趙翠萍, 杜奮根

(廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院, 廣東 廣州, 510320)

土地農(nóng)轉(zhuǎn)非政策及其增值收益分配

趙翠萍, 杜奮根

(廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院, 廣東 廣州, 510320)

在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用土地的現(xiàn)實(shí)過(guò)程中，由于“國(guó)家征收”與“集體轉(zhuǎn)用”政策差異，造成了土地增值收益歸屬不同主體的較大差異。文章以土地的國(guó)家征收與農(nóng)地集體轉(zhuǎn)用產(chǎn)生的利益差別為視角，從土地農(nóng)轉(zhuǎn)非政策的演化，研究土地農(nóng)轉(zhuǎn)非政策的初衷，并非侵占農(nóng)民土地增值收益；土地農(nóng)轉(zhuǎn)非政策作為一個(gè)變量，直接或間接影響農(nóng)轉(zhuǎn)非土地增值收益；土地非農(nóng)化政策產(chǎn)生的偏差，致使農(nóng)轉(zhuǎn)非土地增值收益分配利益失衡：土地國(guó)家征收政策中“公共利益”需要與“經(jīng)營(yíng)性”需要并存，地方政府由“管理型”政府異化為“經(jīng)營(yíng)型”政府；農(nóng)地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地“合法”與“非法”并存，農(nóng)地增值收益分配混亂；土地補(bǔ)償征用中“暴富群體”與“三無(wú)農(nóng)民”并存，征地陷入“補(bǔ)償困境”。

土地農(nóng)轉(zhuǎn)非政策; 土地國(guó)家征收; 農(nóng)地集體轉(zhuǎn)用; 土地增值收益

在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用土地的現(xiàn)實(shí)過(guò)程中，由于“國(guó)家征收”與“集體轉(zhuǎn)用”的政策差異，造成了土地增值收益歸屬不同主體的較大差異?！皣?guó)家征收”忽視農(nóng)民利益訴求把土地增值收益變成了財(cái)政收益；“集體轉(zhuǎn)用”損害“公共利益”需要,把由經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步帶來(lái)的土地增值收益留給了某局部群體或個(gè)人。不僅出現(xiàn)被征收土地浪費(fèi)嚴(yán)重、使用容積率不高的現(xiàn)象，而且在各級(jí)政府、土地所有者、土地使用者與農(nóng)民之間產(chǎn)生了許多利益分配上的矛盾和沖突。本文試圖從土地的國(guó)家征收與農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)而產(chǎn)生的利益分配的巨大差別這一新的視角，來(lái)研究國(guó)家的土地農(nóng)轉(zhuǎn)非政策以及農(nóng)轉(zhuǎn)非土地增值收益的分配，以期獲得一點(diǎn)新的啟示。

一、土地農(nóng)轉(zhuǎn)非政策的初衷：并非侵占農(nóng)民土地增值收益

關(guān)于土地農(nóng)轉(zhuǎn)非政策對(duì)農(nóng)地增值及其收益分配產(chǎn)生的影響，目前學(xué)術(shù)界給出的正面評(píng)價(jià)不多。一個(gè)較為普遍的觀點(diǎn)是，國(guó)家現(xiàn)有的土地征收、征用以及限制集體轉(zhuǎn)用政策嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的土地權(quán)益，應(yīng)該取消對(duì)農(nóng)民集體轉(zhuǎn)用土地政策的限制，“還權(quán)于民”，把土地增值收益歸還給農(nóng)民集體和農(nóng)民。的確，國(guó)家土地農(nóng)轉(zhuǎn)非政策在執(zhí)行中對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益造成的損害是不容否定的事實(shí)。究竟應(yīng)該怎樣看待國(guó)家現(xiàn)有的土地農(nóng)轉(zhuǎn)非政策？若能從“土地農(nóng)轉(zhuǎn)非政策”的演化切入

