方珊媛（中共新疆區(qū)委黨?！〗?jīng)濟學(xué)教研部 新疆 烏魯木齊 830002）

新疆邊境扶貧的示范效應(yīng)及其推廣價值*①

方珊媛
（中共新疆區(qū)委黨校經(jīng)濟學(xué)教研部 新疆 烏魯木齊 830002）

新疆是全國唯一的邊境扶貧試點省份。2007年在新疆克孜勒蘇柯爾克孜自治州的阿合奇縣推行了邊境扶貧試點，并在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上推廣到新疆其他16個邊境縣（市）。幾年來，新疆邊境扶貧力度不斷加大，邊境扶貧取得了明顯的示范效應(yīng)，積累了較為成熟的實踐經(jīng)驗，并產(chǎn)生了廣泛的影響，其做法對進一步推進新疆乃至全國其他邊境地區(qū)扶貧開發(fā)都具有一定推廣價值。

新疆 邊境扶貧 示范效應(yīng) 推廣價值

黨和政府高度重視扶貧開發(fā)工作。2013年11月習(xí)近平總書記在湘西考察時就指出：“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標。各級黨委和政府都要想方設(shè)法，把現(xiàn)實問題一件件解決，探索可復(fù)制的經(jīng)驗?！毙陆侨珖ㄒ坏倪吘撤鲐氃圏c省份。幾年來，自治區(qū)黨委、政府認真貫徹落實中央的決策部署，始終把扶貧開發(fā)作為促進經(jīng)濟社會發(fā)展的大事來抓，始終把扶貧開發(fā)作為民生工作的基礎(chǔ)，把邊境地區(qū)扶貧作為新疆扶貧工作的重要組成部分。2007年，新疆在克孜勒蘇柯爾克孜自治州的阿合奇縣推行了邊境扶貧試點，并且在總結(jié)阿合奇邊境扶貧經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將邊境扶貧試點范圍延至新疆其他16個邊境縣（市），邊境扶貧力度不斷加大，新疆邊境扶貧不斷深入，積累了較為成熟的實踐經(jīng)驗，邊境縣（市）呈現(xiàn)出民族團結(jié)、經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、各族群眾生活水平逐步提高、邊防鞏固的嶄新格局，并產(chǎn)生了廣泛的影響。

一、新疆邊境扶貧獨特而有效的戰(zhàn)略探索

新疆邊境扶貧分階段有效推進。2007～2009年：阿合奇縣邊境扶貧先行試點，摸索邊境扶貧的經(jīng)驗，為新疆試點擴延工作進行了有益嘗試。與新疆其他縣（市）相比較，阿合奇縣是扶貧開發(fā)重點縣，又是少數(shù)民族聚居地區(qū)，還是邊境縣，守邊又受窮，貧困程度高于新疆其他縣（市），此情引起了國家高度重視。在中央相關(guān)部門的大力支持下，2007年新疆克孜勒蘇克爾克孜自治州的阿合奇縣納入國家唯一的邊境扶貧試點。2007～2009年阿合奇縣邊境扶貧瞄準農(nóng)村和邊境牧區(qū)，圍繞“正確定位，立足民生、安邊興縣、以邊帶城、以城促邊，整體推進”的方針，努力實現(xiàn)“村變、戶變、邊境一線變”的目標，三年來投入資金2.8億元，實施了153項邊境扶貧項目，走出了一條適合邊境地區(qū)扶貧開發(fā)工作的新路子，形成了一線守邊、二線固邊、三線服務(wù)的“三線聯(lián)動”的阿合奇邊境扶貧模式，為新疆邊境扶貧奠定了實踐基礎(chǔ)。

