張傳洲,孫甜甜

(棗莊學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,山東棗莊277160)

規(guī)范我國(guó)地方政府債務(wù)治理的策略選擇

張傳洲,孫甜甜

(棗莊學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,山東棗莊277160)

隨著我國(guó)城市化和工業(yè)化的推進(jìn),地方政府在財(cái)力增長(zhǎng)有限和法律框架的約束下,采用多種融資手段進(jìn)行籌措建設(shè)基金,形成了事實(shí)性的地方政府債務(wù),對(duì)于推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極作用,但是地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張,積聚了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),極有可能導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)。地方政府采取的策略是,在理順各級(jí)政府關(guān)系基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善財(cái)政管理體制;在深化政治體制改革基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善地方政府考核體制;加強(qiáng)地方債務(wù)監(jiān)管與預(yù)警機(jī)制,包括約束機(jī)制、信用評(píng)級(jí)、審批制度、預(yù)警系統(tǒng);等等。

地方政府債務(wù);審計(jì)報(bào)告;債務(wù)治理

一、我國(guó)地方債務(wù)治理產(chǎn)生的時(shí)代背景

隨著我國(guó)城市化和工業(yè)化的推進(jìn),地方政府在財(cái)力增長(zhǎng)有限和法律框架的約束下,采用多種融資手段進(jìn)行籌措建設(shè)基金,形成了事實(shí)性的地方政府債務(wù)。融資對(duì)于推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極作用,但是地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張,積聚了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),極有可能導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)。2009年,全國(guó)財(cái)政赤字占GDP的比重為2.8%,2010年為2.5%,2012年則更是降至1.5%,2013年的實(shí)際赤字率為2. 04%左右,2014年的預(yù)計(jì)赤字率也不會(huì)超過(guò)2.1%,均低于3%的控制水平。不過(guò),據(jù)審計(jì)報(bào)告顯示(2011年35號(hào)及2013年24號(hào)),截止2010年底,國(guó)內(nèi)省、市、縣三級(jí)政府政府性債務(wù)達(dá)107174.91億元,全國(guó)僅有54個(gè)縣級(jí)市沒(méi)有政府性債務(wù)。截止2013年6月底,全國(guó)各級(jí)政府有償還責(zé)任的債務(wù)達(dá)17.9萬(wàn)億元,兩年時(shí)間,政府債務(wù)增長(zhǎng)達(dá)7.2萬(wàn)億元。地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)在局部顯現(xiàn),債務(wù)規(guī)模仍在迅速擴(kuò)張,這無(wú)疑會(huì)積聚財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),極有可能導(dǎo)致區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)乃至經(jīng)濟(jì)危機(jī),如果不能及時(shí)治理,將會(huì)成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展的重要因素。

近幾年,我國(guó)對(duì)“該采取什么樣的地方債務(wù)管理模式”這一問(wèn)題一直爭(zhēng)執(zhí)不休,預(yù)算法修正過(guò)程中各界也一直在探討是“適度放開(kāi)”還是“一刀切禁止”?最終,2014年9月《加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的實(shí)施意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)2014年43號(hào)文,以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)出臺(tái),《意見(jiàn)》明確指出:“國(guó)家立法賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限,同時(shí)在法律中設(shè)定地方債券的審核程序,建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制”。將地方政府的債券發(fā)行程序化,作為解決治理地方債務(wù)的破冰之旅,具有深遠(yuǎn)意義。不過(guò),在后續(xù)的推進(jìn)過(guò)程中,我們?nèi)孕杼剿鞯胤秸纬傻囊?guī)律,要充分認(rèn)識(shí)地方政府債務(wù)治理的復(fù)雜性,構(gòu)建和完善符合我國(guó)國(guó)情的地方政府融資機(jī)制,建立可操作的,切實(shí)有效的地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制,將可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)消弭于未然。