分析，或許這個(gè)疑問(wèn)的真相可以得到還原。

改革開(kāi)放以后，農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用的國(guó)家建設(shè)用地，采用的主要辦法是國(guó)家征用。1978年《憲法》規(guī)定，“國(guó)家可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)土地實(shí)行征購(gòu)、征用或收歸國(guó)有?！?982年《憲法》修改為“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用?！?982年出臺(tái)的《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》也作出了具體規(guī)定，國(guó)家需要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、國(guó)防建設(shè)、發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)，可以向農(nóng)民征用農(nóng)村集體土地。到了1998年新的《土地管理法》對(duì)土地的使用做出了進(jìn)一步規(guī)定，規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地?！边@說(shuō)明從1998年開(kāi)始，一切建設(shè)活動(dòng)需使用土地時(shí)，都需通過(guò)土地征用，使用國(guó)有土地，或者說(shuō)國(guó)有土地成為一切建設(shè)用地的唯一來(lái)源，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中建設(shè)用地通過(guò)征用國(guó)有化態(tài)勢(shì)的基本形成，意味著各級(jí)地方政府成為土地市場(chǎng)唯一合法的買者和賣者。但需要說(shuō)明的是，“與農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用的土地國(guó)有化趨勢(shì)相比，農(nóng)地轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地的政策則是完全不同的取向?！盵1]50

改革之初，國(guó)家對(duì)農(nóng)地集體轉(zhuǎn)用采用的政策并不是“限制”而是“支持”。支持農(nóng)民利用村集體土地創(chuàng)辦和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展。但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)民收入的增長(zhǎng)，農(nóng)民改善住房、互相攀比心理膨脹，農(nóng)村出現(xiàn)大量占用耕地建房的熱潮。為了扼止農(nóng)村建房侵占耕地，1982年制定《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》，農(nóng)地集體轉(zhuǎn)用從初期的自動(dòng)自發(fā)改由政府管理。但到1987年《土地管理法》出臺(tái)，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地市場(chǎng)的通道依然繼續(xù)保留著。直到1997年，“支持”政策發(fā)生變化?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》規(guī)定，“農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的土地收益，全部上繳中央”。1998年新《土地管理法》對(duì)農(nóng)用土地進(jìn)入非農(nóng)集體建設(shè)使用的口子全面收緊。2003年國(guó)土資源部開(kāi)展治理整頓土地市場(chǎng)秩序工作，整頓的重點(diǎn)主要是：一哄而上的各類園區(qū)濫用土地，沒(méi)有經(jīng)過(guò)任何法律程序圈占集體土地，違法違規(guī)進(jìn)行的各種類型的土地交易以及土地管理部門的管理松懈、不作為等。2004年，國(guó)務(wù)院繼續(xù)開(kāi)展土地市場(chǎng)治理與整頓，并明確地提出了“三個(gè)暫?！?。到2008年，國(guó)家對(duì)農(nóng)地集體轉(zhuǎn)用采用的政策再次發(fā)生折變。黨的十七屆三中全會(huì)的《決定》，進(jìn)一步明晰了土地產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變；同時(shí)提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。農(nóng)村農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用建設(shè)用地的關(guān)口在1998年《新土地管理法》頒布后基本被堵死，農(nóng)村非法把農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地現(xiàn)象嚴(yán)重，而且，農(nóng)村建設(shè)用地使用效率很低，所以提出建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，以保障農(nóng)民通過(guò)多種方式參與開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)獲得土地權(quán)益。

