李耀鋒， 趙玲玲

(井岡山大學政法學院， 江西 吉安， 343009)

社會工作：促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理走向善治的一條路徑

李耀鋒， 趙玲玲

(井岡山大學政法學院， 江西 吉安， 343009)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級是政府和基層民眾的聯(lián)系紐帶，在我國治理體系建設(shè)中有特殊地位。原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理舊模式面臨諸多現(xiàn)實問題，如何在其原有基礎(chǔ)上破舊立新而趨于善治，是我國基層治理創(chuàng)新的務實選擇與關(guān)鍵課題。善治為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新提供了方向與指引，社會工作契合了善治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的內(nèi)在要求，可發(fā)揮理念優(yōu)化、方法改進、風險化解與人才支持的獨特功能。社會工作推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理走向善治的實現(xiàn)路徑包括：提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理制度對基層民眾需求的回應能力，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理工作人員的素質(zhì)提升與結(jié)構(gòu)優(yōu)化，推進弱勢群體的權(quán)益保障與基層社會矛盾的深層化解，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理舊框架內(nèi)不同利益主體之間的關(guān)系協(xié)調(diào)與革新。

善治； 社會工作； 鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理； 基層治理創(chuàng)新

“人類對善治的關(guān)注與人類文明本身一樣歷史久遠”。[1]1十八屆三中全會順應新形勢做出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略決策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級是政府與基層民眾的聯(lián)系紐帶，在實現(xiàn)我國治理能力現(xiàn)代化進程中有特殊地位。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系建設(shè)是一個循序漸進的過程，不能急躁冒進，試圖一蹴而就。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何通過不斷創(chuàng)新，突破既有社會管理模式的局限而趨向善治，成為我國治理體系建設(shè)非常關(guān)鍵的一環(huán)。社會工作作為一種制度設(shè)置與專業(yè)化力量，近年來在國內(nèi)受到日益廣泛的關(guān)注，影響力漸增，但關(guān)于社會工作對推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式走向善治的獨特功能仍缺乏深入系統(tǒng)的研究。這種不足直接制約了基層社會工作開展的深度、廣度及其實踐成效。

一、善治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新

(一)善治的要義與旨趣

善治是治理的上位概念，是優(yōu)化了的治理類型，是對治理的進一步完善和提升。[2]治理理論興起于20世紀80年代末，其主要創(chuàng)始人之一羅西瑙認為，治理是一種由共同的目標支持的活動，這些活動的主體未必是政府，也無須依靠國家強制力量來實現(xiàn)。[3]全球治理委員會1995年在一份研究報告中指出，治理是個人、公共或私人機構(gòu)用來管理他們共同事務的諸多方式的總和。它使相互矛盾和各不相同的利益群體彼此容納并且實現(xiàn)合作。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個重要特征：治理不是一整套規(guī)則或一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理的主體既有公共部門，也有私人部門；治理不是一種正式制度，而是持續(xù)的互動。[4]

善治是社會治理的最佳狀態(tài)與目標追求。20世紀80年代以來，很多國家把善治作為政府社會管理的目標。對于其內(nèi)涵，可謂眾說紛紜，尚未形成共識。聯(lián)合國人權(quán)高級委員會辦公室(OHCHR)認為，善治是在治理過程中從根本上排除濫用職權(quán)和腐敗并完全尊重法治原則，對善治的真正檢驗是在實現(xiàn)公民的文化、經(jīng)濟、政治和社會權(quán)利方面，為實現(xiàn)人權(quán)目標所做的努力程度；善治包括透明和公信力等要素和平等與公平等價值觀，善治必須保證公民特別是最貧困人群的基本需求和有尊嚴的生活。只有最貧困群體和弱勢群體受益時，治理才是善治。[1]11-12俞可平認為善治是使公共利益最大化的社會管理過程，是政府部門與眾多的公共行動主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務的過程。[5]李向前認為，善治是治理的最高標準和理想狀態(tài)，包括“善者治理”“善于治理”和“善態(tài)治理”。[6]

