（菏澤市發(fā)展和改革委員會，山東 菏澤 274020）

黃河故道是黃河1128年南泛侵泗奪淮入海，1855年北徒山東利津入海后形成的一段古河床，它西起河南開封市蘭考縣，東至江蘇鹽城市濱?？h入?？?，全長730多公里。經(jīng)豫魯皖蘇4省、8個地級市、25個縣區(qū)、444個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，區(qū)域內(nèi)總?cè)丝?643萬，其中農(nóng)業(yè)人口1922萬，具有時間久、沿線長和區(qū)域廣等特點。鑒于此，本文僅就黃河故道菏澤段綜合開發(fā)的思路進行研究，以期為上級部門決策提供參考。

一、黃河故道綜合開發(fā)的基本情況

菏澤市位于山東省西南部，黃河故道菏澤段東西長145公里，總面積為2431.87平方公里，涉及東明縣、曹縣和單縣3個縣，33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1193個行政村，人口高達156萬。該區(qū)域地勢自西南向東北逐漸降低，呈簸箕形；地表呈現(xiàn)起伏、崗?fù)菹嚅g的地貌特征；土體構(gòu)成以砂體型為主。經(jīng)過多年的綜合開發(fā)，黃河故道的生態(tài)、生產(chǎn)和生活等條件均發(fā)生了較大變化，并取得了顯著成效。

（一）建設(shè)了一批基礎(chǔ)設(shè)施工程

一是對黃河故道區(qū)域內(nèi)的劉民路、臨商路、定碭路、單虞路進行了拓寬升級，并新修鄉(xiāng)間公路，基本實現(xiàn)了村村通公路。二是建設(shè)了20兆瓦、10兆瓦的光伏發(fā)電站各1處和輸電變電等設(shè)施，并完成了農(nóng)電網(wǎng)升級改造工程。三是興建了大型水庫1座（浮龍湖水庫）、中型水庫3座（界牌水庫、戴老家水庫、太行堤水庫），并形成了縱橫交錯的太行堤河、二堤河、紅衛(wèi)河、楊河、南引黃干渠等。

（二）形成了一批高效農(nóng)業(yè)基地

結(jié)合黃河故道的資源特征，大力發(fā)展綠色、有機、安全的種植業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)等，建設(shè)了優(yōu)質(zhì)蘆筍生產(chǎn)基地1處、萬畝油用牡丹生產(chǎn)基地2處和千頭以上奶牛標(biāo)準化養(yǎng)殖基地11處以及省級漁業(yè)資源示范基地等，初步形成了糧食、畜牧和花卉等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)示范基地體系。

（三）發(fā)展了一批加工生產(chǎn)企業(yè)

圍繞黃河故道農(nóng)副產(chǎn)品增值提效，積極發(fā)展了一批農(nóng)副產(chǎn)品加工生產(chǎn)企業(yè)。如已建成一批以碭山梨為主的林果加工生產(chǎn)企業(yè)，以蘆筍為主的蔬菜加工生產(chǎn)企業(yè)，以青山羊為主的畜牧加工生產(chǎn)企業(yè)，以奶牛養(yǎng)殖為主的乳品加工生產(chǎn)企業(yè)，以小麥為主的糧食加工生產(chǎn)企業(yè)，以桐木為主的木材加工生產(chǎn)企業(yè)等。

（四）開發(fā)了一批旅游精品景區(qū)

如黃河故道濕地旅游精品景區(qū)，主要包括萬畝水面、萬畝荷塘、萬畝稻田、萬畝森林，是我國“首席平原森林濕地”，也是集農(nóng)業(yè)觀光、休閑娛樂和鄉(xiāng)村度假等多種功能為一體的新型旅游項目。還如浮龍湖旅游精品景區(qū)，是山東省第二大平原水庫，最大庫容1.04億立方米，具有國家水利風(fēng)景區(qū)、國家濕地公園和國家“AAA”級旅游景區(qū)等稱謂。

（五）實施了一批生態(tài)保護項目

從黃河故道的實際出發(fā)，先后實施了濕地綜合治理保護工程、長江防護林體系建設(shè)和生態(tài)鄉(xiāng)村建設(shè)（包括城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化）等一批生態(tài)保護項目，使黃河故道荷塘連片、綠草茵茵、楊柳成林，有效發(fā)揮了涵養(yǎng)水源、調(diào)蓄洪水和調(diào)節(jié)氣候等作用，并提高了生態(tài)效益。