縱向看，土地農(nóng)轉(zhuǎn)非政策經(jīng)歷了一個(gè)由國(guó)家征收與農(nóng)民集體轉(zhuǎn)用“并存”到“限制”農(nóng)民集體轉(zhuǎn)用，到“整頓”農(nóng)民集體轉(zhuǎn)用，再到有條件“允許”農(nóng)地集體轉(zhuǎn)用的演化過(guò)程?！安⒋妗币馕吨J(rèn)農(nóng)地的農(nóng)民集體轉(zhuǎn)用，“限制”意味著政府對(duì)農(nóng)民集體亂占耕地的制約，“整頓”意味著對(duì)國(guó)家征收政策及其農(nóng)村集體違法侵占農(nóng)地的亂象進(jìn)行治理，“允許”則意味著農(nóng)民可以依法對(duì)農(nóng)地進(jìn)行集體轉(zhuǎn)用。橫向看，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用建設(shè)用地的政策一直是圍繞著兩個(gè)問(wèn)題而展開(kāi)，一是農(nóng)地有限市場(chǎng)化，二是農(nóng)用土地保護(hù)。農(nóng)地有限市場(chǎng)化是想通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，提高土地使用效率；農(nóng)用土地保護(hù)則是為了在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)中，防止農(nóng)用土地非農(nóng)化速度大大超過(guò)人口城市化速度，防止土地粗放經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源的可持續(xù)利用。不管是縱向看還是橫向看，國(guó)家土地農(nóng)轉(zhuǎn)非政策的初衷都并非要侵占農(nóng)民土地增值收益。僅僅是從政策在執(zhí)行中產(chǎn)生的某一負(fù)面效應(yīng)來(lái)否定政策自身，并不是科學(xué)的態(tài)度。如果能通過(guò)完善政策執(zhí)行的過(guò)程機(jī)制，克服已產(chǎn)生的某些負(fù)面影響，實(shí)現(xiàn)政策制定的預(yù)期目標(biāo)，那就不能說(shuō)這個(gè)政策是錯(cuò)誤的或完全否定這個(gè)政策。中國(guó)現(xiàn)行的土地國(guó)家征收政策(包括限制農(nóng)地集體轉(zhuǎn)用政策)的推行，一是為了滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)“公共利益”的需要。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，“公共利益”的需要須通過(guò)國(guó)家去實(shí)現(xiàn)，很多工業(yè)化、現(xiàn)代化先行國(guó)為了“公共利益”的需要，都存在國(guó)家向土地所有者征用土地的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)不會(huì)例外；二是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)土地供應(yīng)量的限制，避免農(nóng)用土地?zé)o序進(jìn)入市場(chǎng)，保護(hù)耕地面積不下降。從這個(gè)角度講，對(duì)中國(guó)現(xiàn)行的土地農(nóng)轉(zhuǎn)非政策不能輕言放棄。

二、土地農(nóng)轉(zhuǎn)非政策作為一個(gè)變量：直接或間接影響農(nóng)轉(zhuǎn)非土地增值收益

要想分析土地農(nóng)轉(zhuǎn)非增值收益的分配，就要對(duì)土地農(nóng)轉(zhuǎn)非增值的來(lái)源進(jìn)行具體分析，即要看誰(shuí)在土地農(nóng)轉(zhuǎn)非增值中做出了貢獻(xiàn)及其貢獻(xiàn)的大小。然后在分配中貫徹按貢獻(xiàn)參與分配的分配原則。土地農(nóng)轉(zhuǎn)非政策及其政策走勢(shì)必定影響農(nóng)地增值收益及其分配。但從目前學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村土地增值來(lái)源的研究看，可以把土地增值的來(lái)源分為具有代表性的三種觀點(diǎn)：(1)投資性增值，包括土地直接投資性增值和外部投資輻射性增值；(2)供求性增值；(3)用途性增值。其中，人們往往把土地直接投資性增值稱為 “人工增值”，其余的稱為 “自然增值” 。[2]有學(xué)者提出地價(jià)空間包括四個(gè)重要組成部分，即農(nóng)業(yè)土地價(jià)值、城市土地地租增值的價(jià)值、城市開(kāi)發(fā)費(fèi)用以及區(qū)位土地級(jí)差地租的價(jià)值。還有學(xué)者將“自然增值”的原因總結(jié)為外力作用，主要包括政府以及他人的投資、土地的稀缺性、利率因素、政策性因素等使土地得以增值。[3]不過(guò)這里的“政策性因素”被限定為政治穩(wěn)定、社會(huì)安定以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策而帶來(lái)的土地增值。很明顯，以往研究文獻(xiàn)對(duì)農(nóng)地增值來(lái)源的討論，直接把土地農(nóng)轉(zhuǎn)非政策作為重要變量的比較少；同樣明顯，無(wú)論是投資性增值、供求性增值還是用途性增值，都直接間接與國(guó)家土地農(nóng)轉(zhuǎn)非政策密切相關(guān)。農(nóng)轉(zhuǎn)非土地增值可以說(shuō)是由多種因素共同影響決定的，而政策的作用不可忽視。事實(shí)上，國(guó)家土地政策的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能正在顯現(xiàn)，它既可以帶來(lái)土地“增值”，也可以起到“穩(wěn)定”和“限制”地價(jià)的作用。而我們?cè)谶@里要探討的問(wèn)題，不是土地政策的“宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能”，而是土地農(nóng)轉(zhuǎn)非政策對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)非土地“增值”帶來(lái)的影響及其土地“增值”的歸屬。