盡管人們對善治的認識不一，但無論從何種角度加以界定，善治的核心要義和旨趣都是可確定的，即強調(diào)普通民眾的中心地位和主體性參與、多元行動主體的權(quán)力制衡與權(quán)利保障以及在此基礎(chǔ)上構(gòu)建良好的社會秩序。它意味著一種能對民眾需求保持高度敏感性并作出積極回應的方式，通過建構(gòu)并使用合適的制度措施以有效應對社會問題與矛盾。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理舊模式存在的主要問題

我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理有其特殊性，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖小，肝膽俱全”，“上邊千條線，下邊一針穿”等說法反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理的特點。面對日益增加的復雜性需求，原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式變得應接不暇和疲于奔命，[7]主要存在三方面問題。

1．管理人員的管控思想較嚴重，致使民眾需求得不到有效滿足

社會管理本應管理和服務并重，管理中有服務，服務中有管理。但長期以來，相當多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在總體工作安排上，重經(jīng)濟建設(shè)輕社會管理；在社會管理中又重管理輕服務，習慣于“管”“卡”“壓”等傳統(tǒng)的不夠合理的工作方式，對被服務的社會成員習慣于居高臨下、發(fā)號施令。長期以來形成了坐著辦公的不良習慣，對普通民眾的所思、所想、所盼和所愿缺少足夠的主動了解和科學調(diào)研。相當多鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理干部在自上而下的各種指令、任務、考核、應酬中疲于奔命，缺乏主動服務意識，習慣于運用行政權(quán)力對社會組織及基層民眾進行管理，無暇也無興趣關(guān)心基層民眾的疾苦、問題和未來可持續(xù)發(fā)展。這種社會管理主客體之間的斷裂使基層民眾的諸多內(nèi)在需求無法得到及時有效滿足，為社會矛盾激化埋下了隱患。

2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能錯位與其他行動主體功能缺位，導致社會管理秩序失衡

目前我國基層的行政管理模式主要是韋伯式的層級制管理模式，它依賴于標準的工作過程，難以為提高效率提供有效的激勵，而是著力于怎樣避免犯錯誤，存在組織僵化等問題。[8]隨著近年來我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，社會事務紛繁復雜，社會問題各式各樣，社會需求千差萬別，利益關(guān)系錯綜復雜。這導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以靈活應對，管了很多管不了或管不好的事情，“越位”和“錯位”現(xiàn)象時有發(fā)生，公共權(quán)力侵入私人領(lǐng)域的現(xiàn)象并不少見。有些事情沒有人去管理，政府缺位，其他社會管理主體也缺位，社會管理秩序處于失衡狀態(tài)。一些社會群體的利益訴求無法正常表達，正當合理的利益得不到有效保護。這種不均衡狀態(tài)甚至可能會使一些不法分子趁虛而入，為非作歹、禍害民眾，破壞正常的社會秩序。

3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理舊模式的內(nèi)在設(shè)置，難以應對急劇的社會變遷及隨之出現(xiàn)的社會矛盾

農(nóng)村基層社會矛盾頻發(fā)及社會管理效果不理想的重要原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理過分注重基層的政治性而忽略了社會性。[9]當前我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，農(nóng)村正發(fā)生快速而深刻的變化，各種社會問題突出，比如貧富分化問題、土地問題、社會治安問題和社會分化問題等。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)既有的社會管理模式及其內(nèi)在設(shè)置缺乏應有的彈性、靈活性及回應能力，難以適應快速的社會變遷和滿足民眾不斷變化的多樣社會需求，無法有效化解潛在風險和沖突，甚至會激化社會矛盾。近些年來農(nóng)村群體性事件時有發(fā)生即是一種體現(xiàn)。

(三)善治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的內(nèi)在要求

鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理舊模式的現(xiàn)實難題制約著改善民生的目標實現(xiàn)，必須通過不斷創(chuàng)新來實現(xiàn)突破與發(fā)展。具體而言，善治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的內(nèi)在要求主要有四點。