（六）完善了一批公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

一是完善了公共教育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，基本建成了中學(xué)、小學(xué)和幼教的教育體系；二是完善了公共衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，基本建成了縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級醫(yī)療衛(wèi)生體系；三是完善了公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，基本建成以文化大院為主，文化廣場和圖書閱覽室為輔的公共文化體系；同時，還基本建成了公共養(yǎng)老服務(wù)等體系。

二、目前存在的主要問題及其困難

近年來，各級政府雖然加大了對黃河故道綜合開發(fā)的力度，但受歷史、區(qū)位和交通等多種因素的制約，沿線經(jīng)濟發(fā)展仍然滯后，基礎(chǔ)設(shè)施仍然薄弱，群眾生活水平仍然較低，并存在著諸多的問題及其困難，直接影響了綜合開發(fā)的進程。

（一）缺少綜合開發(fā)規(guī)劃

黃河故道菏澤段至今沒有綜合開發(fā)規(guī)劃，導(dǎo)致出現(xiàn)開發(fā)的隨意性、無序性、單一性，未做到生態(tài)保護與綜合開發(fā)相結(jié)合、經(jīng)濟發(fā)展與承載能力相結(jié)合、長期戰(zhàn)略與短期計劃相結(jié)合，甚至有的投資者為追求利益最大化，在開發(fā)的過程中出現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境的問題。

（二）綜合開發(fā)程度不高

黃河故道菏澤段呈現(xiàn)單一開發(fā)的較多、綜合開發(fā)的較少現(xiàn)象，并且開發(fā)的技術(shù)含量較低。據(jù)初步調(diào)查，區(qū)域內(nèi)的有可利用而尚未開發(fā)的土地資源22萬畝；在已開發(fā)利用的土地資源中有近200萬畝為中低產(chǎn)田，產(chǎn)出效益低下；同時，還有開發(fā)利用程度較低的24萬畝濕地。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后

黃河故道菏澤段區(qū)域內(nèi)雖有京九鐵路、德商高速公路和105國道等穿境而過，但至今沒有一條跨縣區(qū)貫通的高等級公路，已對綜合開發(fā)帶來了負面影響；由于缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，黃河故道區(qū)域內(nèi)的中泓水道至今未貫通，水面被分割多塊，給綜合開發(fā)帶來了一定的困難。

（四）農(nóng)民收入相對較低

黃河故道菏澤段由于第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較慢，又加之第一產(chǎn)業(yè)效益不高，造成區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民收入相對較低。如2013年農(nóng)民人均純收入僅為8000元，比菏澤市平均水平低1000多元，比山東省平均水平低2000多元，并且這種差距呈現(xiàn)進一步擴大趨勢。

（五）項目審批遇到困難

目前，黃河故道綜合開發(fā)僅處于呼吁、上報、爭取階段，并未進入國家戰(zhàn)略規(guī)劃層面，使得項目審批遇到了較大困難（未列入規(guī)劃項目，國家一般不予審批），更談不上獲得國家政策的特殊支持，結(jié)果導(dǎo)致黃河故道綜合開發(fā)項目對金融、工商和社會資金的吸引力下降。

（六）資金投入嚴重不足

據(jù)了解，國家和山東省均未建立專項資金用于黃河故道綜合開發(fā)，又加之菏澤市為欠發(fā)達地區(qū)，財政資金投入十分有限，故項目建設(shè)主要依靠從行業(yè)部門爭取的專項資金來進行，并且資金數(shù)額也較少。近幾年，由于資金投入嚴重不足，使得黃河故道菏澤段綜合開發(fā)項目進度較慢。

三、黃河故道綜合開發(fā)的有利條件

在政府引導(dǎo)、金融支持和市場推動下，黃河故道菏澤段綜合開發(fā)已取得階段性成果，又加之其自身氣候條件、基礎(chǔ)資源和歷史文化等比較優(yōu)勢，可以說黃河故道菏澤段已具備加快綜合開發(fā)的條件。

（一）具有適宜的氣候條件

黃河故道區(qū)域?qū)儆诎霛駶?、季風(fēng)型、大陸性氣候，光照充足，熱量豐富，四季分明，太陽能輻射總量為116.2千卡/平方厘米，年平均氣溫為13.9℃，無霜期為206天，年均降雨量為737毫米，主要集中在7～9月份。這種適宜的氣候條件，將有利于糧食、果蔬和花卉等農(nóng)作物的科學(xué)種植。