二、地方政府債務(wù)的分類和特征

1.地方政府債務(wù)的分類。在審計(jì)部門的工作中,按照償還資金是否為財(cái)政性資金,將地方債務(wù)分為政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù),政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)。很明顯,政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)是由政府或政府部門等單位舉借的,規(guī)定由財(cái)政性資金償還的債務(wù)。政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)是指由其他單位舉借的規(guī)定由非財(cái)政資金償還的,但地方政府提供擔(dān)保的債務(wù)。不過(guò),地方政府舉借的,規(guī)定由非財(cái)政資金償還的視為政府擔(dān)保債務(wù)。其他債務(wù)是指由融資平臺(tái)等單位舉借的,政府無(wú)擔(dān)保責(zé)任,規(guī)定由非財(cái)政資金償還的債務(wù)。

便于對(duì)政府債務(wù)實(shí)行分類管理,本文把政府債務(wù)分為一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)。一般債務(wù)是指地方政府舉借的用于發(fā)展沒(méi)有收益的公益性事業(yè)的債務(wù)。這部分債務(wù)資金主要是用于地方政府履行其公共職能,公共部門雇員(公務(wù)員)的工資支付以及供日常購(gòu)買支出。相應(yīng)的這部分債務(wù)主要是以一般公共預(yù)算收入償還。專項(xiàng)債務(wù)是指由地方政府發(fā)行的用于具有收益的公益性事業(yè)發(fā)展的債務(wù),這部分債務(wù)資金主要是公共部門為購(gòu)買耐用的生產(chǎn)要素或公共消費(fèi)品而發(fā)生的支出,比如公路、橋梁等公共基礎(chǔ)設(shè)施。相應(yīng)的這部分債務(wù)是由對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。

2.地方政府債務(wù)的特征。其一,我國(guó)地方政府負(fù)債發(fā)展過(guò)快。2004年,地方性政府債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)12543.7億元;負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)8967.9億元;可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)當(dāng)時(shí)沒(méi)有統(tǒng)計(jì),不進(jìn)入比較。合計(jì)達(dá)21511.6億元,占GDP總值的13.5%[1]。2013年,審計(jì)署對(duì)36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)進(jìn)行了審計(jì),截止2012年年底,36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額38475.81億元。其中,負(fù)有償還責(zé)任的達(dá)18437.1億元;負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的達(dá)9079.02億元;承擔(dān)一定救濟(jì)的債務(wù)達(dá)10959.69億元,比2010年增加4409. 81億元,增長(zhǎng)12.94%。有4個(gè)省本級(jí)及8個(gè)省會(huì)城市債務(wù)增長(zhǎng)率達(dá)到了20%以上,9個(gè)省會(huì)城市的債務(wù)超過(guò)100%,最高的達(dá)到了219.57%;有13個(gè)省會(huì)城市的債務(wù)超過(guò)20%,最高67.69%。部分城市只能通過(guò)舉新債還舊債的方式,解決債務(wù)問(wèn)題。雖然統(tǒng)計(jì)途徑不一,但仍可以看出,我國(guó)地方性政府債務(wù)每年以10%以上的增速增長(zhǎng)。

其二,我國(guó)地方政府債務(wù)為主動(dòng)負(fù)債。在轉(zhuǎn)移支付一定的條件下,地方政府負(fù)債從會(huì)計(jì)賬目上體現(xiàn)為財(cái)政赤字。從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上,一般將財(cái)政赤字分為三類:第一類是周期性財(cái)政赤字,主要是由經(jīng)濟(jì)衰退引發(fā)的財(cái)政收支失衡,其發(fā)生間隔與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行周期相關(guān),該類赤字是被動(dòng)的;第二類是結(jié)構(gòu)性赤字,主要是由政府投資和刺激經(jīng)濟(jì)等政策性因素制造的財(cái)政收支失衡,該類赤字是主動(dòng)的;第三類是偶發(fā)性財(cái)政赤字,主要是由戰(zhàn)爭(zhēng)或嚴(yán)重自然災(zāi)害造成的財(cái)政收支失衡,對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)性赤字有一定的意識(shí)選擇,但對(duì)自然災(zāi)害性赤字則是被動(dòng)的。我國(guó)長(zhǎng)期保持著較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定,沒(méi)有發(fā)生過(guò)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)衰退。有證據(jù)表明,經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)債務(wù)余額越高,因此只能說(shuō)明我國(guó)地方政府負(fù)債是第二類財(cái)政赤字的結(jié)果,是地方政府主動(dòng)投資、刺激經(jīng)濟(jì)的后果,是一種主動(dòng)負(fù)債。