1．立足民眾的需求和能力，把以人為本的基本理念貫徹始終

善治的核心出發(fā)點是以人為本。“善”意味著尊重民眾意愿，提高民眾能力，也意味著一個高效用和高效率的政府功能來努力滿足所有公民增長的需求。[1]10因此，善治理念下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新應把以人為本這一基本理念貫徹始終。要適應經(jīng)濟與社會發(fā)展的新要求，切實轉(zhuǎn)變觀念，實現(xiàn)管理與服務的有機統(tǒng)一，讓民眾的需求和能力得到真正的尊重。要達此目標，必須不斷創(chuàng)新社會管理的本土化服務，推進社會服務的科學化與專業(yè)化；從實際情況出發(fā)，因地因時制宜，真正把人作為最重要的資源，把民眾作為社會發(fā)展的核心主體，充分開發(fā)社會的人力資源和專業(yè)資源，服務于以普通民眾為核心的各利益相關(guān)者。

2．著眼社會活力的深層激發(fā)，推進社會管理主體的多元與均衡

在治理理論視角下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理職能創(chuàng)新的重要方面是推進管理主體多元化并建立多元主體的合作網(wǎng)絡。[10]隨著我國經(jīng)濟與社會發(fā)展，民眾的需求不斷擴展和提升，社會事務日益增多，社會管理的主體迫切需要重新界定與整合，以彌補政府單一力量的局限或不足。因此，社會管理主體不僅局限于政府部門，還需包括許多非政府部門。盡管目前我國社會管理的多元主體發(fā)展還不成熟，尤其是社會組織提供公共產(chǎn)品和服務的能力尚不完善，政府應在社會管理主體多元化過程中起引導作用，著力推動專業(yè)化的社會服務，才能緩解政府壓力，促進政府職能轉(zhuǎn)變，使政府將精力和資源集中用于真正應發(fā)揮作用的領(lǐng)域，最大限度激發(fā)社會各方面的創(chuàng)造活力，增加和諧因素，減少不和諧因素，為民眾提供高質(zhì)量的公共服務。

3．注重內(nèi)涵式發(fā)展，全面提升民眾的自主性與能動性

善治強調(diào)民眾的中心地位。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新中，必須充分調(diào)動民眾的參與，真正發(fā)揮他們的主觀能動性。要注重科學調(diào)研，切實找準民眾的關(guān)注點，使基層民眾找到歸屬感和認同感，主動自發(fā)地參與到新的發(fā)展實踐中來，而不是被動地聽指揮，表面上服從，內(nèi)心里卻有不滿或不情愿。要達到這一目標，非常重要的一點就是要提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理人員的整體素質(zhì)，使他們真正具備貼近民眾、深入民眾、了解民眾、帶動民眾、服務民眾的理念與能力。同時還應借助各類社會組織激發(fā)民眾的主動參與熱情，促進民眾的自我管理、自我教育和自我發(fā)展。

4．著力保障弱勢群體的權(quán)利，增進社會的公平公正

善治觀點認為，只有最貧困群體和社會弱勢群體受益時，治理才是善治。[1]12在我國經(jīng)濟與社會轉(zhuǎn)型過程中，出現(xiàn)了諸多弱勢群體，他們由于經(jīng)濟、社會和文化等方面的低下狀態(tài)而難以像正常人那樣化解社會變遷與社會問題造成的壓力，導致生活陷入困境，處于不利的社會地位?？傮w看，他們具有經(jīng)濟上的低收入性、生活質(zhì)量上的低層次性、政治上的低影響力和心理上的高敏感性等特征。[11]他們的權(quán)益保障成為社會公平公正的重要衡量標準，也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的底線要求。要建立完善弱勢群體的利益訴求渠道，借助法治化、制度化、組織化與社會化的力量保障他們的權(quán)益，使他們在多元利益格局中獲得應有的尊重。

社會工作作為理念、制度、方法和人才的綜合體，其專業(yè)品性契合了善治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的內(nèi)在要求，可為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新帶來新的契機。