2010年至今：新疆邊境扶貧進入擴大試點階段。一是在阿合奇縣邊境扶貧試點取得經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，順應(yīng)新疆邊境地區(qū)各族群眾的新期待，堅持民生優(yōu)先、群眾第一，把新疆邊境扶貧與新疆中長期規(guī)劃相銜接，編制了《新疆邊境扶貧擴大試點規(guī)劃（2011～2015年）》，納入了國家新十年扶貧開發(fā)綱要的重點地區(qū)和戰(zhàn)略，實現(xiàn)了頂層設(shè)計與實踐的密切結(jié)合。二是邊境扶貧范圍由阿合奇縣擴延至和田縣、皮山縣、塔什庫爾干塔吉克自治縣、葉城縣、阿圖什市、烏恰縣、阿克陶縣、烏什縣、巴里坤哈薩克自治縣、伊吾縣、察布查爾錫伯族自治縣、和布克塞爾蒙古自治縣、裕民縣、托里縣、青河縣、吉木乃縣16個邊境扶貧開發(fā)重點縣（市）。三是明確了擴大試點的目標。近期以“安得下、守得住、能致富”作為目標；遠期以邊境區(qū)域經(jīng)濟上臺階、邊民生活大改善、城鄉(xiāng)面貌大變樣，公共服務(wù)水平和基層組織能力有較大改善和提高，進而實現(xiàn)全面建成小康社會作為目標。四是把新疆邊境扶貧分為規(guī)劃和實施兩大階段，分階段有步驟穩(wěn)步推進。五是從2010年起，國家每年安排資金1.1億元，自治區(qū)配套6 000萬元，圍繞著民生工程、產(chǎn)業(yè)工程、暢通工程、服務(wù)工程和保障工程，推進新疆邊境扶貧擴大試點的進行。

2012年新疆邊境扶貧瞄準扶貧對象，突出強化“一線守邊、二線固邊、三線服務(wù)”功能布局，完善邊境扶貧機制和模式，提升了邊境扶貧層次和水平。2013年充分運用阿合奇縣邊境扶貧的經(jīng)驗，深化邊境扶貧機制，大膽嘗試邊境和諧新村示范區(qū)建設(shè)，將邊境扶貧與促進口岸經(jīng)濟示范區(qū)建設(shè)相融合，積極探索邊境惠民物資供應(yīng)站“民管民用、一站多用、以站養(yǎng)站”的管理運行機制，加大邊民補助和培訓(xùn)力度，極大地深化了新疆邊境扶貧機制。

從其發(fā)展趨勢看，在邊境扶貧經(jīng)驗比較成熟的基礎(chǔ)上，新疆邊境扶貧致力于：瞄準邊境一線，改善邊民住房和生活條件；培育和發(fā)展產(chǎn)業(yè)，形成穩(wěn)定的增收來源；加強物資供應(yīng)站建設(shè)；提升基本公共服務(wù)水平，創(chuàng)造穩(wěn)定的邊民“回流”條件。著眼于邊境地區(qū)的長遠發(fā)展和長治久安，完善邊境扶貧“三線”聯(lián)動機制，豐富和發(fā)展“一線守邊、二線固邊、三線服務(wù)”的軍警民聯(lián)防聯(lián)控機制，將邊境扶貧與口岸經(jīng)濟結(jié)合，促進融合發(fā)展，深化和豐富“守邊戍邊”機制。

二、新疆邊境扶貧擴大試點的示范效應(yīng)

1.邊境連片特困地區(qū)農(nóng)牧民生存和溫飽問題得到初步解決。自2007年阿合奇邊境扶貧試點以來，新疆邊境縣（市）始終堅持開發(fā)式扶貧，把扶持貧困農(nóng)牧民自我發(fā)展能力作為重點，新疆農(nóng)牧民收入水平有所提高，農(nóng)牧民生產(chǎn)生活條件有所改善，溫飽問題得以初步解決，貧困狀況明顯緩解。新疆邊境貧困縣（市）農(nóng)牧民人均收入水平從2006年的2 327元增加到2010年的3 753元，2012年達到5 556.94元。2006～2012年平均每年的遞增率達14.68%，70.59%的邊境扶貧重點縣（市）的農(nóng)牧民純收入平均增長速度高于新疆農(nóng)牧民收入的增長速度。