對(duì)農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配的研究，理論界有非農(nóng)化土地“漲價(jià)歸公”“漲價(jià)歸農(nóng)”以及“公私兼顧”等不同觀點(diǎn)。如周誠(chéng)、梁爽、鄒謝華從按貢獻(xiàn)分配觀點(diǎn)出發(fā)分析農(nóng)地非農(nóng)化增值機(jī)制，提出了“以公促私、公私兼顧”的改革思路；臧俊梅、張期陳、高靜、鄭振源等則從農(nóng)地發(fā)展權(quán)視角、權(quán)利貢獻(xiàn)角度分析農(nóng)地非農(nóng)化增值的本質(zhì)，提出農(nóng)地非農(nóng)化“漲價(jià)歸農(nóng)”的觀點(diǎn)；此外還有少數(shù)學(xué)者堅(jiān)持孫中山提出的“漲價(jià)歸公”，如沈守愚。[4]以上文獻(xiàn)雖然沒(méi)有具體涉及農(nóng)地非農(nóng)化的“政策性增值”，但是“政策性增值”屬于“自然增值”的范疇。也就是說(shuō)，對(duì)于農(nóng)地非農(nóng)化“政策性增值”的歸屬，理論界的解釋還存在較多分歧。而現(xiàn)實(shí)中的情況也表明，通過(guò)土地國(guó)家征收政策，把土地增值收益全部收歸各級(jí)政府，或者通過(guò)土地農(nóng)民集體轉(zhuǎn)用政策，把土地增值收益留歸集體組織，或者通過(guò)農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入灰色領(lǐng)域而獲得土地增值收益都是顯失公平的。文章認(rèn)為，無(wú)論從“按貢獻(xiàn)參與分配”視角還是從“農(nóng)地發(fā)展權(quán)”視角進(jìn)行分析，土地非農(nóng)化“政策性增值”都應(yīng)“公私兼顧”，或者說(shuō)是相關(guān)主體利益共享。

土地非農(nóng)化的“政策性增值”，主要來(lái)自農(nóng)用地到建設(shè)用地的用途改變，從一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的農(nóng)用地供需圈轉(zhuǎn)移到了另一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的建設(shè)用地供需圈。對(duì)這個(gè)“增值額”的分配，在政府、企業(yè)、村集體組織和農(nóng)民之間還沒(méi)有一個(gè)明確的法律法規(guī)來(lái)進(jìn)行界定，導(dǎo)致相關(guān)各方在利益博弈中出現(xiàn)多種亂象。從“按貢獻(xiàn)參與分配”視角看，應(yīng)該是誰(shuí)貢獻(xiàn)誰(shuí)獲益，“增值額”從哪里來(lái)到哪里去。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的增值應(yīng)該歸屬于社會(huì)，企業(yè)投資當(dāng)然也要有相應(yīng)收益，同時(shí)村集體和農(nóng)民個(gè)人也要共享土地增值的成果，土地被征用者的生活水平至少不能低于土地被征用前的水平，這是最低限度。但是，“目前之土地市價(jià)，除了土地所有人申報(bào)應(yīng)歸其個(gè)人所有的地價(jià)以外，尚包含龐大的自然增值額，這是應(yīng)當(dāng)屬于社會(huì)全體的。所以，如果按照市價(jià)補(bǔ)償，那無(wú)異于將自然增值部分也視為個(gè)人財(cái)產(chǎn)給予補(bǔ)償，其不合理之情形至為明顯?！盵5]

從“農(nóng)地發(fā)展權(quán)”視角看，參照黃祖輝、汪暉、杜業(yè)明、王小映、吳郁玲，曲福田，馮忠壘等對(duì)“農(nóng)地發(fā)展權(quán)”的定義，本文認(rèn)為，從根本上說(shuō)，土地農(nóng)轉(zhuǎn)非政策帶來(lái)的土地開(kāi)發(fā)性增值，最終源于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，這種情形下的“農(nóng)地發(fā)展權(quán)”應(yīng)該歸屬于國(guó)家。從理論上看，我國(guó)“農(nóng)地發(fā)展權(quán)”大致可以分為三個(gè)層次：在農(nóng)用地被征用前，“農(nóng)地發(fā)展權(quán)”歸屬于農(nóng)民；農(nóng)地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地、集體所有權(quán)不變的前提下，這時(shí)“農(nóng)地發(fā)展權(quán)”歸屬于農(nóng)村集體；農(nóng)地被政府因?yàn)楣怖嫘枰蚪?jīng)濟(jì)建設(shè)需要征為國(guó)家建設(shè)用地時(shí)，這時(shí)“農(nóng)地發(fā)展權(quán)”歸屬于政府。這三種不同情形之下的“農(nóng)地發(fā)展權(quán)”，決定了農(nóng)地增值收益的最后歸屬。土地農(nóng)轉(zhuǎn)非政策(農(nóng)地集體轉(zhuǎn)用被限后)帶來(lái)的“政策性增值”應(yīng)該歸屬各級(jí)政府，但不影響農(nóng)民獲得 “土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”；農(nóng)地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地帶來(lái)的“增值”留歸村集體和農(nóng)民，但集體轉(zhuǎn)用必須合法、必須符合土地利用總體規(guī)劃，私下轉(zhuǎn)用視為非法。