二、善治視域下的社會工作與鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新

(一)社會工作對社會管理創(chuàng)新及社會治理的協(xié)同性與契合性

社會工作興起于歐美，是現(xiàn)代工業(yè)化和城市化的產(chǎn)物，在社會發(fā)展中發(fā)揮著日益重要的功能。它作為一種重要的制度設(shè)置與專業(yè)化力量，以“以人為本、助人自助、公平正義”為核心價值理念，用個案、小組和社區(qū)等科學的專業(yè)方法服務他人特別是弱勢群體，旨在增進社會福利，促進社會互助和社會公平正義。隨著我國各地探索實踐的深入，社會工作正逐漸從直接服務擴展到參與社會管理，從解決社會問題擴展到預防社會問題。在我國社會管理體制走向多主體、多元化治理背景下，社會工作日益顯示其重要性。[12]

社會工作對社會管理創(chuàng)新具有重要的協(xié)同作用。[13]社會管理說到底是對人的管理和服務，而社會工作的目標正是增強人的社會功能，關(guān)注如何幫助個人、群體或社區(qū)增強其發(fā)揮社會功能的能力。它通過各種專業(yè)方法，在家庭、學校、社區(qū)等方面開展工作，解決人們參與經(jīng)濟與社會建設(shè)的困難和障礙。社會工作對促進社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變，激發(fā)社會活力、促進社會財富公平分配具有重要的基礎(chǔ)作用和專業(yè)優(yōu)勢。[14]它不是把工作對象只看做被救濟、被改造、被動員的客體，而是看做多元主體的一部分；它善于調(diào)動主客體兩方面的積極性，從預防和發(fā)展的角度去分析和介入問題，從而有利于問題的真正解決。因此，社會工作可在實質(zhì)上和深層次上參與社會治理。[15]近年來，北京、上海、廣東等地率先在社區(qū)管理、社會救助、社會福利等領(lǐng)域引介了專業(yè)社會工作，滿足了新時期的社會需求，使社會工作成為社會管理創(chuàng)新的重要機制，取得了良好的實踐成效。

(二)善治視域下社會工作對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的功能定位

1．理念優(yōu)化

理念的優(yōu)化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的關(guān)鍵所在。隨著我國經(jīng)濟與社會轉(zhuǎn)型不斷深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理面臨的問題越來越多地表現(xiàn)為政府在推進改革發(fā)展過程中形成的民生問題。在此背景下，以往強力的管控手段變得越來越不適應，理念的深層優(yōu)化與轉(zhuǎn)變刻不容緩。社會工作是一個關(guān)心人且認為只有尊重人和理解人才能改變?nèi)说膶I(yè)，它把改進人類福祉尤其是弱勢群體福祉作為自己的專業(yè)使命，蘊含著豐富的思想養(yǎng)分，且有一系列科學具體的方法保障其專業(yè)理念落實于實踐，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理理念優(yōu)化的功能落到實處。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要改變傳統(tǒng)的社會管理理念與舊模式，促進以人為本的柔性管理，逐漸激發(fā)基層民眾自主性和實現(xiàn)公共利益最大化，社會工作是一個重要的現(xiàn)實依靠力量。

2．方法改進

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的核心價值是為基層民眾提供服務。它是整個政府體系的終端，其所作所為及所提供的服務質(zhì)量關(guān)系到民眾的生存狀態(tài)與政治信心。但是，由于政府工作方法以及既有體制方面存在的缺陷和不足，可能會導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的公共服務質(zhì)量下降或者民眾并非客觀準確的評價，從而導致政府有心提供的服務無法達到民眾的要求和期望。社會工作作為以科學理論為指導并致力于助人自助的專業(yè)與職業(yè)，對保障以服務對象為導向的服務質(zhì)量有著科學的、成熟的經(jīng)驗和方法。因此，促進社會工作本土化，合理有效地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理創(chuàng)新實踐中融入社會工作的專業(yè)理念和方法，同時結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方實際完善和落實政府購買社會工作服務的相關(guān)政策，將促進傳統(tǒng)群眾工作方法的創(chuàng)新，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定更有實效的政策和制度措施，更好地提供民眾滿意的公共服務。

