鄭智超

(西北師范大學馬克思主義學院,甘肅蘭州730070)

紀委“同級監(jiān)督太軟”難題破解之道

鄭智超

(西北師范大學馬克思主義學院,甘肅蘭州730070)

由于現行領導體制等多方面因素的制約和影響,地方紀委對同級黨委的監(jiān)督工作普遍存在著監(jiān)督執(zhí)行困難、監(jiān)督力度不大和監(jiān)督成效不明顯等突出問題。破解紀委“同級監(jiān)督太軟”難題,需要改革紀律檢查體制、創(chuàng)新紀檢干部隊伍建設以及優(yōu)化紀委工作方式,為加強地方紀委對同級黨委的監(jiān)督,提供制度上的保障、人才上的支持和方法上的指導。

地方紀委;同級黨委;同級監(jiān)督

紀委作為黨內監(jiān)督、同級監(jiān)督的主要機構,是黨風廉政建設和反腐敗斗爭的主力軍,在懲治和預防腐敗、整頓黨內紀律等各項工作中起著重要的作用。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)要求:“各級紀委要履行協助黨委加強黨風廉政建設和組織協調反腐敗工作的職責,加強對同級黨委特別是常委會成員的監(jiān)督,更好發(fā)揮黨內監(jiān)督專門機關作用?！盵1]這既是對同級監(jiān)督提出的重要課題,更是為加強地方紀委對同級黨委班子成員的監(jiān)督提出了更高的要求。

一、改革紀律檢查體制,為紀委破解“同級監(jiān)督太軟”提供制度上的保障

要切實加強地方紀委對同級黨委領導班子成員監(jiān)督的力度和成效,具體要做到以下幾點:

1.加快落實黨風廉政建設責任制,黨委負好主體責任,紀委負好監(jiān)督責任,建立健全問責追究機制?！稕Q定》指出:“落實黨風廉政建設責任制,黨委負主體責任,紀委負監(jiān)督責任,制定實施切實可行的責任追究制度。”[1]“兩個責任”的提出,切實加強了黨委在反腐敗工作上的主體領導位置,提高了紀委監(jiān)督的權威性、合法性和相對獨立性。

黨委負好應負的主體責任,是黨要管黨、從嚴治黨方針的重要體現,同時也是加強黨對黨風廉政建設和反腐敗斗爭領域的領導。就目前來看,相關制度法規(guī)的不健全和難以落實,很少有哪個地方、哪個部門以及哪個單位的黨委因黨風廉政建設和反腐敗工作受到追究和問責。要強化同級監(jiān)督,就首先要建立健全好追究問責機制,這第一重點就是要對黨委主體責任落實進行嚴肅追究,黨委要看好自家門、管好自家人,不僅要廉潔自律、管好自己,還要抓好班子、帶好隊伍、管好干部,同級黨委的主要負責人即黨委書記,要當好黨風廉政建設責任制的第一責任人,黨委班子的其他成員也要按照各自的工作分工,對自己職責范圍內的黨風廉政建設負起責任、擔起職責。若黨委領導班子內部有違反黨紀、法規(guī)的現象發(fā)生,黨委主體責任將受到追究,黨委的主要負責人將作為第一責任人受到問責。

黨委負好主體責任,抓好黨風廉政建設的主要領導工作,紀委則要履行好監(jiān)督責任,加強與黨委的配合,加大查辦腐敗案件的力度。黨的紀律檢查機關是黨內監(jiān)督的專門機關和執(zhí)行黨的紀律的職能部門,落實監(jiān)督責任是紀委必須擔負的重大政治責任[2]。地方紀委必須要聚焦主業(yè),履行好“執(zhí)紀問責”的監(jiān)督職能。要在上級紀委和同級黨委的雙重領導下開展工作,制定切實可行的黨委主體和常委會成員問責制度,嚴肅責任追究。根據同級黨委及其常委會成員的涉案線索核實情況,向上級紀委請示和上報。當然,如果地方紀委履行監(jiān)督職責不力的,也要追究責任,問責紀委主要負責人[3]。