三、土地非農(nóng)化政策產(chǎn)生的偏差：農(nóng)轉(zhuǎn)非土地增值收益分配利益失衡

如前所述，現(xiàn)行的國(guó)家土地管理政策，包括土地農(nóng)轉(zhuǎn)非政策的變遷，都是圍繞土地有限市場(chǎng)化和土地保護(hù)兩個(gè)主題來(lái)展開(kāi)的。土地有限市場(chǎng)化是為了盤活土地這一重要的生產(chǎn)要素，提高土地資源的使用效率，發(fā)揮土地對(duì)中國(guó)工業(yè)化、城市化的作用。土地保護(hù)是依據(jù)中國(guó)人多地少的基本國(guó)情，對(duì)現(xiàn)有的有限耕地進(jìn)行保護(hù)的一種戰(zhàn)略性思考。但在政策執(zhí)行中，這兩者形成的張力之間會(huì)出現(xiàn)一些矛盾和沖突，致使政策發(fā)生某些偏差和扭曲，政策的偏差誘致農(nóng)轉(zhuǎn)非土地增值收益分配利益失衡。

一是土地國(guó)家征收政策中“公共利益”需要與“經(jīng)營(yíng)性”需要并存，地方政府由“管理型”政府異化為“經(jīng)營(yíng)型”政府，“尋租”行為明顯。雖然中央政府一直致力于土地資源的調(diào)控，但部分地方政府官員總是想盡辦法規(guī)避中央政府的控制。從以往的經(jīng)驗(yàn)看，嚴(yán)重的土地違法案例幾乎都與地方政府有關(guān)。為什么被稱之為“世界上最嚴(yán)格的土地管理政策”也不能制約地方政府的土地違法行為？是什么動(dòng)機(jī)使得地方官員冒險(xiǎn)違反中央政府的“三令五申”？在中國(guó)，中央與地方的關(guān)系，其實(shí)屬于“委托人——代理人”關(guān)系。道格拉斯·諾思指出：“由于代理人的效用函數(shù)與統(tǒng)治者并不一致，因此統(tǒng)治者要設(shè)立一套規(guī)則以圖迫使他的代理人和他保持一致。然而，代理人一定程度上并不受統(tǒng)治者的約束，因?yàn)榇嬖谥y(tǒng)治者權(quán)力擴(kuò)散?！盵6]地方政府作為一級(jí)市場(chǎng)的壟斷者，可以直接從土地出讓中獲取經(jīng)濟(jì)利益，地方政府角色發(fā)生異化，從“管理型”政府異化為“經(jīng)營(yíng)型”政府?！敖?jīng)營(yíng)型”政府直接與民爭(zhēng)利。在與民爭(zhēng)利的過(guò)程中，“經(jīng)營(yíng)型”政府回歸“管理型”政府角色，通過(guò)“權(quán)力”始終占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，謀取更大收益。