3．風險化解

社會管理舊模式創(chuàng)新是一項系統(tǒng)工程，獲得收益的同時也要承受代價和風險。隨著我國經(jīng)濟與社會轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新必須要考慮如何有效化解社會風險。當前我國農(nóng)村正處于高風險期和危機頻發(fā)期，風險形態(tài)復雜多樣，然而既有的農(nóng)村社會管理模式側(cè)重于事后應急性搶救，這種模式往往又強化了社會風險。[16]社會工作的服務機構(gòu)和專門人才秉承專業(yè)理念與科學方法，通過實踐的廣泛介入可形成制度化的影響力，幫助解決困難群體和邊緣人群在物質(zhì)和精神等方面的問題，及時化解社會不滿情緒，防范社會風險。同時，社會工作的介入可使鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理體系更好地預判基層民眾的內(nèi)在需求，采取及時且有針對性的應對措施，從而化沖突于未發(fā)，降低社會管理風險。

4．人才支持

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的變革過程中，人才是主導性、能動性和創(chuàng)造性元素。社會工作專業(yè)人才是具有一定社會工作專業(yè)知識和技能，在社會福利、社會救助、扶貧濟困、社區(qū)建設(shè)、婚姻家庭、殘障康復、職工幫扶等領(lǐng)域直接提供社會服務的專門人員。這一獨特的職業(yè)優(yōu)勢使其可為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理創(chuàng)新提供有力的人才支持。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新中，加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)，并對相關(guān)管理與服務人員進行社會工作素養(yǎng)培訓，培育和孵化社會工作的服務機構(gòu)、協(xié)會和服務站，將為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理創(chuàng)新提供多層次、立體化的組織與人才支持，使社會工作的理念優(yōu)化、方法改進和風險化解等功能實現(xiàn)獲得有力的人力資源保障，從而更好地發(fā)揮社會工作的制度化影響力。

三、社會工作推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理走向善治的實現(xiàn)路徑

(一)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理制度對基層民眾需求的回應能力

1．加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理制度以民眾為中心的價值理念

善治特別強調(diào)民眾中心導向，并認為如果不是以民眾為中心，制度就會成為絆腳石。[1]111但是，現(xiàn)實的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理制度較多是服從上級部門的指導意見，傾聽基層受惠對象的空間非常有限。這往往導致制度脫離民眾的實際需求和愿望，使制度從根源上背離了其價值立足點，實效性大大減弱。社會工作的“優(yōu)勢視角”和“賦權(quán)”等理論都強調(diào)應充分激勵與發(fā)展服務對象的潛能與優(yōu)勢，把問題落腳點集中于實現(xiàn)服務對象自主與自助能力的增長，并有配套的科學方法保障這一理念落到實處。因此，把上述價值理念融入其中，可更好地保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理制度的民眾中心導向，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理制度回應民眾訴求的敏感度與能力，具體措施包括在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理制度的制定、執(zhí)行、激勵及評估等環(huán)節(jié)融入社會工作的服務理念及相應的工作方法，充分聽取受惠對象的想法，甚至吸納受惠對象參與相關(guān)制度的制定、實施、監(jiān)督和評估。

2．改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理制度回應民眾需求的實踐技巧

社會工作有一系列的專業(yè)方法來保障其專業(yè)價值理念落于實踐，同樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理制度對民眾需求的回應能力增強也需要有方法與技巧上的匹配。因此，可利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常管理和制度制定實施的機會把社會工作的專業(yè)內(nèi)涵融入其中，以此來創(chuàng)新既有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理理念和方法，增強相關(guān)制度的實踐靈活性與需求響應能力；使基層政府在面對民眾個性化、多元化訴求時，能夠通過科學而靈活的方法更好地把握服務民眾這一根本目標；使尊重、信任和支持民眾不再是空洞的口號，而是落實于鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理的具體實踐，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理制度的合法性與公眾滿意度。

(二)促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理工作人員的素質(zhì)提升與結(jié)構(gòu)優(yōu)化

1．提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理工作人員的社工素養(yǎng)，使其更好地為基層民眾服務