“兩個責任”存在著相互依存、相互促進、缺一不可的辯證關系。首先,黨委的主體責任是前提。黨委的主體責任進一步強化了黨委對黨風廉政建設和反腐敗工作的領導地位、領導權力和領導責任,加強和完善了黨對黨風廉政建設和反腐敗斗爭的領導,為黨風廉政建設和反腐敗斗爭提供基本方向,同時,也促使黨委在反腐倡廉領域上要做出表率、負起責任。其次,紀委的監(jiān)督責任是保障。紀委的監(jiān)督責任進一步強化了紀委作為黨內監(jiān)督的專門機關的地位,提高了紀委履行監(jiān)督職能、開展監(jiān)督工作的獨立自主性,使紀檢監(jiān)察機關轉變職能、轉變方式、轉變作風,在“聚焦主業(yè),突出主責”處更上一層樓,為進一步加強黨風廉政建設和反腐敗斗爭提供保障。

2.推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制改革,強化上級紀委對下級紀委的領導。黨的十八屆三中全會以前,黨的紀律檢查工作雙重領導體制實行的是以同級黨委領導為主,上級紀委領導為輔的雙重領導模式,上級紀委重在業(yè)務指導,地方紀委的人、財、物等權力受制于同級黨委。而且,紀委書記作為黨委常委也必須要在同級黨委的領導下開展工作,當檢查對象是黨委領導班子成員時,必須要獲得同級黨委的批準,而后上報上級紀委批準和備案。根據中國共產黨的干部管轄權限,黨委常委不在同級紀委的管轄之內,而是受上級紀委的管轄[4]。所以,在現實中,紀委監(jiān)督往往只盯著下級黨組織,而對同級黨委及其領導班子成員的監(jiān)督卻“睜一只眼,閉一只眼”,成為紀委監(jiān)督的最薄弱環(huán)節(jié)。

《決定》指出:“推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化,強化上級紀委對下級紀委的領導。查辦腐敗案件以上級紀委領導為主,線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。”[1]這是推動和深化紀律檢查體制改革的“核心突破區(qū)”,也是改革后的新紀檢體制的“主體功能區(qū)”,更是如何走出“同級監(jiān)督太軟”這一困境的關鍵一招。

第一,地方紀委在匯報工作上要以上級紀委為主。根據黨章規(guī)定,黨的地方各級紀委和基層紀委在同級黨委和上級紀委雙重領導下進行工作,這是黨的紀律檢查體制的核心。但由于多種因素的制約,使其在執(zhí)行過程中不同程度地表現出運轉不暢、實效不佳等問題。改革后的紀律檢查體制將建立健全下級紀委向上級紀委報告的工作制度,明確下級紀委向上級紀委的定期報告制度、專題報告制度、即時報告制度、約談制度、處置反饋制度,突出上級紀委對下級紀委的知情權、話語權和指導權。上級紀委對下級紀委同時也要支持和指導下級紀委“聚焦主業(yè)、履行職責、排除干擾、開展工作”。使各級紀委的視線“上移”、工作“上掛”,走出“不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督、不易監(jiān)督”的怪圈[5]。

第二,地方紀委在查辦腐敗案件和違紀違法行為上要服從上級紀委的領導。作為黨內監(jiān)督的專門機關,紀委的核心能力就在于如何查辦好各項腐敗案件。改同級黨委領導為主的雙重領導模式為上級紀委領導為主的雙重領導模式,就是要使上級紀委對下級紀委的管理加強,同級黨委的話事權收窄,減少同級黨委的過分干預,這既可以視為對下級紀委是否履行好監(jiān)督責任、做好“執(zhí)紀問責”的監(jiān)督和檢查,也是對下級黨委亂作為的一種有效制約。首先,研究線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告的具體辦法要制定清楚,明確報告范圍、報告形式和處置機制。其次,建立健全責任追究制度,對下級紀委有案不查、瞞案不報、徇私包庇的,嚴肅問責、追究。最后,規(guī)范下級紀委辦案的方式方法,既要防止下級黨委對紀委辦案的非正常干擾,又要防止紀檢機關內部的“燈下黑”現象和不作為現象的發(fā)生,以確保查辦案件工作始終良好運行。