其三,我國(guó)地方政府債務(wù)具有雙重風(fēng)險(xiǎn)。雖然很多學(xué)者認(rèn)為我國(guó)地方政府債務(wù)尚在安全范圍內(nèi),但隨著地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)張,所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)也隨之累積,使得地方政府債務(wù)兼具財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)的雙重特性。本質(zhì)上講,地方政府債務(wù)并不必然帶來(lái)債務(wù)危機(jī),但當(dāng)?shù)胤秸鎸?duì)大量違約和逾期債務(wù)時(shí),地方政府一般會(huì)選擇舉新債還舊債的方式,往往使得債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步積累,債務(wù)結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜。當(dāng)?shù)胤秸杖牒徒栀J不能償還當(dāng)年的利息時(shí),地方政府就會(huì)面臨財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。為了避免地方政府債務(wù)帶來(lái)的地方不穩(wěn)定和政府信用受損等問(wèn)題,中央政府一般會(huì)作為最后責(zé)任人進(jìn)行救助,而中央政府的救助后果會(huì)帶來(lái)區(qū)域間新的不平等和更多的地方政府陷入債務(wù)危機(jī)[2],從而使中央對(duì)地方政府的救助成為常態(tài),進(jìn)而惡化整個(gè)財(cái)政環(huán)境。

三、地方政府債務(wù)改革的現(xiàn)狀及問(wèn)題

1.地方政府債務(wù)改革的現(xiàn)狀。其一,舉債主體規(guī)范化。地方政府債務(wù)舉債主體有融資平臺(tái),地方政府部門和機(jī)構(gòu),經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位,公用事業(yè)單位以及其他單位。其中融資平臺(tái)是主要舉債主體,自2008年金融危機(jī)之后,我國(guó)實(shí)行積極的財(cái)政政策并提出“支持有條件的地方政府組建融資平臺(tái),拓寬中央政府融資渠道”的政策,地方政府融資平臺(tái)速度發(fā)展,使得地方政府債務(wù)激增,超出其控制范圍。在制度缺失和監(jiān)管不完善的情況下,地方政府融資平臺(tái)形成舉債規(guī)模大,整體數(shù)量過(guò)多,以及償債風(fēng)險(xiǎn)較高的特點(diǎn)。如果國(guó)家還不采取措施加以控制,那地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。終于,國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文表明“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能,融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)”,“國(guó)家立法賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限”,規(guī)整融資平臺(tái),賦予地方政府發(fā)債合法性,使得其成為真正的信用主體,逐漸消除隱性融資規(guī)模的擴(kuò)大,“給地方政府開(kāi)一條正道,堵住那些歪門”,將地方政府債務(wù)置于陽(yáng)光之中,處于中央政府的掌控之中,可以更有效控制其風(fēng)險(xiǎn)。

其二,預(yù)算管理透明化。將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理是有效控制地方政府債務(wù)的關(guān)鍵問(wèn)題,地方政府債務(wù)游離于預(yù)算之外會(huì)導(dǎo)致資金管理混亂,資金償還率低等問(wèn)題,給地方政府帶來(lái)財(cái)力壓力和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文明確規(guī)定“把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理”將一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)單獨(dú)預(yù)算,對(duì)各個(gè)政府負(fù)債水平,資金使用情況以及償債付息情況追蹤,對(duì)地方政府債務(wù)決策進(jìn)行約束。不過(guò)目前我們?nèi)孕璞M快形成細(xì)化債務(wù)預(yù)算管理的制度體系,對(duì)于公共部門債務(wù)預(yù)算的具體編報(bào)內(nèi)容,除了債務(wù)收支預(yù)算表、債務(wù)分項(xiàng)目收入預(yù)算明細(xì)表、債務(wù)分項(xiàng)目支出預(yù)算明細(xì)表、債務(wù)分項(xiàng)目還本付息預(yù)算明細(xì)表、債務(wù)(部門)預(yù)算執(zhí)行報(bào)表之外,還應(yīng)該提供其他體現(xiàn)財(cái)政責(zé)任的公共債務(wù)預(yù)算信息,使得債務(wù)管理走上正規(guī)化、科學(xué)化,更有效的防范地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