邊境扶貧與富民安居工程和定居興牧工程密切結(jié)合，使邊民的生活條件發(fā)生明顯改觀。2010～ 2012年新疆投入258.4億元用于80.1萬套富民安居房建設(shè)，覆蓋316萬邊境貧困地區(qū)農(nóng)牧民。2010年6月，新疆邊境貧困縣（市）啟動“定居興牧”工程，總投資額達19.4億元，截至2012年底，27項定居興牧骨干水源全部完成主體建設(shè)并開始發(fā)揮效益；212項配套骨干工程正積極推進，可為2.5萬戶貧困農(nóng)牧民提供水源，控制灌溉面積242.45萬畝，改善灌溉面積160.95萬畝、新增人工草料地98.82萬畝。

收入水平提升、生活條件的改善，使得邊境貧困地區(qū)邊民數(shù)量有所回流，邊境貧困地區(qū)人口數(shù)量由2006年的212萬人增加到2012年的247.94萬人?！鞍驳孟隆⑹氐米?、能致富”目標逐步實現(xiàn)，為未來的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

2.邊境連片特困地區(qū)經(jīng)濟不斷發(fā)展。新疆邊境扶貧始終堅持開發(fā)式扶貧，培育壯大優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，增強了新疆邊境貧困地區(qū)的自我積累、自我發(fā)展能力。新疆17個邊境扶貧開發(fā)重點縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值從2006年4 830.2元增加到2012年的14 649.9元。2012年人均國內(nèi)生產(chǎn)總值超過新疆平均水平的縣（市）的比例由2006年的5.88%上升到23.53%。

新疆17個邊境縣（市）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2006年39.4∶23.5∶37.1轉(zhuǎn)變?yōu)?012年的30∶36.4∶33.6，第一產(chǎn)業(yè)下降了7.37%，第二產(chǎn)業(yè)上升了12.89%，改變了以往以農(nóng)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)狀況，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得以調(diào)整，第二產(chǎn)業(yè)成為拉動新疆邊境縣域經(jīng)濟的主動力。優(yōu)質(zhì)林果業(yè)、畜牧業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、庭院經(jīng)濟和具有濃郁地方民族特色手工業(yè)成為帶動新疆邊境地區(qū)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

伴隨著新疆邊境縣域經(jīng)濟的發(fā)展，對口援疆省市援疆力度的增大，地方政府財力有所增強。17個邊境扶貧開發(fā)重點縣（市）地方政府公共預(yù)算財政收入由2006年的9.66億元，增加到2012年的36.47億元，新疆邊境扶貧開發(fā)重點縣（市）政府提供公共產(chǎn)品的能力增強。2006年財政收入過億元的邊境扶貧開發(fā)重點縣（市）僅有和布克賽爾蒙古自治縣，到2012年公共財政預(yù)算收入過億元的邊境扶貧開發(fā)重點縣（市）增加到14個，82.4%的邊境扶貧開發(fā)重點縣（市）的政府財政狀況得到了改善。

3.邊境連片特困地區(qū)生產(chǎn)生活條件明顯改善。通公路的自然村的比例2006年為91.31%，到2012年為94.9%，上升了3.59個百分點。通電的自然村的比例由2006年97.57%上升為2012年的98.4%，增長了0.84個百分點。通電話的自然村的比重也由2006年的83.57%上升為2012年的93.1%，增長了9.53個百分點。能接收電視節(jié)目的自然村比例由2006年的96.71%提高到2012年的98.4%，實現(xiàn)了新疆邊境扶貧通水、通電、通路、通電話、通廣播電視的目標和要求。與2006年相比較，2012年新疆邊境扶貧開發(fā)重點縣（市）中本村有幼兒園、學(xué)前班比重、本村有衛(wèi)生室的比重、本村有合格鄉(xiāng)村醫(yī)生、衛(wèi)生員的比重、本村有合格接生員的比重分別提高了32.9、19.87、20.43、1.13個百分點。新疆邊境縣（市）生產(chǎn)生活條件的改善對于新疆未來邊境縣（市）貧困人口素質(zhì)的提升，發(fā)展能力的提高起到了積極促進作用，有助于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，為新疆邊境地區(qū)人民富裕、社會穩(wěn)定奠定了基礎(chǔ)，為全面建成小康社會目標的實現(xiàn)增添了助力。