第三,提名和考察省級及以下的紀委書記和紀委干部要通過上級紀委。上級紀委要會同黨的組織部門建立健全好紀委主要負責人和干部任用上的管理制度,規(guī)避下級黨委對同級紀委書記、副書記人選上的干預,以避免一些下級黨委在紀檢部門培植“親信”、搞“山頭主義”的現象發(fā)生,增強紀檢部門的獨立性。

強化上級紀委對下級紀委的領導,規(guī)范上級紀委對下級紀委的領導,從某種程度上來說,應該是加強地方紀委對同級黨委班子成員的監(jiān)督的重中之中,同級黨委的領導由主轉向輔,上級紀委的領導由次要走向主要,由原來單一的業(yè)務指導轉變?yōu)槿轿弧⑷采w的垂直領導,表明了改革后的紀委將提高其自身的獨立性和自主性,未來的紀檢監(jiān)察部門也將更加敢于對同級黨委及其常委會成員進行監(jiān)督和有效的權力制約與干預。

3.不斷規(guī)范紀委的工作制度,有序導入社會監(jiān)督。要把紀委對同級黨委班子成員的監(jiān)督落到實處,就必須建立起一套完整、規(guī)范的紀委工作制度,使監(jiān)督工作有理有據。首先,要依靠法規(guī)制度進行監(jiān)督。例如,《中國共產黨章程》《中央紀委關于對黨員干部加強黨內紀律監(jiān)督的若干規(guī)定(試行)》《中央紀委關于重申和建立黨內監(jiān)督五項制度的實施辦法》《黨員干部廉潔從政若干準則》《中國共產黨紀律處分條例(試行)》等規(guī)定,根據同級黨委常委會成員工作職權特點,適時建立一套完整系統的監(jiān)督工作規(guī)范辦法,積極開展監(jiān)督工作,把監(jiān)督逐步納入規(guī)范化的軌道[6]。其次,明確案件處理流程及規(guī)范。各項案件的查處都必須按程序進行。最后,有序導入社會監(jiān)督,建立紀檢工作評議和監(jiān)督制度。之所以要這樣做,是因為紀委的同級監(jiān)督,說到底還是體制內的監(jiān)督,難以徹底擺脫同級監(jiān)督所帶來的局限性。將群眾的監(jiān)督訴求同紀檢監(jiān)察工作的考評考核聯系在一起,運用公開問責的方式夯實地方紀委加強對同級黨委班子成員展開監(jiān)督的社會基礎。

二、創(chuàng)新紀檢干部隊伍建設,為紀委破解“同級監(jiān)督太軟”難題提供人才上的支持

要切實加強地方紀委對同級黨委的監(jiān)督,就必須要打造一支高素質的、專業(yè)性強的紀檢監(jiān)察人才隊伍,這就具體要求地方紀委在選人用人方面必須通過創(chuàng)新來改進自身的人才、干部隊伍建設。

1.地方紀委在選人用人上要優(yōu)中選優(yōu)。第一,要有較強的黨性和求真務實的工作態(tài)度。紀檢監(jiān)察干部作為“黨的忠誠衛(wèi)士”最重要的就是要有堅定的黨性原則,“就要在黨愛黨、在黨為黨、在黨憂黨”[7],要自覺把黨、國家和人民的利益放在第一位,要有強烈的工作責任心和使命感。習近平強調:“抓紀律,就要敢于板起臉來批評?！盵7]在開展監(jiān)督工作時要有求真務實的工作態(tài)度,要敢于碰硬,敢于動真格,要當“包公”,唱“黑臉”,以確保監(jiān)督工作經得起歷史和人民的檢驗。