其三,監(jiān)督考核嚴(yán)格化。將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理,一定程度上加強(qiáng)了地方人大對(duì)其政府的監(jiān)督,對(duì)地方政府的舉債程序,舉債金額以及資金用途都要明確規(guī)定和限制,保證地方政府債務(wù)的透明性,建立考核問(wèn)責(zé)機(jī)制,把政府債務(wù)作為一個(gè)硬指標(biāo)納入發(fā)展考核范圍,并對(duì)資金用途使用上相關(guān)違法行為,實(shí)行行政處分監(jiān)管,依法給予責(zé)任人降級(jí),撤職以及開(kāi)除等處分。此外,中央政府對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行不兜底政策,預(yù)算硬化,有效的控制了政府債務(wù)的膨脹發(fā)展。盡管改革解決了一些政府舉債問(wèn)題,但財(cái)政體制以及干部任命以及考核等機(jī)制仍存在一些問(wèn)題,使得地方政府債務(wù)改革任重道遠(yuǎn)。

2.地方政府債務(wù)存在的問(wèn)題。其一,政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配。1994年我國(guó)實(shí)施了分稅制改革后,財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移不斷強(qiáng)化,超出地方財(cái)政能力的支出壓力,迫使地方政府不得不負(fù)債維持運(yùn)轉(zhuǎn)[3]。這種解釋尤其在說(shuō)明2005年之前地方政府被動(dòng)負(fù)債和縣鄉(xiāng)財(cái)政體制困難的研究中有一定說(shuō)服力。劉尚希對(duì)此提出了不同理解,認(rèn)為目前國(guó)內(nèi)采用的分稅制體制是在各地方經(jīng)濟(jì)同質(zhì)化和各級(jí)政府職能相同的假設(shè)下實(shí)行的,但事實(shí)上國(guó)內(nèi)不同地方的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)環(huán)境、人口規(guī)模等不盡相同,要求每個(gè)地方發(fā)展自身財(cái)源的分稅制是與現(xiàn)實(shí)國(guó)情存在一定矛盾的,這使得現(xiàn)行分稅制下做到財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配十分困難。因此,財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配與其說(shuō)是一種原因,不如說(shuō)是一種現(xiàn)象[2]。時(shí)紅秀通過(guò)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)收入上移、支出下移的財(cái)政體制不能完全解釋地方政府的債務(wù)積累[4],特別是不能完全解釋地方政府債務(wù)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平正相關(guān)的現(xiàn)象。劉煜輝通過(guò)4萬(wàn)億元刺激計(jì)劃中建設(shè)保障性住房完成不足30%的例子說(shuō)明,出現(xiàn)大量的地方債務(wù)已經(jīng)不是因?yàn)榈胤秸氖杖氩粔?而是因?yàn)榈胤秸募?lì)機(jī)制沒(méi)有轉(zhuǎn)變[5]。也就是說(shuō),相關(guān)研究表明,分稅制改革是地方政府債務(wù)問(wèn)題凸顯的很重要原因,但是也很難判斷是主要的原因。

其二,地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)因素。從實(shí)際情況來(lái)看,我國(guó)地方政府的負(fù)債是為加快投資、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從而提高社會(huì)福利而進(jìn)行的主動(dòng)負(fù)債,目的是為彌補(bǔ)這一系列經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來(lái)的財(cái)政缺口。但是在具體運(yùn)作過(guò)程中,債務(wù)資金的使用往往相當(dāng)一部分資金卻被浪費(fèi)在建設(shè)形象工程或是重復(fù)建設(shè)上,并沒(méi)有真正促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這一現(xiàn)象背后的原因應(yīng)該是地方政府舉債的目的并不完全在于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而是更多為在地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)中占優(yōu)。這是由我國(guó)地方政府官員的考核、晉升制度決定的。地方政府官員為實(shí)現(xiàn)政治升遷的目標(biāo),就要在地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì),主要途徑是提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度,最快方式是通過(guò)投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì),最有顯示性形式是建設(shè)形象工程。因此,出現(xiàn)了各地通過(guò)稅收減免等政策吸引外資的競(jìng)爭(zhēng)、通過(guò)舉債爭(zhēng)上新項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)、通過(guò)舉債支持地方國(guó)企的競(jìng)爭(zhēng)?？梢?jiàn),舉債并不是促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的必然手段,而是地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的必然結(jié)果。地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的存在才是地方政府投資的根本原因,地方政府想要在競(jìng)爭(zhēng)中勝出的意愿才是導(dǎo)致對(duì)資金渴求的根源,才是大量地方政府舉債的根本原因。