4.邊境連片特困地區(qū)生態(tài)惡化趨勢初步得到遏制。生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護是新疆邊境扶貧開發(fā)重點縣（市）工作的重要組成部分。長期以來，新疆邊境貧困縣牢固樹立保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)就是發(fā)展生產(chǎn)力的觀念，把生態(tài)建設(shè)放在重要位置，初步形成了綠洲內(nèi)部農(nóng)田林網(wǎng)、綠洲外圍大型防風(fēng)固沙林帶、天然荒漠林和山區(qū)天然林為主體的立體綠色屏障，構(gòu)筑了相對穩(wěn)定的綠色生態(tài)安全體系，建立了利于可持續(xù)發(fā)展的良性生態(tài)環(huán)境體系。2006～2012年，新疆邊境地區(qū)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護成績斐然，到2012年森林覆蓋率達到4.24%。

退耕還林工程的大力推進，實現(xiàn)了經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益的多贏。為了改善生態(tài)環(huán)境，減少水土流失和風(fēng)沙危害，1999年國家在川、陜、甘三省進行了退耕還林試點工作。2000年新疆奇臺、博樂、伊寧、庫爾勒、烏什、葉城、皮山等七縣（市）被列為退耕還林試點單位，其中有烏什、葉城、皮山等3個邊境貧困縣（市）入圍。2001年，又將和田縣、策勒縣和于田貧困縣列入試點工程建設(shè)范圍，而邊境貧困縣（市）僅有和田縣列入。2002年新疆退耕還林工程全面啟動。2012年新疆邊境地區(qū)完成造林面積187 321公頃，其中退耕還林工程47 091公頃。退耕還林工程不僅極大地改善了生態(tài)環(huán)境，而且有力地促進了農(nóng)民增收，為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的推進、農(nóng)民持續(xù)增收、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展作出了積極貢獻。

“三北”防護林工程的不斷推進，使得新疆邊境地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)不斷加強，沙化土地面積擴展趨勢得以減緩?！笆晃濉币詠恚陆吘车貐^(qū)共完成沙化土地治理9 856萬畝，治沙造林1 456萬畝，封沙（山）育林450萬畝，治理退化草原7 900萬畝，水土保持小流域綜合治理50萬畝。沙化土地面積年擴展速度已由104平方公里下降至82平方公里。

5.邊境連片特困地區(qū)社會事業(yè)不斷進步。邊境貧困縣基礎(chǔ)教育優(yōu)先發(fā)展，教育質(zhì)量穩(wěn)步上升。始終堅持教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，突出把農(nóng)村義務(wù)教育放在重要位置，優(yōu)化縣域內(nèi)教育資源，實施了義務(wù)教育工程、農(nóng)村中小學(xué)危房改造工程、農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程和農(nóng)村初中校舍改造、農(nóng)村學(xué)生營養(yǎng)改善計劃等工程，率先推行了“兩免一補”政策，加強了“雙語”教育，增大教育援疆力度。2012年17個邊境扶貧重點縣（市）普通中學(xué)在校學(xué)生數(shù)占新疆普通中學(xué)在校學(xué)生的比例達到12.89%，較2006年的10.34提高了2.55個百分點。

新疆邊境扶貧重點縣（市）醫(yī)療衛(wèi)生資源總量不斷增加，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系逐步完善，新疆邊民醫(yī)療衛(wèi)生條件大為改觀，邊民享有的公共衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量提高。新疆17個邊境扶貧開發(fā)重點縣（市）專業(yè)衛(wèi)生技術(shù)人員由2006年的5 068人，增加到2012年的7 300人，增長44.04%；病床由2006年的4 506張，增加到2012年的8 909張，增長了97.7%；醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)由2006年的354家，增加到2012年的602家，增長70.06%，有效地滿足了廣大邊民的醫(yī)療服務(wù)需求。