第二,要有較強的業(yè)務素質和精湛的業(yè)務水平。紀檢工作涉及面廣、較為復雜,涉及不同領域和諸多職能部門,這就需要匯集各個專業(yè)領域和不同知識背景的人才,尤其要選取法學、政治學、馬克思主義理論、經濟學、金融學、審計學等專業(yè)背景的紀檢干部。同時不斷對在職紀檢干部進行業(yè)務上的培訓,以提高其工作技能,并且以高的要求做好專業(yè)的紀檢工作,不給“老虎”“蒼蠅”留下任何的監(jiān)督漏洞。

2.嚴格制定紀檢干部的工作考核制度。要通過嚴格制定工作考核制度,來考察紀檢干部對待本職工作的態(tài)度和能力,并以此作為紀檢干部能否受到選拔重用的標準和條件。首先,須考評紀檢干部的工作作風。通過對紀檢干部工作作風的考評,來反映一個紀檢干部是否積極工作、能不能做到以身作則、廉潔奉公,發(fā)揮自己應有的作用。其次,要評價紀檢干部的工作效果、工作質量。紀檢干部的工作效果、工作質量直接影響到了紀委能否履行好監(jiān)督工作、能否在懲治和預防腐敗的問題上處理得當。評價紀檢干部的工作效果和工作質量,可以組織廣大黨員干部、社會公眾以及紀檢系統內部工作人員,選出代表,對紀檢干部進行評議,遇到一些問題可以進行公開的質詢。第三,增強評議結果的權威性。如何增強考評結果的權威性,光公布、公開,不能解決全部的問題。把評議的結果上報到上級紀委,以此來作為上級紀委對該紀檢干部的交流、提拔和使用的重要參照和依據。

地方紀委通過在選人用人上優(yōu)中選優(yōu)以及紀檢干部工作考核制度的制定,著力打造紀檢工作隊伍。一支素質過硬、專業(yè)程度高的紀檢工作隊伍就會更好地履行紀委作為黨內監(jiān)督專門機構的一切職能,特別是加強同級監(jiān)督的力度和水平,使得地方紀委在對同級黨委的監(jiān)督能力上見長。

三、優(yōu)化紀委工作方式,為紀委破解“同級監(jiān)督太軟”提供方法上的指導

就目前黨內監(jiān)督所反映的種種問題來看,紀委的工作方式存在著許多的不妥當,雖然制度上規(guī)定得是十分的細致和完整,但是工作方法的不得當,導致再好、再完美的制度也無法準確實施。所以,紀委的工作方式必須要優(yōu)化和創(chuàng)新。

1.繼續(xù)充分發(fā)揮好原有的監(jiān)督工作優(yōu)勢。如何繼續(xù)充分發(fā)揮好原有的監(jiān)督工作優(yōu)勢并以此來加強地方紀委對同級黨委領導班子成員的監(jiān)督,具體應該做到以下幾點:

第一,要加強思想政治教育,提高同級黨委領導班子成員接受監(jiān)督的意識。通過黨委領導班子成員的集體理論學習、黨內民主生活會等方式,增強民主法制意識,不斷提高接受監(jiān)督的覺悟和水平,為地方紀委開展監(jiān)督工作提供一個良好的環(huán)境氛圍。同時,還要使同級黨委領導班子成員認識到,如果不能有效的實行監(jiān)督,濫用權力的后果將會導致“一無所有”“身敗名裂”,從而,在他們的心中樹立起防止犯錯和濫用權力的心理防線。

第二,要使同級黨委領導班子成員明確自己的職責,建立分權限權的原則和制度。英國著名歷史學家、理論政治家阿克頓曾說過:“權力導致腐敗,絕對的權力導致絕對的腐敗?！盵8]342鄧小平也曾經對權力過分集中于個人發(fā)表過重要的論述,他說:“權力過分集中于個人或少數人手里,多數辦事的人無權決定,少數有權的人負擔過重,必然造成官僚主義,必然要犯各種錯誤,必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領導、民主集中制、個人分工負責制等等。”[9]329但是,在當前,黨內決策權、執(zhí)行權集中于黨委,尤其是作為“一把手”的黨委書記權力過大,同時黨內監(jiān)督機構也在其領導之下開展工作,“這種失衡的權力機構催生了‘一把手’的體制,滋生了‘一支筆’的做派,產生了‘一言堂’的局面?！盵6]為此,就必須要堅持集體領導與個人分工負責相結合的組織工作原則,明確黨委班子成員的分工與職責以及分管的部門等,解決好黨委書記一人獨大的權力過分集中問題,這為地方紀委開展對同級黨委的監(jiān)督創(chuàng)造了良好的條件。