其三,地方政府預(yù)算軟約束因素。預(yù)算軟約束問(wèn)題最早起源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中的政府對(duì)于國(guó)有企業(yè)的扶助使得國(guó)有企業(yè)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題[6]。由于財(cái)政分權(quán)的體制設(shè)計(jì)以及官員的任期制,地方政府同樣存在預(yù)算軟約束問(wèn)題,體現(xiàn)在我國(guó)地方政府主要是兩個(gè)方面:一方面,政策性的預(yù)算軟約束。財(cái)政分權(quán)形成了財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移的制度性安排,并且這種安排是自上而下的行政性安排。從委托代理的角度看,委托人(中央政府)要求代理人(地方政府)完成相應(yīng)的目標(biāo)任務(wù),卻沒(méi)有給予代理人足夠的資源;作為代理人,往往會(huì)主動(dòng)減少任務(wù)量或者低質(zhì)量地完成委托人的任務(wù),具體表現(xiàn)就是地方公共服務(wù)的供給不足或質(zhì)量低下。委托人的任務(wù)無(wú)法完成,通常有兩個(gè)原因,一是代理人主觀的經(jīng)營(yíng)問(wèn)題;二是客觀的資源不足問(wèn)題。由于我國(guó)行政體制中的長(zhǎng)鏈條委托代理關(guān)系中普遍存在的信息不對(duì)稱,委托人難以區(qū)分代理人不完成任務(wù)的具體原因,代理人往往就輕易地把其經(jīng)營(yíng)問(wèn)題歸結(jié)到資源不足問(wèn)題,地方政府會(huì)將中央要求地方政府承擔(dān)的事權(quán),比如發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提供更多更好的公共服務(wù),視為舉債的依據(jù),并預(yù)期中央政府會(huì)成為地方政府債務(wù)的最終還款人。另一方面,官員任期制造成的預(yù)算軟約束。地方政府主要官員是地方政府舉債的主要決策者。地方政府作為一個(gè)實(shí)體長(zhǎng)期存在,但領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人卻有一定任期,按現(xiàn)行規(guī)定,地方政府每屆領(lǐng)導(dǎo)班子及主要官員的任期是5年,一般連任不超過(guò)兩屆,但是實(shí)際上許多地方的主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常任期不滿5年就被輪換、交流。因此,官員普遍具有追求短期利益的傾向,缺乏對(duì)長(zhǎng)期成本的考慮,造成對(duì)地方政府債務(wù)的無(wú)責(zé)任追求。

四、規(guī)范我國(guó)地方政府債務(wù)治理的策略

1.在理順各級(jí)政府關(guān)系基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善財(cái)政管理體制。一是要合理劃分政府間的事權(quán)。政府間事權(quán)的劃分是建立和完善財(cái)政體制的前提條件,也是配置相應(yīng)財(cái)權(quán)、財(cái)力的重要依據(jù)。在確定中央政府與地方政府的事權(quán)財(cái)權(quán)過(guò)程中,應(yīng)遵循事權(quán)與財(cái)權(quán)對(duì)等的原則,明確每一級(jí)政府的事權(quán),包括自主事權(quán)和委托事權(quán),盡量減少交叉和重疊,并且以法律形式予以確認(rèn),以避免上下級(jí)政府間互相推卸責(zé)任。二是健全地方稅制體系。地方財(cái)政入不敷出是導(dǎo)致地方政府債務(wù)問(wèn)題凸現(xiàn)的重要原因。因此,要從收入根源上消除地方政府債務(wù)融資的壓力,必須盡快完善地方稅體系,建立地方稅主體稅種,如房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等等,使地方稅收入真正成為各級(jí)地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源。另外,中央政府還應(yīng)在一定條件下適當(dāng)下放給地方政府一些稅收立法權(quán)。三是完善轉(zhuǎn)移支付制度。促進(jìn)各級(jí)政府間財(cái)力均衡,調(diào)整地區(qū)間財(cái)力差異,提高均等化轉(zhuǎn)移支付的比重,提高轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性和透明度。