邊境扶貧開發(fā)重點縣（市）社會保障體系加快完善。養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、工傷、失業(yè)等保險覆蓋范圍進一步擴大，保障比例、保障程度顯著提高；以最低生活保障和五保供養(yǎng)為主，以災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、臨時救濟等為輔助的相互銜接、相互補充的農(nóng)村社會救助體系逐步建立；覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系框架基本形成。新疆17個邊境扶貧重點縣（市）參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)由2006年的4.61萬人，增加到2012年的11.11萬人，覆蓋率提升了2.38%；基本醫(yī)療保險人數(shù)由2006年的12.81萬人增加到2012年23.96萬人；參加失業(yè)保險人數(shù)由2006年的7.58萬人增加到2012年的10.95萬人，增長了44.46%。

保護和弘揚少數(shù)民族傳統(tǒng)文化，依托諸多民族文化資本的旅游業(yè)成為少數(shù)民族牧民增收致富的增長點。如，維吾爾族的“十二木卡姆”、柯爾克孜族史詩《瑪納斯》、蒙古族史詩《江格爾》、哈薩克族的《阿依特斯》等一批優(yōu)秀的民族傳統(tǒng)文化項目；以“瑪納斯”文化為主體的國際文化旅游節(jié)；察布查爾錫伯自治縣的西遷經(jīng)貿(mào)文化旅游節(jié)、大型歷史傳統(tǒng)紀錄片《大西遷》等。

6.加強基層組織的執(zhí)政能力，提高黨和政府對邊境的管控能力。通過邊境扶貧試點，農(nóng)村陣地建設(shè)得以加強，基層組織的執(zhí)政能力提高，黨和政府對邊境的管控能力明顯增強。隨著縣城功能的進一步提高，形成了城市支持農(nóng)村、內(nèi)陸支持邊境、居民支持邊民的新格局。同時，已建立的扶貧機制強力推進邊境扶貧工作，形成了基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展帶動產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)帶動培訓(xùn)，培訓(xùn)促產(chǎn)業(yè)的良性循環(huán)。在扶貧開發(fā)中引導(dǎo)邊民把愛國主義轉(zhuǎn)化為“三個離不開”的思想，把加強民族團結(jié)的政治文明轉(zhuǎn)化為守邊戍邊的實際行動。

三、新疆邊境扶貧擴延試點所蘊含的推廣價值

邊境扶貧作為新疆扶貧的重要組成部分，從阿合奇一縣試點到17個邊境縣（市）擴延試點，豐富的實踐是進一步推進新疆邊境扶貧的寶貴財富，所推行的邊境扶貧機制、方式是未來推進新疆全面邊境扶貧的基本遵循，對新疆其余15個邊境縣（市），乃至對謀劃全國陸路邊境扶貧也具有相應(yīng)的參考和推廣價值。

1.把握邊境扶貧宗旨，準確定位邊境扶貧試點工作。新疆是我國的戰(zhàn)略屏障、對外開放的重要門戶以及戰(zhàn)略資源的重要通道。新疆邊境地區(qū)因其特殊區(qū)位，又伴隨著歷史、民族、宗教等情況，發(fā)展仍然滯后，與新疆其他地區(qū)的差距呈現(xiàn)擴大的態(tài)勢，這勢必在一定程度上影響新疆民族團結(jié)和邊疆穩(wěn)定。尤其是新疆邊境扶貧開發(fā)重點縣（市）又有著其特殊情況，“守土、護邊”成為其與其他縣（市）最大的不同，既要邊民履行國民責(zé)任，看守護管邊境設(shè)施，搜集邊境地區(qū)社情信息，防止人畜越界，維護國界的正常秩序，又要在守邊的基礎(chǔ)上，通過生產(chǎn)活動體現(xiàn)國家主權(quán)，發(fā)展生產(chǎn)，興邊富民，繁榮邊境，創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)與條件。應(yīng)當(dāng)承認，守邊與戍邊、民生與固邊相互交織構(gòu)成了新疆邊境扶貧縣（市）主要矛盾。因此，在邊境扶貧過程中，守邊、固邊、興邊、富民是邊境扶貧的宗旨；試點先行，到擴大試點，總結(jié)經(jīng)驗，整體推進，是新疆邊境扶貧的導(dǎo)向，也是新階段深化邊境扶貧的必然。

