購買。近年來，我國在公共住房和保障性住房方面有了突破性的進展，但仍屬杯水車薪，任重道遠。本文對美國、新加坡的公共住房政策與制度進行研究和介紹。

美國公共住房的政策變遷

在20世紀30年代以前，美國住房政策基本上采取私人開發(fā)、市場調(diào)節(jié)的自由放任政策。建造公共住房的主張，僅限于學者們的理論探討。20世紀30年代，在經(jīng)濟危機的沉重打擊下，美國住房產(chǎn)業(yè)無法獨立承擔國內(nèi)住房建設的需要，政府開始大規(guī)模投資公共住房建設。羅斯福“新政”時期社會改革的重要措施之一就是進行公共住房建設，把興建公共住房看做是解決住房危機和增加就業(yè)的必要辦法。

美國公共住房建設主要用于租賃，以滿足絕大多數(shù)民眾的住房需要。聯(lián)邦政府資助建造的公共住房，主要是造價較低的低租金住房。1937年，美國國會通過了紐約州參議員瓦格納提交的低租住房法案，正式名稱為“1937年住房法”，它是一部專門針對解決低收人居民住房問題的法案，也是美國第一部關于公共住房的法案。1937年住房法通過以后，美國的公共住房建設進人了實質(zhì)性發(fā)展階段。

第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)以后，公共住房建設開始讓位于戰(zhàn)時住房建設。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后，大量軍人復員，房荒問題嚴重，住房供不應求。在此背景下，大規(guī)模的公共住房建設再次啟動。1949年，美國國會通過了新的住房法。1949年住房法首次強調(diào)聯(lián)邦政府在住房領域負有不可推卸的責任，并以住房問題為切入點，啟動了大規(guī)模城市更新運動。

20世紀70年代以后，由于城市住房供應不再緊張，美國的公共住房建設明顯減少，公共住房在住房政策中的核心地位開始淡化。與此同時，政府的住房政策進行了戰(zhàn)略性調(diào)整，由補貼住房供應商轉(zhuǎn)變?yōu)橄蜃》啃枨笳咛峁┭a貼。由于住房供給不再緊張，租房補貼為低收人家庭提供了更多樣的選擇，所以它在實際執(zhí)行中更受歡迎，逐漸成為住房保障的基本政策。

美國公共住房政策的發(fā)展軌跡表明，在城市住房供應嚴重短缺的情況下，政府直接投資于公共住房建設是解決低收入住戶住房問題的重要手段。隨著住房供給短缺問題逐漸緩解，住房保障政策就需要逐漸過渡到以租房補貼為主、以修建公共住房為輔的模式。

新加坡的公共住房制度

1.新加坡的公共住房開發(fā)

張詩雨，中國發(fā)展觀察雜志社副社長，國研文化傳媒股份有限公司董事、總經(jīng)理，管理學博士、應用經(jīng)濟學博士后、副編審，香港大學SPACE學院訪問學者，兼任北京交通大學絲綢之路研究中心常務副主任。

新加坡住房發(fā)展局（HDB）成立于1960年，是專為緩解新加坡房屋嚴重短缺問題和推行公共住房項目而設立的。自那時以來，HDB不僅徹底改變了新加坡的住房狀況，同時也贏得了國際聲譽。因其在振興城鎮(zhèn)社區(qū)和創(chuàng)立新模范城鎮(zhèn)過程中的大膽創(chuàng)新，1991年HDB獲得了聯(lián)合國頒發(fā)的“世界人居獎”。

目前，作為新加坡公共住房事業(yè)的主管單位，HDB的住房供給覆蓋面達到了新加坡人口的85%。新加坡居民中96%有自己購買的住房，另外的4%租住公房。這樣，新加坡就成了世界上住房擁有率最高的國家之一，而新加坡人也躋身于住房條件最好的人群之列。大規(guī)模的公共住房項目促進了經(jīng)濟增長，奠定了新加坡這個多民族國家團結(jié)和穩(wěn)定的社會基礎。

HDB是新加坡公共住房的唯一提供商，因而其職責并不僅限于開發(fā)和提供住房本身；它還提供法律、貸款、房地產(chǎn)管理等一系列配套服務。此外，HDB還積極參與社區(qū)開發(fā)，同時也為實現(xiàn)國家的社會發(fā)展目標制定相關的政策。在各國公共住房提供商所面臨的諸多問題中，最關鍵的就是資金不足的問題。HDB之所以能夠取得成功，主要是因為其完善的住房融資體系和政府對于該體系的大力支持。

2.政府重視解決住房難題

新加坡于1959年獲得自治地位后，也遇到了新生國家所面臨的諸多問題:人口劇增、失業(yè)加劇、住房嚴重短缺。20世紀60年代初期，多數(shù)新加坡人的基本住房都無法得到滿足。據(jù)估計，當時有25萬人居住于極其惡劣的環(huán)境中，另有33萬多人口居住于棚戶區(qū)。新加坡人口以每年4.3%的比率增長，要解決這些新增人口的住房問題，加上危房改建所需，新加坡每年所需的房屋數(shù)目至少是15000套。

針對住房危機，新政府于1960年2月設立了HDB，HDB的最初使命是，在盡可能短的時間內(nèi)為低收入群體提供低成本公共住房，因為當時的私有住房開發(fā)根本照顧不到低收入群體的住房需求，而公房也不足以滿足他們的住房需求。

新加坡是一個小國，自然資源比較匱乏。面對嚴重的住房短缺問題，政府將公共住房擺在其工作的首位，通過貸款和補貼給予HDB充足的資金，對其執(zhí)行各項工作給予強有力的法律支持。比如：賦予HDB政府機構(gòu)的職能，使其能夠以低于市場價格的價錢從私人土地所有者手中強制征用其發(fā)展所需用地。

