成 紅,趙亞潔

(河海大學(xué)法學(xué)院,江蘇南京 210098)

水電開發(fā)的環(huán)境外部性及其法律調(diào)整
——以金沙江流域為例

成 紅,趙亞潔

(河海大學(xué)法學(xué)院,江蘇南京 210098)

水電屬于清潔能源,具有增加能源供給、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)等作用。我國水能資源豐富,水電開發(fā)具有天然優(yōu)勢,但以金沙江流域為典型代表的水電過度、超前、無序開發(fā)業(yè)已造成嚴重生態(tài)破壞,帶來環(huán)境外部性。環(huán)境外部性問題的解決,是運用外部性理論和政府管制、經(jīng)濟刺激手段實現(xiàn)環(huán)境外部性內(nèi)部化的過程?？赏ㄟ^水電開發(fā)專項立法,明確流域水資源產(chǎn)權(quán)屬性,嚴格水電開發(fā)環(huán)評相關(guān)制度,完善水電開發(fā)稅費制度,實現(xiàn)水電開發(fā)的環(huán)境外部性的法律調(diào)整。

水電開發(fā);環(huán)境外部性;外部性內(nèi)部化;法律調(diào)整;金沙江流域

在人類歷史長河中,環(huán)境問題是伴隨社會經(jīng)濟發(fā)展而出現(xiàn)的一個無法回避的全新問題。人類生存與發(fā)展離不開經(jīng)濟活動,需要消耗環(huán)境資源,但經(jīng)濟活動的消耗一旦超出環(huán)境資源承載能力,環(huán)境問題便產(chǎn)生了。就水電開發(fā)而言,本屬清潔能源的水電卻因過度、超前、無序開發(fā)而可能帶來環(huán)境問題,所謂水電開發(fā)“金沙江時代”的到來即伴隨著嚴重的流域生態(tài)破壞,敲響了生態(tài)安全警鐘。以金沙江為代表,我國流域水電開發(fā)的環(huán)境外部性不容忽視,因水電開發(fā)而失衡的經(jīng)濟利益與環(huán)境利益關(guān)系亟待法律調(diào)整。

1 金沙江流域水電開發(fā)的主要問題:環(huán)境外部性

金沙江是我國最大的水電能源基地。金沙江位于青藏高原、云貴高原和四川盆地的西部邊緣,屬于長江上游河段,其干流具有徑流豐沛且較穩(wěn)定、河道落差大、水能資源豐富、開發(fā)條件較好等特點。三峽水電站建成之后,中國水電建設(shè)邁入“金沙江時代”,全流域計劃開發(fā)25級電站,規(guī)劃總裝機規(guī)模相當于4座三峽電站。作為重要的生態(tài)屏障區(qū),金沙江流域具有長江上游水源涵養(yǎng)、防風(fēng)固沙和生物多樣性保護等重要功能,其生態(tài)環(huán)境質(zhì)量直接關(guān)乎長江中下游乃至全國廣大區(qū)域[1]。

1.1 金沙江流域水電開發(fā)帶來生態(tài)破壞

目前,金沙江流域已建成或在建、籌建的水電站數(shù)量尚不足規(guī)劃的一半,但水電開發(fā)對流域生態(tài)環(huán)境的負面影響已然顯現(xiàn)。梯級水電開發(fā)將急流幾乎分割為靜水,改變了流域水環(huán)境,急流型河流生態(tài)系統(tǒng)演變?yōu)樗畮焐鷳B(tài)系統(tǒng),自然與農(nóng)地植被淹沒,魚類等生物生存棲息地破壞,流域水文特征和水沙輸移過程改變,生態(tài)破壞嚴重。

1.1.1 自然植被與農(nóng)地植被淹沒引發(fā)次生環(huán)境災(zāi)害

水電開發(fā)中梯級電站的淹沒同時造成流域內(nèi)植被淹沒。自然植被中的暖溫性針葉林淹沒面積最大,人工植被中的農(nóng)地植被淹沒面積較大[2]。自然植被與農(nóng)地植被淹沒造成不可逆的流域生態(tài)系統(tǒng)破壞,極易引發(fā)次生環(huán)境災(zāi)害。

