◆倫玉君　◆鄧巍巍　◆李　珺

當(dāng)前國地稅合作中存在的問題及政策建議

◆倫玉君◆鄧巍巍◆李珺

稅收征管；國地稅合作； 體制改革

《國家稅務(wù)局 地方稅務(wù)局合作工作規(guī)范（1.0版）》（以下簡稱《合作規(guī)范》）自2015年7月1日開始試行，至今已近半年。在國家稅務(wù)總局統(tǒng)一部署和指導(dǎo)下，各地國稅局、地稅局迅速行動，共同建立制度機(jī)制，整合資源，促進(jìn)服務(wù)一體化，積極推動征管互助和信息共享，國地稅合作規(guī)范落實取得了初步成效，得到各方肯定與好評。中央通過的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》明確提出，要充分發(fā)揮國稅、地稅各自優(yōu)勢，推動服務(wù)深度融合、執(zhí)法適度整合、信息高度聚合?？梢?，推進(jìn)國地稅合作既是稅務(wù)部門轉(zhuǎn)變職能、創(chuàng)新管理、優(yōu)化服務(wù)、依法治稅的現(xiàn)實需要，也是深化國稅、地稅征管體制改革，解決現(xiàn)行征管體制問題的重要抓手和主要內(nèi)容。深入總結(jié)分析當(dāng)前國地稅合作中存在的問題，對于推進(jìn)《合作規(guī)范》落實，打造合作規(guī)范升級版，破解發(fā)展難題，厚植發(fā)展優(yōu)勢，深化國地稅征管體制改革，建立規(guī)范公平、征管高效的稅收制度具有重要意義。

一、當(dāng)前國地稅合作中存在的主要問題

（一）真誠合作意識不強(qiáng)

目前，國地稅合作已作為一項常態(tài)性工作落實到各省、市、區(qū)（縣）國地稅局，但不同部門、不同層級以及稅務(wù)人員對推行國地稅合作的認(rèn)識并不統(tǒng)一，表現(xiàn)為省級國地稅部門合作意識較強(qiáng)，區(qū)縣局合作氣氛不濃；牽頭部門合作意識較強(qiáng)，其他相關(guān)部門合作力度不大；地稅部門合作愿意較強(qiáng)，國稅部門缺乏積極性。究其原因：一是對國地稅合作的重要意義認(rèn)識不到位，認(rèn)為合作沒有必要。二是工作量不平衡，導(dǎo)致心態(tài)不一。在國地稅合作中，國稅部門承擔(dān)了更多的工作量（如受托代征地稅稅款等），壓力和風(fēng)險加大，主觀上排斥；地稅部門則認(rèn)為營改增后，地稅業(yè)務(wù)已經(jīng)減少很多，再委托國稅部門代征稅款，地稅業(yè)務(wù)量將進(jìn)一步減少，思想上有所顧慮。三是缺乏大局意識。國地稅合作涉及多個部門，絕不是某個牽頭部門（如征管與科技發(fā)展部門）能單獨(dú)做好的，而其他相關(guān)部門則認(rèn)為此事與本部門關(guān)系不大，多一事不如少一事，不愿意主動作為。

（二）相關(guān)制度有待完善

國地稅合作的很多事項涉及兩部門征管流程和工作方式的優(yōu)化與整合，不僅需要對《國地稅合作規(guī)范》進(jìn)行升級和優(yōu)化，還需要對相關(guān)的征管制度進(jìn)行修改完善。如委托代征稅款涉及打印對方征收票據(jù)，假如僅是簡單地將兩家的管理流程相加，會無形中增加納稅人的等待時間，與我們?yōu)榧{稅人減負(fù)的初衷相悖，這就需要對現(xiàn)行規(guī)章制度進(jìn)行修訂完善；再如，協(xié)同辦理注銷稅務(wù)登記中涉及清稅核查、資料傳遞、發(fā)票以及防偽稅控設(shè)備的繳銷等，實際操作過程比較復(fù)雜，需要注銷登記管理制度予以保障。

（三）合作重形式輕內(nèi)容

對于糧食倉儲企業(yè)而言，存貨成本的有效管理能夠起到降低成本、提高盈利空間的作用。企業(yè)應(yīng)主動發(fā)現(xiàn)存在于自身存貨成本管理方面的問題，借助現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)手段，對企業(yè)內(nèi)外部資源進(jìn)行整合利用，強(qiáng)化預(yù)算、倉儲、物流等方面的科學(xué)性、有效性、可控性和可靠性，提升企業(yè)的存貨成本管理水平。