2.從實際出發(fā)，不斷推進思路創(chuàng)新和邊境扶貧機制創(chuàng)新。扶貧模式的選擇和有效扶貧機制的形成必須依據(jù)實情，因勢而變，才能取得好的效果。安邊興邊，固邊富民，加快邊境地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展是解決邊境地區(qū)問題的關(guān)鍵所在?！叭€聯(lián)動”成為新疆邊境扶貧新機制?；谶吘车貐^(qū)的特殊性，借鑒阿合奇縣邊境扶貧的實踐經(jīng)驗，沿邊劃分區(qū)域，將邊境縣境內(nèi)分一、二、三線：邊境一線為邊境地區(qū)公安邊防派出所管轄行政區(qū)域；邊境二線為邊境一線和縣城中間地帶的行政區(qū)域；邊境三線為縣城城市行政區(qū)。以邊境縣（市）為單元，依據(jù)“一線守邊、二線固邊、三線服務(wù)”的功能定位，按照三線區(qū)域劃分，組織功能差異化、進程一體化、資金項目集約化的開發(fā)式扶貧建設(shè)，形成了全面布局、分類指導(dǎo)、三線統(tǒng)籌、同步推進的邊境扶貧三線聯(lián)動機制。尤其把邊境一線作為重點，突出邊境一線，分類解決邊境鄉(xiāng)村級和守邊戶民生問題。應(yīng)當(dāng)承認，邊境扶貧機制突出了邊境和邊民在貧困區(qū)域和貧困群體上的特殊性。依據(jù)邊境三線功能定位的不同來確定各區(qū)域開發(fā)建設(shè)的內(nèi)容和項目安排。資金項目配置突出邊境一線，專項扶貧資金項目的重點投向放在邊境一線，整合的其他資金合理安排在二線和三線。要把物資供應(yīng)站建設(shè)、邊境新村建設(shè)等具有邊境扶貧性質(zhì)與特點的內(nèi)容予以突出體現(xiàn)。

明晰的新疆邊境扶貧思路不斷推進新疆邊境扶貧向縱深發(fā)展。阿合奇縣以前期試點為基石，鞏固成果，著力推進以設(shè)施農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代畜牧業(yè)、特色林果業(yè)為主要內(nèi)容的戈壁產(chǎn)業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)鏈的延長與打造，提升產(chǎn)業(yè)的整體水平，使邊民增收有產(chǎn)業(yè)、有活力、有后勁，繼續(xù)引領(lǐng)邊境扶貧不斷深入推進。新疆其他8地州的16個邊境扶貧開發(fā)重點縣（市），在充分借鑒、學(xué)習(xí)阿合奇邊境扶貧經(jīng)驗基礎(chǔ)上，立足縣情，不斷進行改革與創(chuàng)新，邊境扶貧亮點頻出。塔城地區(qū)結(jié)合北疆邊境貧困狀況及當(dāng)?shù)靥攸c，大力發(fā)展“邊民宜居工程”“邊民產(chǎn)業(yè)工程”“文化引領(lǐng)工程”和“邊民轉(zhuǎn)居民工程”，積極拓寬思路，大膽進行創(chuàng)新，探索出“高位推動，頂層設(shè)計，四輪驅(qū)動”邊境扶貧的新思路。阿克蘇地區(qū)烏什縣強化組織領(lǐng)導(dǎo)，科學(xué)規(guī)劃，充分利用各類惠民政策，以對口支援為契機，以扶貧資金為保障條件，將專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧和浙江衢州援建有效聯(lián)結(jié)，形成了“高位推動、多輪驅(qū)動、三線聯(lián)動”的邊境扶貧特色。