1.1.2 魚類等生物棲息地破壞危及生物多樣性

水電開發(fā)工程使魚類洄游通道被阻斷,降水水溫下降等連帶效果打破魚類生長規(guī)律,需依賴激流險灘生存的魚類被困在庫區(qū),因失去賴以生存的棲息地而數(shù)量減少,面臨消失的風(fēng)險[3]。

1.1.3 水文特征的改變引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險

引流渠建設(shè)截斷了自然河道,自然溪流全年大部分時間流量銳減甚至干涸,依賴溪流環(huán)境繁衍生存的水生生物棲息地破壞殆盡,與此同時,豐水期引流渠的溢水又對原本十分脆弱的山體造成猛烈沖刷,帶來地震等地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險[3]。

1.1.4 水沙輸移過程的改變引發(fā)水體污染

水沙輸移過程的改變使得局部河段淤積,其結(jié)果或使得河口泥沙減少進而加劇沖刷,或?qū)е孪趟纤?或帶來污染物滯留進而改變水質(zhì),水庫一方面因入流挾帶的泥沙沉積逐漸淤積變淺,像湖泊一樣“老化”,另一方面因營養(yǎng)物增加、水草大量生長,形成湖泊型富營養(yǎng)化[4]。

1.2 水電開發(fā)帶來的生態(tài)破壞是環(huán)境外部性的表現(xiàn)

金沙江流域梯級開發(fā)帶來生態(tài)破壞,這不僅是單個水電工程的效應(yīng),更是全流域總體規(guī)劃的疊加效應(yīng),對整個流域生態(tài)環(huán)境具有潛在的、長期的、深遠的影響。金沙江流域水電開發(fā)引發(fā)環(huán)境外部性并非個案,生態(tài)破壞幾乎成為所有流域水電開發(fā)中都無法回避的環(huán)境外部性問題。一些投入巨大人力、物力建立的水電工程設(shè)施在經(jīng)歷初期輝煌之后,不僅需要應(yīng)對復(fù)雜的生態(tài)破壞結(jié)果,而且必須接受維持工程自身正常運行基礎(chǔ)的嚴峻挑戰(zhàn),極大地偏離了工程建設(shè)初衷,甚至成為一種生態(tài)包袱[5]。

2 水電開發(fā)的環(huán)境外部性的實質(zhì):利益沖突

生態(tài)破壞是由個體經(jīng)濟活動成本外溢所帶來的環(huán)境外部性問題。為追求自身利益最大化,企業(yè)作為經(jīng)濟人往往會最大程度地向社會轉(zhuǎn)嫁經(jīng)濟活動成本,其中很大一部分是環(huán)境成本——對環(huán)境資源的索取和對生態(tài)環(huán)境的破壞。水電開發(fā)中經(jīng)濟發(fā)展成本向環(huán)境質(zhì)量的轉(zhuǎn)嫁帶來環(huán)境外部性,其實質(zhì)是經(jīng)濟利益與環(huán)境利益的沖突。

2.1 經(jīng)濟利益與環(huán)境利益的沖突

能源是人類活動和經(jīng)濟社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。傳統(tǒng)能源在滿足人類需求的同時帶來空氣污染、氣候變暖等環(huán)境問題,優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、發(fā)展清潔能源日益受到重視。水力發(fā)電天然可再生、清潔無污染的優(yōu)勢使其具有增加能源供給、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、促進可持續(xù)發(fā)展等作用,以金沙江流域為例,其豐沛的水能資源在我國新型能源開發(fā)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整中具有戰(zhàn)略意義。然而,受起步較晚、管理經(jīng)驗不足、生態(tài)補償不到位等因素制約,我國流域水電開發(fā)的經(jīng)濟利益與流域生態(tài)環(huán)境保護的環(huán)境利益沖突凸顯。

2.2 經(jīng)濟利益與環(huán)境利益沖突的原因

水電開發(fā)中的經(jīng)濟利益與環(huán)境利益沖突是市場失靈和政府失靈造成的。作為水電開發(fā)主要利用對象的流域水資源是一種公共物品,具有非競爭性與非排他性的特點,而企業(yè)為了自身經(jīng)濟利益無限制地擴大社會成本,施外部性于他人,帶來市場失靈。例如,金沙江流經(jīng)4省區(qū),綿延數(shù)千公里,除干流規(guī)劃的25級水電站外,各支流還存在數(shù)量龐大的小水電項目。水電開發(fā)工程可觀的經(jīng)濟利益驅(qū)使各企業(yè)進入金沙江流域競相圈水,不斷拉高裝機、庫容和發(fā)電規(guī)模,流域內(nèi)蓄水大戰(zhàn)頻仍,造成嚴重的“公地的悲劇”,其最終結(jié)局不是全贏而是全輸。