二是農(nóng)地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地“合法”與“非法”并存，大量耕地被侵占，農(nóng)地增值收益分配混亂。按照土地農(nóng)轉(zhuǎn)非政策要求來(lái)講，1998年新《土地管理法》對(duì)農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地的口子全面收緊，政府利用《土地管理法》的規(guī)定，從農(nóng)民那里通過(guò)國(guó)家征收把農(nóng)用地變?yōu)榉寝r(nóng)用的國(guó)有土地?？刂屏宿r(nóng)民集體土地從征地到供地的全過(guò)程，一面向農(nóng)民集體征地，一面向建設(shè)用地者供地。農(nóng)用土地變?yōu)榉寝r(nóng)用建設(shè)用地的合法途徑就是國(guó)家征收。新增集體建設(shè)用地離開(kāi)了國(guó)家，只有“非法”沒(méi)有“合法”。但這并不意味著不存在集體建設(shè)用地“合法”流轉(zhuǎn)。其中，有的是自發(fā)進(jìn)行的，有的是地方政府支持和探索的，有的是中央部門參與探索的。如浙江湖州，在20世紀(jì)90年代末，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改制，為了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的土地資產(chǎn)進(jìn)行處置，開(kāi)始著手規(guī)范存量集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)；廣東南海用集體土地股份制替代原來(lái)的農(nóng)戶分戶承包制，將集體土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃后，以土地或廠房租給企業(yè)使用，為農(nóng)民利用自己的土地推進(jìn)工業(yè)化留下了發(fā)展空間，農(nóng)民土地收益權(quán)得以保留和延伸。[1]191-205

毋庸諱言，在人們?cè)噲D通過(guò)各種形式讓農(nóng)村存量建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的同時(shí)，非法用地也在蔓延。農(nóng)地合法進(jìn)入集體建設(shè)用地市場(chǎng)的通道收緊后，土地指標(biāo)成為最為稀缺的資源，各地方政府開(kāi)始通過(guò)各種渠道，打通方方面面的關(guān)系，爭(zhēng)取上面照顧的土地指標(biāo)。在“跑不到”建設(shè)用地指標(biāo)的情況下，有些地方開(kāi)始冒著違法風(fēng)險(xiǎn)先行用地。從以往土地市場(chǎng)整頓的情況看，非法用地量之大到了觸目驚心的地步，其中大部分是集體越級(jí)和違法違規(guī)用地。這樣一來(lái)，農(nóng)地非農(nóng)化面臨著三種“命運(yùn)”：可能通過(guò)國(guó)家征收變?yōu)閲?guó)有土地，可能通過(guò)“合法”流轉(zhuǎn)作為集體建設(shè)用地、農(nóng)民留用，也可能通過(guò)非法手段直接入市。這三種情況造成的土地增值收益流向差別巨大，帶來(lái)的后果，既不利于國(guó)家對(duì)耕地進(jìn)行保護(hù)，不利于對(duì)土地的宏觀管理和調(diào)控，也不利于對(duì)土地增值收益的公平分配，不利于協(xié)調(diào)好國(guó)家、集體和個(gè)人的關(guān)系。

三是被征土地補(bǔ)償價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)難以明確，“暴富群體”與“三無(wú)農(nóng)民”并存，征地陷入“補(bǔ)償困境”。理論界對(duì)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的研究非常多，提出了各式各樣的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定方法，可以歸納為：按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則定價(jià),利用土地分級(jí)成果確定征地片區(qū)價(jià)格,根據(jù)效用最大化原則構(gòu)建土地征收雙方討價(jià)還價(jià)模型,根據(jù)土地發(fā)展權(quán)確定,根據(jù)耕地價(jià)值確定,根據(jù)地役權(quán)確定,根據(jù)供求確定,基于社會(huì)保障方法確定,基于實(shí)物期權(quán)法確定,多種方法綜合定價(jià)等等。[7]這些研究成果對(duì)實(shí)踐中征地補(bǔ)償價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的確定都具有一定的指導(dǎo)意義，但不可否認(rèn)的是，在農(nóng)村集體土地被征用的實(shí)踐中已產(chǎn)生“暴富群體”與“三無(wú)農(nóng)民”并存情況。這一情況的出現(xiàn)，不僅與土地的地理位置、土地原使用用途有關(guān)，也同土地征用補(bǔ)償政策有關(guān)?，F(xiàn)實(shí)中“同地不同價(jià)”“同城不同價(jià)”的現(xiàn)象隨處可見(jiàn)。現(xiàn)在人們普遍關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題，是認(rèn)為《土地管理法》規(guī)定的按原用途補(bǔ)償和30倍補(bǔ)償上限的標(biāo)準(zhǔn)太低，農(nóng)民的土地權(quán)益難以保障，政府卻通過(guò)低價(jià)征收、高價(jià)出售土地的辦法侵占農(nóng)民的土地增值收益。甚至有人死死盯著某地賣出的“地王”，并以此為據(jù)，提出必須大大提高征用土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步，適當(dāng)調(diào)整和提高土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是必要的，最近的《土地管理法》修正草案，就刪除了現(xiàn)行法律第47條中按原用途補(bǔ)償和30倍補(bǔ)償上限的規(guī)定，但要拿出一個(gè)更加合理的“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”絕非易事。要知道，政府征收的土地中能賣出“地王”價(jià)格的土地非常少，有的道路和綠地還要倒貼。2012年，全國(guó)供應(yīng)土地約1 000萬(wàn)畝，其中40%是用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這一類型的土地不賺錢，剩下的部分其中65%的土地用于城市建設(shè)，真正用于商業(yè)和住宅的只有35%。而且，在城市郊區(qū)，農(nóng)村土地已經(jīng)存在過(guò)度補(bǔ)償問(wèn)題，產(chǎn)生了一夜暴富現(xiàn)象。征地“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”提的過(guò)高過(guò)快，不僅會(huì)提高工業(yè)化、城市化成本，也會(huì)造成一夜暴富現(xiàn)象普遍化；征地“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”太低，則會(huì)濫用土地、浪費(fèi)資源，使被征地農(nóng)民利益得不到保障。