鄉(xiāng)鎮(zhèn)既有的社會管理人員素質(zhì)參差不齊，對他們進行社會工作素養(yǎng)的培訓可優(yōu)化他們?yōu)槊癖姺盏囊庾R和能力?？膳c高校和社會工作服務機構(gòu)合作，對相關(guān)的管理人員進行培訓，系統(tǒng)地提升其社會工作素養(yǎng)，使他們能夠會用乃至善用社會工作的理念、技巧和專業(yè)方法來提高實際工作能力與創(chuàng)新工作思路，使他們在面對實際問題時能夠有更多更好的解決辦法。如果條件允許，也可采取措施，組織和激勵與民生聯(lián)系密切的崗位人員參加社會工作職業(yè)水平資格考試，提升他們的專業(yè)服務能力。還可選派人員到專業(yè)社工服務機構(gòu)學習，或外聘社會工作專業(yè)督導對相關(guān)人員進行傳幫帶，提高他們服務基層民眾的水平。

2．促進社會工作專業(yè)人才充實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理隊伍中，優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)

可建立完善社會工作人才使用體系，以社會工作崗位開發(fā)設(shè)置為重點、社會工作人才資源合理流動和有效配置為目標，適當加大社工人才的使用層次和力度?？膳c國內(nèi)外社會工作專業(yè)人才培養(yǎng)單位合作，推薦人才到相關(guān)單位進修學習；也可在畢業(yè)生中做好宣傳動員，給他們提供一定的崗位與激勵，使他們能充實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理隊伍中。同時，建立完善社會工作人才激勵保障體系，按照崗位名稱、職責任務、工作標準、任職條件和薪酬待遇相對應原則，在薪酬待遇、崗位津貼、社會保險、獎勵表彰等方面增加社會工作專業(yè)人才或具有社會工作職業(yè)資格認證的工作人員的收益，使他們能夠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理框架內(nèi)找到認同感、歸屬感和價值感，積極主動地貢獻力量，從而夯實并革新鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理創(chuàng)新的人力資源基礎(chǔ)。

(三)推進弱勢群體的權(quán)益保障與基層社會矛盾的深層化解

1．以社會工作的介入保障弱勢群體的權(quán)益，推進社會公平正義

照顧弱勢群體利益，疏導其不滿，防止社會矛盾集聚爆發(fā)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新的關(guān)鍵。社會工作可通過社會行政、政策倡導等方法對社會保障、社會福利政策施加影響，協(xié)調(diào)民眾與政府間的關(guān)系，同時，社會工作者可通過與弱勢群體的直接接觸，深入了解他們的需求并及時反映給政府或有關(guān)組織，從而降低社會管理風險。[17]我國的經(jīng)濟與社會轉(zhuǎn)型會打破既有利益格局而創(chuàng)造新利益格局，往往會使貧困群體特別是在轉(zhuǎn)型中地位相對下降的群體產(chǎn)生剝奪感和心理不平衡。社會工作者一方面可通過澄清與溝通等方式，引導人們認識到因個人能力和社會條件限制造成的差別是不可避免的，一定程度上改變?nèi)藗儗ζ渌A層或群體的認知偏見與不滿，減少觀念差異及由此引發(fā)的利益紛爭；另一方面可以運用優(yōu)勢視角和賦權(quán)理論，幫助弱勢群體更清楚地分析環(huán)境及自身優(yōu)勢，提升其改善生活的主動性與能力。

2．以社會工作的理念和方法創(chuàng)新基層社會矛盾的調(diào)解機制

社會矛盾往往是由于人的需求未得到滿足而產(chǎn)生，社會工作特別強調(diào)以人為中心及服務對象需求的滿足，它運用科學方法和技能為有困難的人提供服務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可通過購買社會工作服務等方式促進社工機構(gòu)及專業(yè)人員參與到基層社會矛盾協(xié)調(diào)中，或者使一線社會管理工作人員熟悉和掌握社會工作技能并應用于社會矛盾化解。依靠社會工作的專業(yè)方法，一方面能夠幫助個人、家庭、群體解決現(xiàn)實問題，利用澄清、同理心等溝通技巧使矛盾雙方更理性地對待矛盾；另一方面還可有效預防個人和社會可能出現(xiàn)的問題。社工機構(gòu)和人員作為民眾和政府的“中間人”，可通過對政策的反饋和干預，引導人們有序而理性地行動，優(yōu)化社會矛盾的協(xié)調(diào)機制。