我國水電開發(fā)項目未批先建、擅自變更等環(huán)評違法違規(guī)現(xiàn)象十分嚴重。例如,2009年金沙江中游魯?shù)乩妄堥_口兩座水電建設(shè)工程尚未通過環(huán)評審批即擅自攔壩截流,曾引發(fā)轟動一時的“環(huán)評風(fēng)暴”。時至今日,水電開發(fā)項目未批先建現(xiàn)象仍然存在,大型水利樞紐的環(huán)評都是針對單一水電項目孤立進行的,總體缺乏對梯級水電疊加影響的綜合評價,無法評估梯級水電開發(fā)對整個流域的、中長期的可能風(fēng)險,支流的大量小水電建設(shè)更是基本沒有環(huán)評[6]。不僅大型梯級水電開發(fā)項目缺少綜合環(huán)評,金沙江二、三級支流上梯級建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)分布的小水電項目也缺乏環(huán)評的前置監(jiān)管,環(huán)評中的生態(tài)補償措施嚴重缺位。我國現(xiàn)行《環(huán)境影響評價法》、《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》雖然對環(huán)評范圍及評價、審查、跟蹤、法律責(zé)任等環(huán)評各環(huán)節(jié)有所規(guī)定,但相關(guān)規(guī)定過于原則、缺少實施細則,政府對水電工程建設(shè)的監(jiān)管力度遠遠不夠,由此帶來政府失靈。

市場失靈和政府失靈帶來水電開發(fā)的環(huán)境外部性,環(huán)境外部性的內(nèi)部化則是流域水電開發(fā)和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵。

3 水電開發(fā)的環(huán)境外部性的內(nèi)部化:利益衡平

3.1 經(jīng)濟利益與環(huán)境利益亟待衡平

保護環(huán)境與發(fā)展經(jīng)濟從來都不是一個非此即彼的命題。保護環(huán)境是發(fā)展經(jīng)濟的題中應(yīng)有之義,二者同質(zhì)同源,發(fā)展經(jīng)濟并不意味著犧牲環(huán)境,反之亦然。以犧牲環(huán)境為代價的經(jīng)濟發(fā)展最終將使經(jīng)濟發(fā)展不可持續(xù);仇視一切經(jīng)濟活動的純粹環(huán)保運動也會因經(jīng)濟增長緩慢而帶來資金短缺,進而使得環(huán)保事業(yè)無法繼續(xù)。經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)以環(huán)境承載力為界限,調(diào)動盡可能多的環(huán)境資源,維持經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的動態(tài)平衡,在可持續(xù)發(fā)展框架內(nèi)尋求二者利益的最大化。水能作為可再生清潔能源是未來能源供給的新方向,水電開發(fā)是我國能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中的一項有益探索,嚴格的前置審批程序和后續(xù)生態(tài)補償措施可將水電開發(fā)工程對流域生態(tài)環(huán)境的負面影響控制在流域生態(tài)環(huán)境可承載范圍內(nèi),進而在流域水電開發(fā)與流域生態(tài)保護之間達成平衡,最終實現(xiàn)流域水電開發(fā)的可持續(xù)與水能資源的可再生。

3.2 通過外部性內(nèi)部化實現(xiàn)經(jīng)濟利益與環(huán)境利益的衡平

外部性問題的解決即外部性的內(nèi)部化。政府管制和經(jīng)濟刺激是環(huán)境外部性內(nèi)部化的兩大手段,二者各有特點。水電開發(fā)的環(huán)境外部性內(nèi)部化需要綜合運用政府管制和經(jīng)濟刺激手段,兼采剛性管制與柔性引導(dǎo)之長,以實現(xiàn)經(jīng)濟利益與環(huán)境利益的衡平。環(huán)境外部性問題內(nèi)部化的手段包括兩類:一是帶有權(quán)力色彩的強制性手段,如通過政府管制對企業(yè)的污染排放行為和資源開發(fā)行為進行監(jiān)督、控制,要求企業(yè)公開生產(chǎn)信息和排污信息等;二是較柔和的引導(dǎo)性手段,如通過政府與企業(yè)之間的環(huán)境協(xié)定促使企業(yè)主動承擔環(huán)境保護責(zé)任,對企業(yè)進行行政指導(dǎo),利用經(jīng)濟刺激手段引導(dǎo)企業(yè)降耗減排。其中,政府管制和經(jīng)濟刺激是實現(xiàn)環(huán)境外部性內(nèi)部化的兩個最主要手段。

