張羽熙

（西北工業(yè)大學(xué)人文經(jīng)法學(xué)院，陜西 西安 710129）

一、創(chuàng)新社會(huì)治理中政府與社會(huì)組織的關(guān)系構(gòu)架

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮治理體系的作用，實(shí)行系統(tǒng)治理和綜合治理。系統(tǒng)治理就是要發(fā)揮黨委、政府以及社會(huì)各方面的積極作用，以解決問題為導(dǎo)向，重視各方主體參與治理過程，并得出具有創(chuàng)造性和可行性的解決方案。也就是說，首先，政府要成為社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定者，政府要確立最低標(biāo)準(zhǔn)和底線。其次，政府應(yīng)充當(dāng)各個(gè)治理主體協(xié)商合作的集成者和調(diào)和者，爭(zhēng)取廣泛社會(huì)參與，促進(jìn)各方形成合力。再次，政府應(yīng)成為培育社會(huì)參與力量的扶持者和建設(shè)者，為各方治理主體提供資金和技術(shù)上的支持和引導(dǎo)。最后，政府還應(yīng)肩負(fù)對(duì)各方治理主體的監(jiān)督和監(jiān)管責(zé)任，在法律規(guī)定下對(duì)社會(huì)治理主體進(jìn)行規(guī)范。社會(huì)組織不斷壯大，是國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)和社會(huì)進(jìn)步的重要體現(xiàn)，是建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求，能化解社會(huì)結(jié)構(gòu)改變所帶來的管理難題，能補(bǔ)充政府功能的不足，更能強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)的功能。[1]政府、企業(yè)和社會(huì)組織一起構(gòu)成了三大組織體系，它們相互聯(lián)系，彼此配合?！稕Q定》在闡述社會(huì)治理體制時(shí)，提到“政府主導(dǎo)”而非“政府負(fù)責(zé)”，這一表述是政府進(jìn)一步放權(quán)社會(huì)治理的信號(hào)，政府的放權(quán)意味著社會(huì)的增權(quán)，而這個(gè)增權(quán)的范圍包含社會(huì)自治領(lǐng)域的各個(gè)主體。在從“政府負(fù)責(zé)”到“政府主導(dǎo)”的變化中，構(gòu)建政府與社會(huì)組織協(xié)調(diào)統(tǒng)一的合作模式，是正確處理社會(huì)治理中政府治理與社會(huì)治理關(guān)系的重要路徑。

良性互動(dòng)模式。“政社分開”并不意味著政府與社會(huì)相分離，沒有政社分開就無所謂政社合作，因此，政府與社會(huì)組織間治理的良性互動(dòng)是政府全能角色轉(zhuǎn)換的基本路徑。以政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)為例，政府向社會(huì)組織購(gòu)買社會(huì)基礎(chǔ)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、城市管理服務(wù)等，形成了購(gòu)買和提供的政社伙伴關(guān)系，這是政府逐步釋放社會(huì)管理權(quán)力、從政府選擇到社會(huì)選擇的模式轉(zhuǎn)變。治理理論不僅追求經(jīng)濟(jì)、效益和效率，還有合法性、民主和公正等；它強(qiáng)調(diào)改革途徑不僅要在公共部門引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，而且強(qiáng)調(diào)在公共性日益增強(qiáng)的今天建立互動(dòng)合作機(jī)制的重要性。[2]俞可平認(rèn)為，治理是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程，主要通過協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理，其實(shí)質(zhì)在于建立市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作。它所擁有的管理機(jī)制主要不是依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，其權(quán)利向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。[3]因此，在現(xiàn)今獨(dú)特的公民與社會(huì)二重特性的背景之下，實(shí)現(xiàn)政府管理與社會(huì)組織自治的良性互動(dòng)，就必須建構(gòu)一種平等的、和諧的互動(dòng)關(guān)系模式。這就要求政府加大對(duì)社會(huì)組織服務(wù)的購(gòu)買力度，創(chuàng)新社會(huì)組織培育體制，明確政府與社會(huì)組織之間的角色定位與合作機(jī)制，同時(shí)建立雙方間沖突協(xié)調(diào)以及服務(wù)引導(dǎo)等機(jī)制，積極引進(jìn)社會(huì)廣泛的智力資源，搭建良性互補(bǔ)互助平臺(tái)，在不斷的社會(huì)具體實(shí)踐中，創(chuàng)新政府與社會(huì)組織共同治理的新格局。