（二）具有豐富的水產(chǎn)資源

黃河故道魚類資源有30多種，主要為草魚、鰱魚和鯉魚等；甲殼類水產(chǎn)10多種，主要為中華圓田螺，背角無齒蚌和季麗白蝦等；水生植物10多種，主要為蓮藕、菱角、蘆葦以及眼子菜、舍魚藻、菹草等。這種豐富的水資源，將有利于魚類、甲殼類和植物類等水產(chǎn)品加工業(yè)的規(guī)模膨脹。

（三）具有悠久的歷史文化

黃河故道是中華文明的重要發(fā)祥地，歷史上數(shù)度成為中原地區(qū)的政治、經(jīng)濟和文化中心，在這一地區(qū)留下了大量的文化古跡和寶貴的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。僅單縣境內(nèi)就有馬堌堆、李堌堆和孫堌堆等13處龍山文化遺址，文臺、琴臺和仙臺等諸多名勝古跡；同時還有深厚的文化底蘊，唐代大詩人李白、杜甫、高適、陶沔曾聯(lián)袂來單，留下了許多不朽的詩篇。這種悠久的歷史文化，將有利于特色、人文和歷史等文化旅游的可持續(xù)發(fā)展。

（四）具有良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)

一是已建成了一批糧食種植、果蔬生產(chǎn)和畜牧養(yǎng)殖等標(biāo)準化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地，并正在發(fā)揮著示范作用；二是已建成了一批林木加工、肉食加工和蔬菜加工等規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)，并正在發(fā)揮著帶動作用；三是已建成一批金融保險、商貿(mào)物流和文化旅游等現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)，并正在發(fā)揮著引領(lǐng)作用。這種良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，將有利于調(diào)整、優(yōu)化和升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

（五）具有較大的影響效應(yīng)

李克強、張高麗和徐紹史等國家領(lǐng)導(dǎo)人分別就黃河故道綜合開發(fā)作出重要批示，特別是李克強總理在2015年3月“兩會”期間指出：“由于歷史上黃河故道等客觀原因，以徐州為中心的淮海地區(qū)，包括蘇北、魯西南、豫東、皖北這塊地區(qū)，一直都是相對比較貧困的地區(qū)，也是革命老區(qū)。對淮海地區(qū)的發(fā)展，我們確實應(yīng)該給予高度重視?！币鹆松鐣臉O大觀注。這種較大的影響效應(yīng)，將有利于獲得政策、資金和項目的傾斜支持。

（六）具有強烈的開發(fā)需求

。一心一意謀發(fā)展，聚精會神搞開發(fā)，已成為黃河故道區(qū)域群眾的共識。通過對黃河故道的綜合開發(fā)，盡快改善生產(chǎn)生活條件，摘掉欠發(fā)達的帽子，與全國人民一道進入小康社會的需求十分強烈。想綜合開發(fā)、盼綜合開發(fā)、促綜合開發(fā)已成為自覺行動。主要體現(xiàn)在對黃河故道綜合開發(fā)環(huán)境營造、項目儲備和措施落實等方面。這種強烈的開發(fā)需求，將有利于實現(xiàn)科學(xué)開發(fā)、加快開發(fā)和綜合開發(fā)等。

四、加快黃河故道綜合開發(fā)的思路

鑒于黃河故道菏澤段綜合開發(fā)的基本情況、目前存在的主要問題及其困難和具有的有利條件，當(dāng)前和今后一個時期，菏澤市應(yīng)堅持特色產(chǎn)業(yè)帶動、科技引領(lǐng)示范和可持續(xù)發(fā)展等原則，加快綜合開發(fā)步伐，力爭將黃河故道打造成特色農(nóng)業(yè)走廊、綠色生態(tài)走廊和文化旅游走廊等，真正使其造福沿線群眾。

（一）加大土地綜合開發(fā)力度

一方面針對區(qū)域內(nèi)可利用而尚未開發(fā)的土地資源，按照國土整治置換建設(shè)用地的政策要求，加快中泓兩側(cè)荒地、荒坡和工礦廢棄地的綜合開發(fā)步伐，積極為農(nóng)業(yè)發(fā)展拓展新空間；另一方面針對區(qū)域內(nèi)已開發(fā)但為中低產(chǎn)田的土地資源，通過綜合開發(fā)治理、配套設(shè)施建設(shè)和高產(chǎn)農(nóng)田創(chuàng)建等方式，著力提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力；同時，整合開發(fā)資金，突出開發(fā)重點，加大開發(fā)力度，力爭使黃河故道綜合開發(fā)再上新臺階。