3.2.1 環(huán)境外部性內(nèi)部化中的政府管制

環(huán)境外部性內(nèi)部化中的政府管制是國家和對開發(fā)利用環(huán)境資源或向環(huán)境排放污染的企業(yè)進行強制性管理的“命令—控制型”手段。在國家環(huán)境管理活動中,政府通過設(shè)置企業(yè)進入相關(guān)市場的前置審批與許可程序,監(jiān)督與控制企業(yè)經(jīng)濟活動中的排污行為和資源開發(fā)行為,要求企業(yè)采取與其污染排放和資源利用程度相當?shù)纳鷳B(tài)補償措施,設(shè)置企業(yè)環(huán)境違法責(zé)任等,使企業(yè)承擔經(jīng)濟活動的環(huán)境成本,達致政府管制之目的。政府管制的優(yōu)勢在于可以通過政府這個“裁判者”規(guī)范市場經(jīng)濟主體的活動,有效改善因市場失靈而導(dǎo)致的社會資源低效配置狀況。

3.2.2 環(huán)境外部性內(nèi)部化中的經(jīng)濟刺激

環(huán)境外部性內(nèi)部化中的經(jīng)濟刺激是通過一系列微觀刺激和宏觀調(diào)控的經(jīng)濟手段的運用,刺激并引導(dǎo)企業(yè)主動降耗減排,實現(xiàn)其經(jīng)濟活動外部成本的內(nèi)部化。經(jīng)濟刺激的具體手段包括征收環(huán)境稅和污染費、給予環(huán)保產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠、排污權(quán)交易、發(fā)放清潔生產(chǎn)補貼等,其中的稅費指“對向環(huán)境排放的每一單位污染物征稅或收費,其大小盡量反映每一單位排放物的外部成本”[7]。經(jīng)濟刺激對企業(yè)經(jīng)濟活動具有引導(dǎo)作用,例如,當環(huán)境稅費幾乎等于或超過采用清潔生產(chǎn)工藝或環(huán)保裝置所需成本時,企業(yè)便不再是被動的環(huán)保者,而會主動選擇采用清潔生產(chǎn)工藝或安置環(huán)保裝置,從而使得環(huán)境外部性內(nèi)部化。經(jīng)濟刺激手段相對于政府管制手段而言更具靈活性、有效性。

4 水電開發(fā)的環(huán)境外部性之法律調(diào)整

我國目前尚無水電開發(fā)專項立法,僅在《水法》、《環(huán)境影響評價法》、《水利水電工程管理條例》等立法中有零星的涉及水電開發(fā)的一般性規(guī)定,且相關(guān)規(guī)定過于原則、內(nèi)容滯后,法律調(diào)整力度有限。建議推動我國水電開發(fā)專項立法,通過立法嚴格水電開發(fā)環(huán)評相關(guān)制度以加強政府管制,通過明確流域水資源產(chǎn)權(quán)屬性、完善水電開發(fā)稅費制度以加強經(jīng)濟刺激,并健全相應(yīng)的流域執(zhí)法保障制度,最終實現(xiàn)水電開發(fā)的環(huán)境外部性的法律調(diào)整。