一是內(nèi)容虛化。有的單位為了合作而合作，對合作項目缺少可行性研究，盲目合作，合作內(nèi)容虛化、弱化，沒有實招、硬招，合作流于形式。少數(shù)單位僅將國地稅合作定位于聯(lián)合稅法宣傳和聯(lián)合辦理稅務(wù)登記等，只在每年4月稅法宣傳月時，聯(lián)合組織上街進(jìn)行稅法一日宣傳。二是重點(diǎn)不突出。一些單位合作思路沒理清，結(jié)合本地實際不夠，沒有重點(diǎn)選取具體合作事項，而是“眉毛胡子一把抓”，事事都在做，事事都做不到位。三是合作深度不夠。受技術(shù)手段、機(jī)構(gòu)設(shè)置等因素影響，對《合作規(guī)范》中的一些合作項目，無法進(jìn)行深度合作，只能停于表面，實現(xiàn)淺層次合作。如在國地稅聯(lián)合執(zhí)法方面，由于國稅部門和地稅部門是兩個不同的獨(dú)立執(zhí)法主體，執(zhí)法的側(cè)重點(diǎn)不同，管轄的稅種不同，在文書和程序等方面，都存在一定的障礙和資源浪費(fèi)，形式上的聯(lián)合難以實現(xiàn)實質(zhì)意義上的便捷和高效。

（四）技術(shù)支撐亟須跟進(jìn)

國地稅合作中的大量事項需要借助信息技術(shù)手段的支撐，才能發(fā)揮出合作效能和優(yōu)勢，而目前信息技術(shù)支撐不到位，客觀上制約了合作工作的推進(jìn)。一是金稅三期中有關(guān)國地稅合作的功能尚需完善。經(jīng)初步梳理，《合作規(guī)范》需要金稅三期信息支撐的事項有10余個，目前僅有共享涉稅信息、聯(lián)合稅務(wù)登記、聯(lián)合辦稅服務(wù)3項在金稅三期中能夠?qū)崿F(xiàn)，其他很多合作事項還沒有得到金稅三期系統(tǒng)的有效支持。二是缺乏統(tǒng)一的辦稅服務(wù)平臺。由于之前國稅、地稅辦稅服務(wù)平臺都是單獨(dú)建設(shè)的，現(xiàn)在要整合成一個完整的、符合國地稅共同辦稅標(biāo)準(zhǔn)的平臺，實現(xiàn)統(tǒng)一入口、統(tǒng)一模塊和統(tǒng)一辦稅有難度。三是信息融合度不高。長期以來，由于國稅、地稅征管軟件的獨(dú)立性和管理體制的差異性，雙方征管數(shù)據(jù)（如發(fā)票信息、稅源監(jiān)控數(shù)據(jù)、稽查查補(bǔ)信息等）無法有效互通互聯(lián)，納稅人信息不能及時共享，這不利于后續(xù)風(fēng)險管理的數(shù)據(jù)分析和風(fēng)險比對，難以較好地實現(xiàn)“以稅控稅”，削弱了征管合力，合作效能優(yōu)勢得不到充分發(fā)揮。四是聯(lián)合共建12366有困難。部分省國、地稅局早已分別委托不同的開發(fā)公司建立了各自的12366咨詢熱線，如果現(xiàn)在要聯(lián)合共建、統(tǒng)一開發(fā)和維護(hù)，勢必造成資源浪費(fèi)。

（五）長效合作保障不足

一是制度保障不足。雖然《合作規(guī)范》規(guī)定了具體的事項，但是具體落實部門和崗責(zé)不明確，加之，除了總局的《合作規(guī)范》以外，沒有其他操作性較強(qiáng)的相關(guān)制度文件來保障合作的有序開展，多數(shù)事項以臨時動議或者有限次數(shù)的聯(lián)席會議來解決。在現(xiàn)實中，合作事項是由不同內(nèi)設(shè)部門來完成的，如征管具體事項在管理分局，稽查事項在稽查部門，納稅服務(wù)事項在納稅服務(wù)部門等，這些事項如果由任何一個現(xiàn)有的部門牽頭，而沒有固定的制度指導(dǎo)和規(guī)范的程序執(zhí)行，只能導(dǎo)致執(zhí)行方式松散化、執(zhí)行內(nèi)容碎片化，而得不到有效落實。二是機(jī)制保障不足。雖然多數(shù)單位制定了合作意見，明確了合作項目，進(jìn)行了責(zé)任分工，但如果沒有建立有效的責(zé)任監(jiān)督和績效考評機(jī)制，合作事項落實效果如何，難以衡量。兩部門均有各自的工作重點(diǎn)和任務(wù)，諸多實際業(yè)務(wù)要實現(xiàn)真正意義上的合作，仍需要做大量的協(xié)調(diào)推進(jìn)工作。三是資源保障不足。國地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)已有20多年，兩部門業(yè)務(wù)既有相同處，更有差異性，精通國地稅業(yè)務(wù)的復(fù)合型人才極度缺乏。隨著營改增的大力推行，國稅部門工作量逐漸增加，基層工作人員數(shù)量本已捉襟見肘，再承擔(dān)國地稅合作所要求的具體任務(wù)更顯得力不從心。此外，在設(shè)備投入、軟件開發(fā)、經(jīng)費(fèi)撥付等方面也需要相應(yīng)的保障。