土地國(guó)家征收與農(nóng)地集體轉(zhuǎn)用是農(nóng)地非農(nóng)化的兩條不同路徑，這兩條不同路徑給非農(nóng)化土地增值收益的分配帶來(lái)了天壤之別。土地國(guó)家征收，政府壟斷土地市場(chǎng)，農(nóng)民難以獲得土地增值收益，農(nóng)民只要遇上土地征用，為了自身的利益，往往都會(huì)產(chǎn)生抵抗情緒和集體上訪行為。農(nóng)地集體非法轉(zhuǎn)用導(dǎo)致土地自然增值部分被農(nóng)村集體截留，造成新的分配不公。當(dāng)前大量研究，集中于增值收益分配中如何保障農(nóng)民的土地權(quán)益，但對(duì)形成土地增值收益的多種主體的貢獻(xiàn)缺乏明確界定，對(duì)不同層級(jí)政府之間的收益分配問(wèn)題、農(nóng)村集體各層級(jí)間的收益分配及村民集體與農(nóng)民個(gè)人的分配問(wèn)題等一系列主體博弈與委托—代理問(wèn)題缺乏關(guān)注。對(duì)自然增值部分應(yīng)該如何由政府合理收回，應(yīng)遵循何種路徑等問(wèn)題分析不足。[8]對(duì)農(nóng)地國(guó)家征收與集體轉(zhuǎn)用之間給農(nóng)民帶來(lái)的利益差別缺乏比較。這些都是下一步亟需研究，并制定出合理對(duì)策，加以解決的。

[1]蔣省三,劉守英,李青.中國(guó)土地政策改革 [M].上海：上海三聯(lián)書店,2010.

[2] 周誠(chéng).論土地增值及其政策取向[J] .經(jīng)濟(jì)研究,1994(11)：50—57.

[3]鄧宏乾.土地增值收益分配機(jī)制:創(chuàng)新與改革[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版,2008，47(9)：42—49.

[4]曹飛.農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配分析[J].廣東商學(xué)院學(xué)報(bào),2013(3)：79—84.

[5]周誠(chéng).“漲價(jià)歸農(nóng)”還是“漲價(jià)歸公”[J].中國(guó)改革,2006 (1)：63—65.

[6]道格拉斯·諾斯.經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷[M]. 陳郁，等，譯.上海:上海人民出版社, 2002：24—25.

[7]李增剛.經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[J]. 學(xué)術(shù)月刊,2011(12) ：71—78.

[8]劉江濤,張波.城市邊緣區(qū)土地增值收益分配管理研究綜述[J] .經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索,2012 (8) ：59—62.

(文字編輯:賈俊蘭 責(zé)任校對(duì)：鄒紅)

2014-04-26

趙翠萍(1966—)，女，漢族，副教授；主要研究方向：馬克思主義中國(guó)化。

趙翠萍, 杜奮根 .土地農(nóng)轉(zhuǎn)非政策及其增值收益分配 [J].社會(huì)工作與管理，2015，15(4):69—73.

C912; F830

A

1671-623X(2015)04-0069-05

■ 基金課題：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“十六大以來(lái)黨的農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)政策及其優(yōu)化研究”(13YJA710059)