4.1 嚴格水電開發(fā)環(huán)評相關(guān)制度

環(huán)評制度旨在從源頭上預(yù)防生態(tài)破壞。通過規(guī)劃環(huán)評和建設(shè)項目環(huán)評,調(diào)控、監(jiān)管水電開發(fā)規(guī)劃及工程建設(shè)項目,可有效防范生態(tài)破壞,實現(xiàn)流域水資源的有序開發(fā)。應(yīng)以新《環(huán)境保護法》的實施和《環(huán)境影響評價法》的修訂為契機,在水電開發(fā)專項立法中嚴格水電開發(fā)環(huán)評相關(guān)制度。①規(guī)定更為嚴格的水電開發(fā)環(huán)評準入條件。例如,在飲用水水源保護地、流域生態(tài)保護區(qū)的核心區(qū)域和緩沖區(qū)域內(nèi)嚴禁批準水電開發(fā)項目;啟動梯級水電開發(fā)中流域生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略環(huán)評,將水電項目的防洪、灌溉、航運、供水、攔沙等綜合效益列入環(huán)評考核因素,對整個流域水電開發(fā)項目進行系統(tǒng)評估。②設(shè)置更為嚴格的水電開發(fā)環(huán)評違法違規(guī)責(zé)任,加大水電開發(fā)企業(yè)的違法成本,并通過項目跟蹤制度實現(xiàn)政府對企業(yè)水電開發(fā)建設(shè)項目的全程監(jiān)管。③規(guī)范環(huán)評技術(shù)服務(wù)市場,定期審核環(huán)評機構(gòu)的資質(zhì),保證水電開發(fā)環(huán)評的中立性和專業(yè)性。④以制度完善為基礎(chǔ),加強環(huán)評審批、驗收的公示,保證公示信息的完整性、透明度,并通過組織問卷調(diào)查、聽證會、論證會等搭建公眾參與平臺,真正實現(xiàn)水電開發(fā)環(huán)評的公眾參與。

4.2 明確流域水資源產(chǎn)權(quán)屬性

明確流域水資源產(chǎn)權(quán)屬性是實現(xiàn)水電開發(fā)的環(huán)境外部性內(nèi)部化的前提?！翱扑苟ɡ碓诃h(huán)境資源法上的適用,就是要明確水資源的產(chǎn)權(quán),實際上就是界定企業(yè)和個人對流域水資源上所有的權(quán)利,以及超越權(quán)利范圍所應(yīng)承擔的責(zé)任。”[8]我國水資源屬于國家所有,水資源的使用收益權(quán)能通過行政許可方式被賦予獲得水資源開發(fā)許可的企業(yè)。在水電開發(fā)專項立法中明確流域水資源產(chǎn)權(quán)屬性,首先需要明確流域水電開發(fā)主體,界定跨區(qū)域的流域水資源使用權(quán)并進行確權(quán)登記,其次應(yīng)落實嚴格的水資源管理制度,建立水權(quán)水市場體系。明晰的產(chǎn)權(quán)和嚴格的監(jiān)管是流域水資源有序開發(fā)的基本保障。

4.3 完善水電開發(fā)稅費制度

我國實行水資源有償使用制度,企業(yè)取水需要繳費,但取水企業(yè)進行水電開發(fā)往往只需負擔相當于其取水收益很小比例的費用,所繳費用遠不足以補償水電開發(fā)的環(huán)境成本。因此,應(yīng)在水電開發(fā)專項立法中設(shè)立水電開發(fā)企業(yè)環(huán)境保護保證金制度,完善水電開發(fā)環(huán)境稅費制度,制定符合比例的水資源費和水污染費征收標準,盡快開征環(huán)境稅;以環(huán)境保護保證金和水電開發(fā)環(huán)境稅費為主要來源,成立流域環(huán)境保護專項基金,用于流域開發(fā)的后期生態(tài)補償。

4.4 健全流域執(zhí)法保障制度

目前,我國水資源管理采取條塊分割模式,同一流域的執(zhí)法主體、執(zhí)法尺度不盡相同,影響法律規(guī)定的實施效果,不利于水電開發(fā)環(huán)境外部性的內(nèi)部化。應(yīng)在水電開發(fā)專項立法中明確統(tǒng)一的水資源管理體制,尤其應(yīng)打破現(xiàn)有按行政區(qū)劃分割的跨行政區(qū)域的流域管理模式,建立流域水資源利用和水污染防治統(tǒng)一管理機構(gòu),統(tǒng)一執(zhí)法主體和執(zhí)法尺度,完善執(zhí)法責(zé)任倒查制度,實現(xiàn)流域開發(fā)全過程的動態(tài)監(jiān)控,并定期公示環(huán)境監(jiān)測結(jié)果,為水電開發(fā)環(huán)境外部性的內(nèi)部化提供有力的執(zhí)法保障。

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F407.9

A

1003 -9511(2015)03 -0056 -03

2015-03 -28 編輯:陳玉國)

10.3880/j.issn.1003 -9511.2015.03.013

成紅(1963—),女,安徽滁州人,副教授,從事環(huán)境與資源保護法學(xué)研究。E-mail:chenghongmc@163.com