合作治理模式。20世紀(jì)80年代以來，形成了三種既有一定邏輯關(guān)系又有區(qū)別的治理方式，分別是參與治理、社會(huì)自治和合作治理。參與治理是在民主行政的理想追求中出現(xiàn)的，社會(huì)自治是在非政府組織以及其他社會(huì)自治力量的發(fā)展中顯現(xiàn)出來的，而合作治理則是社會(huì)自治力量不斷壯大的必然結(jié)果。[4]首先，合作治理是一種多元化的治理模式。其次，合作治理強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理主體之間的平等協(xié)商關(guān)系。在一個(gè)利益多元化的社會(huì)中，不同群體之間的利益分配不同，它們之間存在著某種對(duì)抗性，因此在公眾參與過程中，實(shí)現(xiàn)公眾共同利益的路徑主要是競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)商。就像市場(chǎng)中“看不見的手”調(diào)節(jié)著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)一樣，公共利益也在私人利益的競(jìng)爭(zhēng)中得到很好的實(shí)現(xiàn)。合作治理模式的倡導(dǎo)者認(rèn)為，“利益代表模式”的對(duì)抗制導(dǎo)致了行政決策和實(shí)施過程的僵化，在解決管制問題時(shí)難以形成創(chuàng)新和合作，例如城管治理。[5]不同利益的相關(guān)者雖然在一開始存在利益上的對(duì)抗和沖突，但可以通過廣泛的參與和協(xié)商來轉(zhuǎn)化和消解沖突，構(gòu)建信任合作的模式，最后在決策者和其他利益相關(guān)者之間形成平等的合作伙伴關(guān)系。在這樣一個(gè)模式中，政府和行政機(jī)關(guān)充當(dāng)著仲裁者的角色，同時(shí)擔(dān)任著召集者、調(diào)和者、組織者、技術(shù)資源提供者等多種角色，最終產(chǎn)生的決策結(jié)果是在政府機(jī)關(guān)和其他社會(huì)組織等多元主體共同作用下的結(jié)果。

二、我國(guó)社會(huì)治理中政府與社會(huì)組織間關(guān)系面臨的主要問題

（一）行政化模式依然占主導(dǎo)

由于受我國(guó)國(guó)情的影響，在社會(huì)治理中，政府的行政手段仍然是主要的行政管理方式，社會(huì)公眾中的矛盾依然要依靠政府行政手段來解決。而行政手段是國(guó)家通過行政機(jī)構(gòu)，采取帶強(qiáng)制性的指示、規(guī)定、行政命令等措施來調(diào)節(jié)和管理社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)的手段。隨著改革開放的深入，國(guó)家權(quán)力開始下放，社會(huì)管理中政府一元制的局面被逐漸打破，分權(quán)、放權(quán)成為改革的重點(diǎn)。改革開放以來，中國(guó)政府管理變革的主要方向是從一元治理到多元治理、從集權(quán)到分權(quán)、從人治到法治、從管制政府到服務(wù)政府、從黨內(nèi)民主到社會(huì)民主。[6]我國(guó)社會(huì)改革的目標(biāo)之一就是能夠把屬于社會(huì)的那部分權(quán)力歸還社會(huì)。由于我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展尚處于探索階段，很多社會(huì)組織仍然受政府的管制和控制，政府下放的權(quán)力并沒有真正地下放，政府的分權(quán)、放權(quán)沒有得到根本性落實(shí)。分權(quán)、放權(quán)多停留在理論層面，部分社會(huì)組織雖然已被賦予社會(huì)管理權(quán)力，但重要的決策權(quán)力還是掌握在政府手中，城管隊(duì)伍仍是社會(huì)管理的主力軍，造成了社會(huì)治理手段單一、人民群眾與政府工作人員之間摩擦事件頻發(fā)的局面。