（二）大力發(fā)展特色優(yōu)勢農(nóng)業(yè)

充分發(fā)揮黃河故道資源優(yōu)勢，積極發(fā)展優(yōu)質(zhì)糧食、高效林果、特色瓜菜等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和畜禽養(yǎng)殖、花卉苗木、綠色水產(chǎn)等特色產(chǎn)業(yè)。著力發(fā)展無公害、綠色和有機農(nóng)產(chǎn)品，并以基地建設(shè)為重點，積極擴大農(nóng)產(chǎn)品出口規(guī)模。同時，加強農(nóng)產(chǎn)品品牌創(chuàng)建，積極申報地理標(biāo)志、馳名商標(biāo)和名牌農(nóng)產(chǎn)品，打造農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域公共品牌，加快形成標(biāo)志效應(yīng)、品牌效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)等，以切實提高市場競爭力。

（三）推動農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)升級

一是對現(xiàn)有的糧食、畜牧和果蔬等農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，加大技術(shù)改造力度，促進產(chǎn)品更新、換代和升級，進一步提高企業(yè)市場競爭力。二是圍繞特色、綠色和有機等農(nóng)產(chǎn)品基地發(fā)展，加快農(nóng)產(chǎn)品加工項目建設(shè)，促進企業(yè)規(guī)模膨脹，進一步提高農(nóng)產(chǎn)品加工率。三是按照企業(yè)加基地、基地連農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)化模式，積極培育農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)，加快建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品加工集中區(qū)，并建立健全企業(yè)、基地和農(nóng)戶的風(fēng)險共擔(dān)、利益共享、融合發(fā)展的長效機制，進一步提高產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平。

（四）積極開發(fā)文化旅游資源

深入挖掘黃河故道沿線歷史遺存、名人古跡和自然景觀等特色旅游資源，大力發(fā)展風(fēng)光旅游、文化旅游和農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游等，并積極打造主題旅游品牌。一方面對已形成的黃河故道濕地、浮龍湖和荷塘等旅游景區(qū)，要繼續(xù)強化硬件配套和軟件建設(shè)，著力提高接待能力、檔次和水平；另一方面依托現(xiàn)有的水域、綠地和森林等生態(tài)資源，抓好濕地生態(tài)、休閑度假和民俗體驗等一批文化旅游項目建設(shè)，并與周邊旅游景區(qū)有機結(jié)合、優(yōu)勢互補和錯位發(fā)展，以盡快融入?yún)^(qū)域大旅游格局中去。

（五）改善水利交通設(shè)施條件

按照防洪、排澇和澆灌的要求，要加快開挖疏浚中泓，以解決河流分段阻隔的問題；并加強堤岸護坡及配套橋閘建設(shè)，抓好大中型灌區(qū)續(xù)建配套，實現(xiàn)與周邊水系的溝通互聯(lián)，切實提高黃河故道行水蓄水和防洪、排澇、澆灌等能力。同時，沿黃河故道一側(cè)，加快建設(shè)一條高等級公路，以貫穿其沿線各縣區(qū)；并加快構(gòu)建沿線交通網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)兩側(cè)道路與高速、國省道、縣區(qū)公路、鎮(zhèn)村公路及沿線主要旅游景區(qū)的互連互通，以滿足黃河故道區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)和生活的需要。

（六）加快打造綠色生態(tài)走廊

遵循生態(tài)優(yōu)先、科學(xué)修復(fù)、合理利用的原則，加快黃河故道綠色生態(tài)走廊建設(shè)。采取常綠苗木與落葉樹種有機結(jié)合的方式，重點抓好生態(tài)林、經(jīng)濟林和農(nóng)用林網(wǎng)等工程建設(shè)，著力提高種樹造林面積。同時，加強黃河故道生態(tài)保護，強化沿線河湖截污、面源污染控制和水面綜合治理等措施，全面優(yōu)化提升生態(tài)環(huán)境，努力實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)健康、景觀資源豐富和自然環(huán)境優(yōu)美的發(fā)展目標(biāo)。

五、黃河故道綜合開發(fā)的政策措施

就黃河故道菏澤段綜合開發(fā)而言，它涉及到經(jīng)濟、社會和生態(tài)諸方面，既具有周期長、投資大和困難多等特點，又具有政策性、復(fù)雜性和示范性等特征。因此，各級各部門一定要高度重視、超前規(guī)劃、強化支持，努力將其思路真正落到實處。