“軍警民聯(lián)防聯(lián)控”制成為新疆邊境扶貧“穩(wěn)邊、固邊、強邊”的新機制。為適應(yīng)時代發(fā)展要求和國家國防需要，達到邊防穩(wěn)固之目的，軍隊、武警、邊民、兵團四位一體聯(lián)控聯(lián)防機制的運用，發(fā)揮了群防組織“人人是哨兵、家家是哨所、村隊是堡壘”的作用，改變了以往邊境地區(qū)被動守邊，窮守邊的局面，促進了穩(wěn)疆興疆、富民固邊。

3.把邊民作為守邊戍邊的重要力量，扶貧開發(fā)與守邊護邊相結(jié)合。整村推進的實踐證明，任何發(fā)展項目的成功都必須有受益者的全面介入。邊民就是以縣為單位，含縣行政區(qū)域的全部常住戶籍人口。守邊戶為邊防部隊、公安邊防武警部隊和縣市地方政府指定人員，明確賦予守邊任務(wù)的農(nóng)牧民群眾。邊境扶貧的主體是農(nóng)牧民，尊重群眾意愿、需求謀劃扶貧開發(fā)工作，推進邊境扶貧進程。積極實施扶貧直通車，實現(xiàn)項目直接到戶。按照政策、資金、項目服務(wù)四到戶原則，將扶貧資金主要用于直接到戶扶持上，用于到戶安居、增收項目上，邊境扶貧試點資金的80%以上安排為到戶扶持項目。堅持群眾廣泛參與、當(dāng)家作主的原則，切實把扶貧開發(fā)政策的知情權(quán)、扶貧開發(fā)項目的選擇權(quán)、扶貧資金的使用權(quán)、項目的實施權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)和扶貧效益的享受權(quán)交給群眾，激發(fā)群眾參與扶貧開發(fā)的積極性和主動性，改變以往扶貧開發(fā)中群眾被動參與、“等、靠、要”的問題，使群眾真正成為邊境扶貧開發(fā)項目的建設(shè)者、管理者、受益者。

4.依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強邊境村和農(nóng)戶自我發(fā)展能力。發(fā)展是解決新疆一切問題的出發(fā)點和落腳點，也是新疆邊境貧困地區(qū)發(fā)展的根本指導(dǎo)思想。以市場為導(dǎo)向，立足新疆邊境縣（市）的資源優(yōu)勢，把培育特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展始終作為邊境扶貧的重要措施，以此提升新疆邊境地區(qū)發(fā)展能力和農(nóng)戶自我發(fā)展能力。譬如阿勒泰邊境扶貧縣（市）在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中注重結(jié)合村情民意，面向市場選擇項目，大力發(fā)展沙棘、食用菌、馬鈴薯產(chǎn)業(yè)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。同時，加強農(nóng)村實用技術(shù)的推廣和市場意識的培育，圍繞優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，按照實際、實用、實效的原則，辦好農(nóng)業(yè)合作社，發(fā)揮合作社的聚合、輻射、示范作用，提高農(nóng)民的市場參與和科技含量。再譬如，阿合奇縣把“三業(yè)一出”作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)來抓，一是以“草業(yè)為先、改良為重、防疫為要”的方針，累計投入資金5000余萬元，建成草料基地2.4萬畝，種公畜分群飼養(yǎng)，加大牲畜品種改良和疫病防疫力度，加快畜牧業(yè)發(fā)展。二是發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)。三是完成高標準防護林和反季節(jié)核桃、杏、紅棗等試種管護，逐步實現(xiàn)規(guī)?；N植。四是加強勞務(wù)輸出，發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟。產(chǎn)業(yè)發(fā)展激活了縣域經(jīng)濟，激發(fā)了邊境地區(qū)自我發(fā)展的動力，彰顯了新疆邊境地區(qū)的活力。