（六）工作推進(jìn)不平衡

總體而言，從目前實踐看，國地稅合作還較為粗放，合作領(lǐng)域和合作事項用力不均，省級部門可以牽頭解決的事項合作得較好，具體到與納稅人息息相關(guān)的日常征管事項合作不夠順暢?！逗献饕?guī)范》提出的5大類32個事項，得到普遍落實的主要是聯(lián)合納稅信用評價和聯(lián)合開展稅收分析兩項，聯(lián)合設(shè)立登記和變更登記事項也在絕大多數(shù)?。ㄊ校┑玫搅巳嫱七M(jìn)。其他多數(shù)的合作事項在全國推行的進(jìn)度不一，尤其是聯(lián)合開展?jié)M意度調(diào)查、建立納稅人權(quán)益保護(hù)組織、協(xié)同制定稅收風(fēng)險管理年度合作計劃等事項，在許多省（市）還沒有實質(zhì)性進(jìn)展。即使已經(jīng)開展的項目，各省之間、省內(nèi)各地區(qū)之間在落實范圍、進(jìn)度、力度、深度和效果上，也存在較大差異。有的單位認(rèn)識到“早合作，早受益”，行動較迅速，落實較有力。有的單位亦步亦趨，措施跟進(jìn)不夠，主動創(chuàng)新意識不強(qiáng)、辦法不多；有的甚至流于形式，將合作停留在表面上。

二、推進(jìn)國地稅深度合作的幾點(diǎn)政策建議

要破解國地稅合作難題，推進(jìn)國地稅持久深入合作，必須提升站位，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，切實提高對國地稅合作工作重要性的認(rèn)識，才能真誠合作，實現(xiàn)合作共贏。

（一）建立國地稅合作長效機(jī)制，將合作事項制度化

在《合作規(guī)范》的基礎(chǔ)上，對于國地稅征管過程中較為明確存在合作必要和合作條件的職能事項，在省以下以制度方式明確下來。一是明確省市兩級合作辦稅領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，省級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制除管理省級層面的合作事項外，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全省范圍內(nèi)各層級合作事項；市級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制起著承上啟下的作用，并承擔(dān)市及以下基層局合作辦稅事項的管理和協(xié)調(diào)。二是梳理條件成熟的合作辦稅事項，特別是區(qū)（縣）直接面對納稅人的日常征管事項，從減輕納稅人辦稅負(fù)擔(dān)，降低征納成本角度出發(fā)，以制度的方式明確合作辦稅內(nèi)容、合作方式、合作程序、合作負(fù)責(zé)部門以及問題解決機(jī)制，提高基層工作效率。三是建立崗責(zé)體系和績效考評機(jī)制。對各層級合作事項進(jìn)行目標(biāo)考核，促進(jìn)和推動合作事項真正落地并規(guī)范運(yùn)行。