2.在深化政治體制改革基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善地方政府考核體制。要進(jìn)一步深化政治體制改革。要逐步改變?cè)袉我坏摹白陨隙隆钡男姓?fù)責(zé)制,逐步建立“自下而上”的民主監(jiān)督負(fù)責(zé)機(jī)制。要強(qiáng)化地方政府向民眾負(fù)責(zé)的制度設(shè)計(jì),使地方競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容從簡(jiǎn)單的增長(zhǎng)導(dǎo)向轉(zhuǎn)為公共服務(wù)導(dǎo)向,有效抑制地方政府債務(wù)的體制性擴(kuò)張沖動(dòng)。在此基礎(chǔ)上完善政績(jī)考核體系,弱化GDP因素在考核體系過(guò)分重要的地位,應(yīng)考慮在原有的考核問(wèn)責(zé)體系中增加包括政府負(fù)債情況、土地質(zhì)押情況、自然資源消耗等更加綜合的評(píng)價(jià)因素,改變官員原有的太過(guò)強(qiáng)烈的唯GDP的行為動(dòng)機(jī)。

3.加強(qiáng)地方政府債務(wù)監(jiān)管與預(yù)警機(jī)制。首先構(gòu)建科學(xué)合理的規(guī)模控制與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制,包括約束機(jī)制、信用評(píng)級(jí)、審批制度、預(yù)警系統(tǒng)等等。其次,財(cái)政管理要真正做到透明化、科學(xué)化和精細(xì)化,充分使財(cái)政信息對(duì)稱,使市場(chǎng)有效發(fā)揮作用,這是發(fā)揮市場(chǎng)約束作用必需的準(zhǔn)備。嚴(yán)格采用固定長(zhǎng)期債務(wù)融資僅能用于公共基建投資的法則。加強(qiáng)責(zé)任追究,建立能夠真正履行責(zé)任的市場(chǎng)主體。同時(shí),充分發(fā)揮審計(jì)部門的權(quán)力,強(qiáng)化地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)監(jiān)督,地方審計(jì)部門對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的跟蹤管理和監(jiān)控,建立地方政府債務(wù)管理問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)機(jī)制替代破產(chǎn)機(jī)制。

[1]李永剛.中國(guó)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)及化解對(duì)策[J].上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2011(1).

[2]財(cái)政部財(cái)科所.60年來(lái)中國(guó)財(cái)政發(fā)展歷程與若干重要節(jié)點(diǎn)[J].改革,2009(10).

[3]劉尚希.財(cái)政分權(quán)改革:“轄區(qū)財(cái)政”[J].中國(guó)改革,2009(6).

[4]時(shí)紅秀.財(cái)政分權(quán)、政府競(jìng)爭(zhēng)與中國(guó)地方政府的債務(wù)[M].北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2007.

[5]劉煜輝.高度關(guān)注地方投融資平臺(tái)的“宏觀風(fēng)險(xiǎn)”[J].中國(guó)金融,2010(5).

[6]Korani,J.The Soft Budget Constraint[J].Kyklos.1986,39(1).

Strategy Selection for Standardization of China's Local Government Debt Management

ZHANG Chuanzhou,SUN Tiantian
(College of Finance&Economics,Zaozhuang University,Zaozhuag 277160,China)

Along with the advance of urbanization and industrialization,the local governments,under limited financial growth and restrained by legal framework,have raised construction funds by various means of financing,so creating factual local government debt,which has has played a positive role in the promotion of local economic development.But the expansion of local government debt scale has accumulated financial risk,which is likely to lead to financial risks.This paper conducts discussion on the characteristics of local government debt,analyzes the current situation of local debt reform and the existing problems and puts forward corresponding strategies to further standardize the management of local government debt.

local government;audit report;debt governance

DF41

A

1009-4326(2015)05-0097-04

(責(zé)任編輯 潘 京)

10.13600/j.cnki.jpsslof.issn.1009-4326.2015.05.024

2015-06-18

張傳洲(1968-),男,山東棗莊人,棗莊學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授。研究方向:財(cái)務(wù)與金融。