3.滿足中低收入者住房需求

新加坡公共住房的發(fā)展目標隨著時間的推移不斷發(fā)生變化。雖然HDB最初的目標只是為窮人提供其經(jīng)濟承受能力范圍之內(nèi)的基本住房，現(xiàn)在公共住房發(fā)展目標已經(jīng)演變?yōu)椋簽橹械褪杖肴后w、買不起房但渴望擁有住房的人提供高質(zhì)量的住房和良好的居住環(huán)境。

第一是提供出租公寓，緩解住房問題?！靶录悠鹿沧》宽椖科鸪醯哪繕瞬桓撸瑑H僅是為那些居住條件過于擁擠的城區(qū)貧困人口和中央商業(yè)區(qū)邊緣的棚戶區(qū)居民提供基本的租住房。20世紀60年代早期，HDB修建的公寓主要是單居、兩居或三居室的戶型，再將它們分別以20新元、40新元和60新元的固定月租金租給月收入不足800新元的低收入家庭。為了確保住戶的承受能力，政府還對住房租金進行高額補助。為使HDB公寓房適合單個家庭居住，公寓設計為單門獨戶型。

第二是鼓勵居民購房。1964年，HDB成立后的第四年，住房短缺問題已經(jīng)得到緩解。新加坡政府推出了居民購房計劃以使新加坡居民能夠購買自己的住房。HDB住房不是永久出讓所有權(quán)，而是出讓99年的租用所有權(quán)。該計劃的起步階段進展較為緩慢。它是在1968年政府決定允許購房者動用中央公積金支付房款后啟動的。更多的新加坡人選擇購買HDB公寓房，而不是租住，因為他們可以利用CPF儲蓄金和每月繳納的住房公積金支付房款，或者是一次性地交清房款，或是按月付款。多數(shù)家庭在每月可支配收入不減少的情況下，可以有能力買房。另外，通過對不同戶型的交叉補助，適合低收入家庭的小面積公寓，相對于大面積公寓而言，就能獲得更高的補助。由于公共住房項目具有政府補助，主要針對中低收入居民的住房需求，因此需要制定相應的公共住房政策，確保公共住房能以公平的方式分配到目標人群手中。新加坡采取按需分配的分房政策，家庭優(yōu)先，首次購房者優(yōu)先。公共住房的購房者須滿足HDB制定的若干申請條件。這些條件包括:申請人須為新加坡籍，沒有其他房產(chǎn)，滿足申請者的最低年齡限制，具有合適的家庭核心，家庭收入低于HDB規(guī)定的收入上限。通過設定收入上限，可以確保公共住房能夠滿足那些買不起房而又需要公用房安家的住戶。20世紀60年代，只有收入低于1000新元的家庭才可購買HDB住房。這些年以來，隨著新加坡經(jīng)濟的發(fā)展，家庭平均收入也增加了。人們的住房需求也發(fā)生了變化。家庭對住房面積提出了更高的要求。公共住房項目的范圍擴大到修建大面積戶型滿足中等收入群體的需要。購買HDB住房的收入上限作了調(diào)整和提高，以擴大受惠人群覆蓋面，使9/10的新加坡人都能夠享受公共住房福利。1994年收入上限提高到了每月8000新元。而且，購買公共住房者若要改善居住條件，可以轉(zhuǎn)售現(xiàn)有住房，換購面積更大的住房。

第三是為購房者提供住房貸款。HDB還以優(yōu)惠利率向購房者提供住房貸款。購房者在第一次購買住房時，可以從HDB獲得低息按揭貸款。HDB提供的住房貸款最長可在25年內(nèi)還清。與私人銀行不同，HDB不會依據(jù)償債期限的長短調(diào)高貸款利息。貸款人的信用級別無須審查，每個購房者的住房補助貸款的具體金額也不受限制，只要他滿足HDB購房條件即可。根據(jù)1968年中央公積金法案修正案，按揭貸款需預付的20%房款可在CPF中提取，每月的按揭可從每月繳費中直接扣除。這種寬松的按揭貸款條件，幫助大多數(shù)新加坡人獲得了住房，對公用住房項目的成功實施產(chǎn)生了積極的影響。

第四是建設具有活力的社區(qū)。HDB的住房政策非常重視各個社會階層的融合。新加坡是一個多民族的社會，在這樣一個土地稀少的國家，密集的高層建筑是必然的現(xiàn)象，因而創(chuàng)立一個和諧相處的有利環(huán)境成為一種迫切需要。綜合規(guī)劃通過提供充足的社區(qū)設施和娛樂設施促進社會的融合，而住房計劃也不提倡將HDB居住區(qū)建成封閉式的社區(qū)。這兩個計劃協(xié)同運作已經(jīng)確立了不少極具活力的城鎮(zhèn)和社區(qū)，居民對其居住地產(chǎn)生了強烈的歸屬感。在住房發(fā)展局的居住區(qū)內(nèi)混合不同戶型，既設出租房又設商品房，這樣每個小區(qū)都匯集了不同民族、不同社會階層的居民。同時，政府采取現(xiàn)金補助和優(yōu)先分房的激勵機制，鼓勵復合家庭和已婚子女申請臨近父母的住所以方便相互照應。

第五是滿足不斷提高的住房需求。隨著經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，新加坡人對于住房的需求和偏好也在變化。新的戶型、更加多樣化的設計成為了應對人口老齡化、單身人口劇增和生活方式轉(zhuǎn)變等社會變遷的必由途徑。因此，公共住房規(guī)劃和政策不能一成不變。對公用住房建設項目必須加以規(guī)范，以適應社會需求的變化和長期穩(wěn)定發(fā)展的需要。