(四)促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理舊框架內(nèi)不同利益主體之間的關(guān)系協(xié)調(diào)與革新

1．改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行動方式，給其他利益主體發(fā)揮作用創(chuàng)造空間

鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理舊模式運行中過分依賴自上而下管控的狀況是阻礙基層治理創(chuàng)新的關(guān)鍵癥結(jié)。通過引入和滲透社會工作元素，可使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)揮職能時更多采取“助人自助”“平等協(xié)商”等方式，充分尊重其他行動主體的利益與想法；并逐步構(gòu)建不同主體有序協(xié)作、共同參與的實踐體系，實現(xiàn)從單一依靠政府向依靠多元主體協(xié)同治理的格局轉(zhuǎn)變?；鶎诱筛鞔_多元利益主體間有序合作的邊界，梳理清楚什么該管、什么不該管、該管的管到什么程度，給包括社會組織在內(nèi)的多元利益主體發(fā)揮作用創(chuàng)造出空間，從而最大程度消減“無形之手”和“有形之手”在基層的弊端與不足，充分發(fā)揮“社會”的積極作用。

2．推進基層不同行動主體之間的資源共享與力量整合

基層社區(qū)是社會工作開展的重要載體，可以以社區(qū)為平臺，扶持社會工作參與到基層社區(qū)發(fā)展中，培育社工服務機構(gòu)，促進社區(qū)、社會組織、社工及其他社會力量之間的開放式聯(lián)動，使民眾需求得到更充分回應及更全面滿足。針對當前社區(qū)行政化嚴重的情況，可采取科學化、專業(yè)化、人性化方法開展公共事務管理，逐步理順社會工作與政府、社區(qū)、社會組織、居民之間的關(guān)系，形成資源共享、利益協(xié)調(diào)的和諧互動機制。著力發(fā)展民間社工服務機構(gòu)，使之成為承載政府職能轉(zhuǎn)變和專業(yè)人才施展才能的重要載體，培育各類與民眾需求相關(guān)的社會組織，調(diào)動民眾參與，激勵社會組織發(fā)揮好協(xié)同創(chuàng)新功能，使基層社會的各種力量實現(xiàn)充分有效整合。

四、結(jié)束語

基層社會治理體系建設(shè)是一個循序漸進的過程，必須在既有社會管理模式基礎(chǔ)上通過破舊立新來穩(wěn)步實現(xiàn)，不能急躁冒進，試圖一蹴而就。鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理的舊模式偏重強調(diào)政府的主導作用，對民眾需求缺乏響應，對社會的自主性欠缺關(guān)注，這種模式已無法適應新形勢的要求。由善治理念引領(lǐng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理模式創(chuàng)新特別重視民眾的中心地位和主體性參與，關(guān)注多元利益主體特別是弱勢群體的權(quán)益保障。正是由于這一目標旨趣，使秉承“以人為本、助人自助、公平正義”理念的社會工作可在其中發(fā)揮獨特而有效的功能，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理舊模式通過改革創(chuàng)新不斷克服現(xiàn)實難題而趨于善治。不可否認，我國的社會工作尚面臨提高社會認同度和資源整合力、健全基礎(chǔ)性制度安排、推進職業(yè)化和本土化水平、提升政策倡導力與反思批判功能等現(xiàn)實問題。但可以預見，隨著發(fā)展進程中上述問題的逐漸克服，社會工作在我國基層社會善治中的功能將得以更充分實現(xiàn)。

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(文字編輯:徐朝科 責任校對：王香麗)

2015-04-12

李耀鋒(1981—)，男，漢族，博士，講師，社會工作師；主要研究方向：社會工作，經(jīng)濟社會學。

李耀鋒，趙玲玲．社會工作：促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理走向善治的一條路徑[J].社會工作與管理，2015，15(4):62—68

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1671-623X(2015)04-0062-07

■ 基金課題：江西藝術(shù)科學規(guī)劃項目“江西農(nóng)村群眾文化需求調(diào)查與政策建議”(YG2013065)；2014年度民政部與李嘉誠基金會“大愛之行”項目“江西革命老區(qū)農(nóng)村留守老人社會工作服務項目”(P140318883655)。