（二）加快聚合國地稅征管信息系統(tǒng)，關(guān)注面向納稅人的基層改革創(chuàng)新

國地稅部門間信息溝通不暢是影響兩部門合作效果的重要原因，特別是市以下的基層局之間，大量的具體征管業(yè)務(wù)集中在基層局，而恰恰是基層局之間的信息溝通和數(shù)據(jù)交換沒有規(guī)范和暢通的渠道。因為征管信息系統(tǒng)不一樣，數(shù)據(jù)不同步，很多基層局之間的合作靠手工數(shù)據(jù)傳遞或者非正式渠道傳遞，聯(lián)合辦稅事項開展不順利。為此，一是加快金稅三期國地稅統(tǒng)一上線運(yùn)行工作，為國地稅兩個系統(tǒng)數(shù)據(jù)之間的互聯(lián)互通提供技術(shù)支持，實現(xiàn)納稅人戶籍資料、財務(wù)報表、行政處罰，外部收集信息等資料的完全共享。二是完善金稅三期中有關(guān)國地稅合作的模塊與功能，搭建統(tǒng)一的網(wǎng)上辦稅服務(wù)平臺，探索建立國地稅共連共用的電子稅務(wù)局，實現(xiàn)納稅人在同一網(wǎng)絡(luò)平臺、同一入口辦理國地稅業(yè)務(wù)；規(guī)范國地稅數(shù)據(jù)采集方式、口徑和標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立總局、省局的兩級征管數(shù)據(jù)應(yīng)用大集中模式，解決國地稅信息系統(tǒng)獨(dú)立，征管數(shù)據(jù)互不關(guān)聯(lián)，數(shù)據(jù)分離等問題，為后期風(fēng)險管理的有效實施提供數(shù)據(jù)支持。三是在征管數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的基礎(chǔ)上，建立聯(lián)合數(shù)據(jù)分析處理機(jī)制。在市及縣區(qū)級建立通暢、固定、規(guī)范的信息交換渠道，提高國地稅合作的有效性，降低基層執(zhí)法風(fēng)險，發(fā)揮征管合力。四是從省級層面共建“12366”服務(wù)熱線。國地稅共同培訓(xùn)12366服務(wù)人員，共建納稅服務(wù)網(wǎng)站和相關(guān)平臺，統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和宣傳口徑，共建網(wǎng)上納稅人學(xué)校，打造統(tǒng)一標(biāo)識的納稅服務(wù)品牌。

（三）結(jié)合征管體制改革，規(guī)范國地稅征管職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置

國地稅基層合作不順暢的一個重要原因就是部門壁壘，而部門壁壘產(chǎn)生的主要原因在于部門利益?，F(xiàn)行征管體制下，國地稅職能界定重疊，職責(zé)分工交叉，比如企業(yè)所得稅，兩部門都有征管職責(zé)，在收入任務(wù)的壓力下，爭搶稅源的情況時有發(fā)生；再如，“營改增”后，納稅人增值稅在國稅局繳納，城建稅和教育費(fèi)附加征管權(quán)限則在地稅部門，雖部分地區(qū)由國稅部門代征，但正如前述分析的那樣，由于認(rèn)識和技術(shù)等原因，還是會產(chǎn)生管理真空；此外，稽查局受所屬省市局領(lǐng)導(dǎo)，如果所在省市局合作意愿不強(qiáng)，則稽查業(yè)務(wù)合作也會受到很大影響。因此，一是加快理順中央和地方財政分配關(guān)系，厘清國地稅征管職能，逐步改變一個稅種兩家都管的現(xiàn)象，避免因爭搶稅源造成的資源浪費(fèi)，堵塞征管漏洞；二是與厘清征管職能配套，充分考慮國地稅資源配置，保證業(yè)務(wù)增減和機(jī)構(gòu)設(shè)置、人力資源配備相適應(yīng)，以增加兩個部門征管互助的動力；三是加強(qiáng)省局稽查局的職能，給予稽查部門一定的獨(dú)立性，從省級層面建立全面稽查合作機(jī)制，加強(qiáng)稅務(wù)稽查合作工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，便于統(tǒng)籌安排和聯(lián)合辦案管理，統(tǒng)一執(zhí)法口徑，提高“最后一道防線”的檢查效率和質(zhì)量。

（四）切實強(qiáng)化合作保障，通過頂層設(shè)計為合作共建提供人財物支持

國地稅分為兩個獨(dú)立的行政執(zhí)法主體，有著各自不同的人財物的管理。特別是地稅部門的人財物管理接受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)。隨著國地稅合作的廣度和深度的不斷延展，有些合作項目涉及同時調(diào)用兩個部門的資源。比如共建辦稅服務(wù)廳，共建“12366”納稅服務(wù)熱線，聯(lián)合稅收宣傳和培訓(xùn)、聯(lián)合執(zhí)法，以及委托代征事項等，靠基層之力是無法得到很好解決的。為此，一是通過頂層設(shè)計規(guī)范合作事項設(shè)備投入、軟件開發(fā)、經(jīng)費(fèi)撥付程序；二是加強(qiáng)人力資源管理和儲備，在編制和職數(shù)上向合作項目傾斜，培訓(xùn)和培養(yǎng)精通國地稅業(yè)務(wù)的復(fù)合型人才。

（責(zé)任編輯：東方源）

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2095-1280（2015）06-0001-04

倫玉君，女，第三批全國稅務(wù)領(lǐng)軍人才培養(yǎng)研修班學(xué)員，國家稅務(wù)總局科研所科研組織處副處長；鄧巍巍，女，第三批全國稅務(wù)領(lǐng)軍人才培養(yǎng)研修班學(xué)員，安徽省國家稅務(wù)局征管科技處副處長；李珺，女，第三批全國稅務(wù)領(lǐng)軍人才培養(yǎng)研修班學(xué)員，安徽省地方稅務(wù)局直屬局副局長。