第三,要深化同級黨委領導班子成員的個人財產申報制度以及家屬情況的申報。地方紀委要做好對同級黨委班子成員個人財產申報的記錄,建立一個數據庫,對同級黨委班子成員的個人財產形成檔案,同時,利用各種方式核實成員們財產來源的合法性,并對其經濟來源、經濟行為進行監(jiān)督。除此之外,對同級黨委領導班子成員家屬情況的核實和審查也是必不可少的。在第二批黨的群眾路線教育實踐活動的巡視中,中央巡視組在福建等沿海省區(qū)發(fā)現有嚴重的“裸官”現象,即妻子、兒女均遷居國外,自己則留在國內擔任公職的現象十分嚴重,以及在以往腐敗案件中頻發(fā)的妻子、兒女的“全家腐”現象。這都必須納入紀委監(jiān)督工作的范圍之中。通過對其家人的審查和監(jiān)督,以及通過對其家人的引導和教育,來遏制住這條“溫情脈脈”背后的權錢腐敗發(fā)生。

第四,要建立健全信訪舉報制度和相應的獎勵與保護制度。黨的十八大以來,各級紀檢監(jiān)察機關紛紛從幕后走向臺前,從“閉門反腐”開始走向“開門反腐”。這就需要我們廣大紀檢監(jiān)察機關要建立健全信訪舉報制度,讓廣大群眾能將腐敗案件和違紀違法行為及時地上報各級紀委,并且對舉報人給予相應的獎勵。同時,還要盡快建立起對舉報人的保護制度。建立起對舉報人的保護制度并且給予相應的獎勵就是要讓廣大群眾不怕舉報、敢于舉報、安全舉報,這也是使信訪舉報制度不流于形式的重要保證。

2.不斷推動紀委工作方式的改革。怎樣推動紀委工作方式的優(yōu)化與創(chuàng)新,是推動地方紀委對同級黨委領導班子成員有效監(jiān)督的具體表現,這一表現的具體實施,可以通過以下方式來進行:

第一,紀委常委、委員可以列席黨委全會、黨委常委會以及黨委常委會的民主生活會,并給予發(fā)言機會。要確保同級監(jiān)督能夠落實到實處并且收獲成效,就必須了解黨委會及其常委的工作情況。對于相關會議上提出的決策安排,列席的紀委常委、委員可以向會議提出質詢和建議。

第二,建立黨委領導班子成員定期在紀委全會上的述職述廉報告制度。黨委常委會成員要定期作述職述廉報告,紀委將會對其進行評議。同時,紀委將會通過走訪、座談等方式,對同級黨委常委會成員的廉政情況和工作情況進行調查,對其述廉述得是否言行一致進行審核,在遇到與其述廉報告上不相符的問題,紀委委員將對其展開質詢,若評議不合格,將呈報上級紀委。

第三,可以嘗試探索問責與彈劾制度的建立。在每一次的地方各級黨代會上,紀委可以對同級黨委常委的履職情況進行一個調查,并形成調查報告上呈同級黨的代表大會。黨的代表大會通過核實紀委的調查報告后,按照組織程序進行相應表決,如果有半數以上黨代表對該常委的工作不滿意,黨的代表大會將責成進行追究,進行彈劾并且停止手中一切工作,如果涉嫌違法犯罪,將依法送至司法機關進行查處。