（一）提高綜合開發(fā)意識

加快黃河故道綜合開發(fā)，是一項功在當(dāng)代、利在千秋的戰(zhàn)略工程、系統(tǒng)工程、民生工程，也是推進區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)動發(fā)展、資源要素優(yōu)化組合和充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢的新路子，對于增加農(nóng)民收入、拓展發(fā)展空間、改變欠發(fā)達面貌具有十分重要的意義。各級各部門一定要提高黃河故道綜合開發(fā)的意識，增強緊迫感、責(zé)任感和使命感，制定路線圖、列出時間表、實行責(zé)任制，全力搞好綜合開發(fā)。

（二）科學(xué)制定發(fā)展規(guī)劃

黃河故道菏澤段的綜合開發(fā)已進入新的階段，它需要有一個視角更高、層面更深和領(lǐng)域更寬的發(fā)展規(guī)劃來引領(lǐng)、指導(dǎo)和定位。所以，菏澤市要在認真調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)國家宏觀調(diào)控政策，結(jié)合欠發(fā)達實際，運用現(xiàn)代發(fā)展理論，科學(xué)制定黃河故道發(fā)展規(guī)劃。規(guī)劃要按照因地制宜、生態(tài)綠色、集約發(fā)展的原則，并與農(nóng)村經(jīng)濟、文化旅游和環(huán)境保護等規(guī)劃搞好有機銜接，力爭使制定的規(guī)劃具有前瞻性、科學(xué)性和可操作性。

（三）研究出臺配套政策

由于黃河故道菏澤段區(qū)域經(jīng)濟欠發(fā)達，集中了大量貧困人口，又加之未被列入國家制定的重點扶貧開發(fā)片區(qū)，從現(xiàn)實情況分析，僅靠區(qū)域自身的力量，來搞好綜合開發(fā)難度較大、問題較多、見效較慢。為此，菏澤市一是要積極向國家、省匯報黃河故道綜合開發(fā)面臨的困難與問題，努力爭取政策支持；二是要研究出臺黃河故道綜合開發(fā)的配套政策，在人力、物力和財力上給予傾斜支持，以確保盡快見到成效。

（四）加大資金投入力度

菏澤市財政要增加對黃河故道綜合開發(fā)的資金投入，重點支持治水改土、生態(tài)保護和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，以充分發(fā)揮導(dǎo)向作用。沿線的東明縣、曹縣和單縣也要加大財政投入力度，重點改善交通、水利和電力等基礎(chǔ)設(shè)施條件，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力提升。采取財政貼息等方式，鼓勵金融機構(gòu)增加信貸投放，重點加強對農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的信貸支持。按照“誰投資、誰受益”的原則，鼓勵和引導(dǎo)社會資本投入，加快形成政府引導(dǎo)、金融支持和社會投入的多元化融資格局。

（五）增強科技支撐能力

結(jié)合黃河故道綜合開發(fā)的實際，集中推廣一批先進實用技術(shù)。如間作套種、節(jié)水灌溉、保護地栽培、水果優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)、畜禽和水產(chǎn)精養(yǎng)、林木速生豐產(chǎn)等農(nóng)業(yè)新技術(shù)，努力提高科技在綜合開發(fā)中的貢獻率。同時，采取多形式、多方式、多渠道，對黃河故道綜合開發(fā)搞好科技幫扶。如科研機構(gòu)可選派科技人員深入到黃河故道，開展科技指導(dǎo)、咨詢和服務(wù)；高等院?？蔀辄S河故道群眾搞好科技培訓(xùn)，提高科技的應(yīng)用能力；并支持和鼓勵科技型企業(yè)到黃河故道發(fā)展，帶動群眾依靠科技脫貧致富。

（六）推動上升國家戰(zhàn)略

中國國際經(jīng)濟交流中心就黃河故道綜合開發(fā)進行專題研究，所形成的課題報告得到了國家領(lǐng)導(dǎo)人的批示：“請發(fā)改委會同有關(guān)部門閱研”。菏澤市要以國家領(lǐng)導(dǎo)人重要批示為契機，與相關(guān)市共同攜手將黃河故道綜合開發(fā)在納入本市“十三五”規(guī)劃基礎(chǔ)上，再爭取納入有關(guān)省“十三五”規(guī)劃，并合力推動納入國家“十三五”規(guī)劃，進而上升為國家戰(zhàn)略，為改變黃河故道沿線落后面貌、實現(xiàn)區(qū)域“洼地”崛起和經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。