5.把整村推進作為促進和深化邊境扶貧開發(fā)的平臺。按照“一線守邊、二線固邊、三線服務(wù)”的總體要求，優(yōu)先支持17個邊境扶貧開發(fā)重點縣的邊境貧困村，以整村推進為平臺，以邊境貧困村為基礎(chǔ)，整體規(guī)劃、分批開發(fā)整村推進，以貧困邊民為重點，將政策和各方面資金予以整合，集中力量，改善民居，發(fā)展產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌三線，整體推進，切實體現(xiàn)“一線重要、民生優(yōu)先、邊境特色”，切實使邊民共享發(fā)展成果。2007年3月開展的以縣為區(qū)域單元，連片進行開發(fā)性生產(chǎn)建設(shè)試點，2010年連片開發(fā)擴大到新疆17個邊境扶貧開發(fā)重點縣（市），集中連片開發(fā)試點區(qū)域成為新農(nóng)村建設(shè)示范區(qū)，探尋扶貧開發(fā)與區(qū)域發(fā)展相結(jié)合的路子，并形成各具地方特色的適應(yīng)新疆邊境縣（市）的連片開發(fā)模式。2007～2012年，新疆17個邊境扶貧開發(fā)重點縣（市）的1 053個貧困村中有778個貧困村實施完成了整村推進任務(wù)，邊境貧困村村容村貌發(fā)生了明顯變化。

6.立足文化資源，引導(dǎo)民族文化為愛國守邊服務(wù)。文化是民族的靈魂，是民族的生命力、凝聚力、創(chuàng)造力的重要源泉。新疆邊境扶貧一方面以資金、項目、一系列的民生工程著力解決貧困問題；另一方面，在邊境扶貧中以文化為載體，將民族文化遺產(chǎn)保護和開發(fā)與扶貧相銜接，立足民族文化資源，展示民族文化的獨特性和內(nèi)在魅力，充分發(fā)揮民族文化在邊境扶貧中的特殊影響力，凝聚人心，鼓舞士氣，激發(fā)邊民愛國主義情懷以及樹立邊民守邊戍邊的精神，形成守邊有功，護邊有責(zé)，戍邊光榮的邊境扶貧導(dǎo)向。

7.外部推動和自我發(fā)展雙輪驅(qū)動邊境扶貧。區(qū)域的發(fā)展動力離不開內(nèi)外兩個方面的作用。從內(nèi)因與外因關(guān)系看，一方面，新疆邊境扶貧作好科學(xué)規(guī)劃，加大各方面的扶持力度，借助中央與援疆省市力量來推動新疆邊境地區(qū)的內(nèi)源發(fā)展動力，又通過內(nèi)源發(fā)展動力來吸引和進一步促使外力支持。另一方面，新疆邊境地區(qū)各族群眾思穩(wěn)定、求改變、促發(fā)展的愿望迫切，激發(fā)了邊境地區(qū)自我發(fā)展的動力，要通過培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，增強邊境地區(qū)內(nèi)生競爭力，達到固本強身之目的。

［1］王建民.扶貧開發(fā)與少數(shù)民族文化［J］.民族研究，2012（03）.

［2］新疆年鑒2007［Z］.烏魯木齊：新疆年鑒社，2007.

［3］新疆年鑒2013［Z］.烏魯木齊：新疆年鑒社，2013.

［4］新疆統(tǒng)計年鑒2007［Z］.北京：中國統(tǒng)計出版社，2007.

［5］新疆統(tǒng)計年鑒2013［Z］.北京：中國統(tǒng)計出版社，2013.

［6］李雪梅，甘昶春，閆海龍，新疆邊境地區(qū)扶貧開發(fā)現(xiàn)狀、問題與對策［J］.經(jīng)濟研究參考，2013（56）.

責(zé)任編輯：洪美云

F126.45

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10.3969/j.issn.1003-4641.2015.03.09

①*本文系2012年度國家社科規(guī)劃基金西部項目“新疆少數(shù)民族聚居地邊境扶貧試點及其成效的調(diào)查研究”（項目編號：12XMZ097）的階段性成果