3.拓寬監(jiān)督渠道,整合各種監(jiān)督資源為“紀”所用。要整合人大、政協、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等資源,形成強大的合力。要進一步推動人大監(jiān)督的制度化、規(guī)范化、法律化,地方各級人大要通過審議和協商、檢查或質詢、開展視察、參與領導干部考核工作等形式進行監(jiān)督,讓人大在重要人事任命和重大事項上的監(jiān)督起作用;人民政協作為我國民主黨派參政議政的重要載體,在權力的制約和監(jiān)督上起著較為重要的作用,要支持和保障人民政協對我們黨的領導機關和領導干部進行協商民主上的監(jiān)督?！白寵嗔υ陉柟庀逻\行”是進行有效監(jiān)督的重要前提。為此,我們必須要保障廣大人民群眾的知情權,讓黨委的重大決策和黨委常委的日?；顒影才哦歼M行公布并置于群眾的監(jiān)督之下,黨務政務公開,讓群眾在其中廣泛開展評議。媒體輿論的監(jiān)督能夠把腐敗分子行為有效、及時、迅速地曝光在公眾的視野之下,并構成社會輿論,形成倒逼機制,進而促進黨內加強對權力的制約和監(jiān)督。紀委要在促進新聞監(jiān)督法制化上下功夫,以規(guī)范的新聞監(jiān)督形成對黨內監(jiān)督的輿論合力。除此之外,我們也不能忽視網絡反腐的巨大威力。隨著互聯網發(fā)展態(tài)勢的迅猛,越來越多的人通過網絡對腐敗分子進行檢舉和揭發(fā)。黨的十八大之后,中央紀委監(jiān)察部開始創(chuàng)建屬于自己的網絡平臺,通過增設網絡舉報臺和曝光臺,以及對違反中央八項規(guī)定和黨員干部的違紀違法現象的公開,來重視網絡監(jiān)督,這為紀檢部門的工作起到了推動作用。

[1]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[J].實踐,2013(12).

[2]侯長安.全面落實紀委的監(jiān)督責任[EB/OL].[2014-07-16].

http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2014-07/16/c_1111594976.htm.

[3]龍翔.加強紀委對同級黨委監(jiān)督的路徑思考[N].中國紀檢監(jiān)察報,2014-02-25(06).

[4]張世和.理順體制完善監(jiān)督:紀檢監(jiān)察制度的歷史與發(fā)展:北京大學李成言教授訪談[J].廉政文化研究,2010(2).

[5]高波.讓上級紀委對下級紀委的領導“落地”:《黨的紀律檢查體制改革實施方案》解讀之四[EB/OL].[2014-08-13].

http://csr.mos.gov.cn/mos/cms/html/122/401/201408/43230.html

[6]陳松松.強化紀委對同級黨委常委監(jiān)督的實效性[J].長春大學學報,2013(9).

[7]習近平.在第十八屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議上的講話[EB/OL].[2014-09-28].

http://www.ccdi.gov.cn/xwtt/201409/t20140928_28070.html.

[8]阿克頓.自由與權力[M].侯建,譯.北京:商務印書館,2001.

[9]鄧小平文選:第2卷[M].北京:人民出版社,1994.

The Way to Overcome the Difficulty of"Soft Supervising Counterparts"of Discipline Inspection Commission

ZHENG Zhichao
(College of Marxism,Northwest Normal University,Lanzhou 730070,China)

Under the current leadership system and under the restriction and influence of various factors,the supervision work of local discipline inspection commission on the Party committees of the same level generally has some difficulties in supervision,and supervision effectiveness is not obvious.In order to overcome this problems of"soft supervising counterparts"of discipline inspection commissions,it is necessary to begin from reform of the discipline inspection system,innovation of discipline inspection team construction and optimization of the discipline inspection commission work.According to the third Plenary Session of the Party's 18 National Congress,we should strengthen the supervision of the local discipline inspection of the Party committees,which will offer the guarantee on the system,talent support and method guidance,so as to overcome the difficult problem of"soft supervising counterparts".

local discipline inspection commission;party committee of the same level;supervision at the same level

D262.6

A

1009-4326(2015)05-0047-05

(責任編輯 王先霞)

10.13600/j.cnki.jpsslof.issn.1009-4326.2015.05.012

2015-06-24

鄭智超(1995—),男,福建仙游人,西北師范大學馬克思主義學院2013級思想政治教育專業(yè)本科生。研究方向:思想政治教育。