（二）政社間職能界定不清晰

在當(dāng)代中國(guó)，社會(huì)組織必須接受相關(guān)政府管制，部分因素是需要從政府獲得其生存所需的資源。盡管一些社會(huì)組織會(huì)通過自我籌集資金等方法解決財(cái)政問題，但大部分社會(huì)組織由于缺乏有效的融資渠道，政府的財(cái)政支持仍然是它們主要的資金來源。近年來，社會(huì)組織更多參與危機(jī)事件的處理過程，無論是汶川地震、南方雪災(zāi)還是天津港爆炸事件，社會(huì)組織僅僅是政府的應(yīng)急組織，沒有成為常態(tài)的社會(huì)治理組織。社會(huì)組織與政府機(jī)構(gòu)在危機(jī)事件中都是為了服務(wù)群眾、挽救損失，都是致力于恢復(fù)社會(huì)正常秩序，都是一種積極的力量。從治理參與上講，社會(huì)組織成員更多的是有自愿服務(wù)意向的人們，因此社會(huì)組織沒有公共強(qiáng)制性，處理事件的效率會(huì)更高。同時(shí)，社會(huì)組織所參與的領(lǐng)域是有限的，大多數(shù)是針對(duì)特定的領(lǐng)域和特定的利益群體，或者是與自身利益訴求相關(guān)的領(lǐng)域,這些都制約著社會(huì)組織的參與度。社會(huì)組織參與社會(huì)治理力度較弱，主要是因?yàn)榕c政府目標(biāo)和職能存在著差異性。政府關(guān)注的是公共目標(biāo)，更注重社會(huì)集體利益；社會(huì)組織則是具體到某一方面或者領(lǐng)域，關(guān)注的是群體利益。比如，社會(huì)組織會(huì)更關(guān)注自己領(lǐng)域的利益，在與政府合作時(shí)就會(huì)出現(xiàn)矛盾，降低治理參與的力度，使兩者職能沖突、模糊不清。

（三）資源擁有存在較大差異性

參與社會(huì)治理需要一定的參與成本，資金支持是社會(huì)組織參與社會(huì)治理的基本保障。我國(guó)大部分社會(huì)組織都面臨資金缺乏的問題。據(jù)調(diào)查顯示，一些非營(yíng)利組織認(rèn)為資金不足是他們的首要問題，非營(yíng)利性不代表社會(huì)組織不可以營(yíng)利，而是說其收入或者資源要用于追求集體利益的實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)，社會(huì)組織籌措資金困難，主要原因首先是中國(guó)社會(huì)組織缺少民間金融支持體系。過去靠政府撥款為主的社會(huì)組織，改革開放后失去政府的支持，大多都在尋找新的資金來源。近些年新成立的社會(huì)組織，大多要靠政府之外的資金開展活動(dòng)。但在政府體制外還沒有一個(gè)健全的金融體系來支持社會(huì)組織的活動(dòng)。離開了政府財(cái)政支持的社會(huì)組織，處于混亂脆弱狀態(tài)，缺乏發(fā)展的可持續(xù)性，更別說參與社會(huì)治理。其次是群眾對(duì)社會(huì)組織了解不夠、沒有充分的信任，社會(huì)組織得不到或者很少得到來自民間的群眾支持，社會(huì)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不透明，企業(yè)支持社會(huì)事業(yè)意識(shí)不強(qiáng)。目前我國(guó)社會(huì)組織主要資金來源仍然是政府，這就使社會(huì)組織在社會(huì)治理中所提出的政策建議不可避免地受到政府部門利益的限制。資金來源不足、自身籌措資金能力薄弱，導(dǎo)致社會(huì)組織面臨著生存問題，從而削弱了社會(huì)組織的獨(dú)立性，限制了社會(huì)組織參與社會(huì)治理的廣度和深度。

三、完善和創(chuàng)新我國(guó)政府與社會(huì)組織間協(xié)同治理模式的路徑

（一）政府支持引導(dǎo)社會(huì)組織獲得合法性權(quán)威

在進(jìn)行社會(huì)組織的治理創(chuàng)新過程中，首先應(yīng)爭(zhēng)取上級(jí)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和支持，作為治理改革創(chuàng)新合法性的基礎(chǔ)。作為社會(huì)組織登記管理的政府民政部門，要積極鼓勵(lì)各地探索社會(huì)組織的管理規(guī)范，制定出切合實(shí)際的新舉措和新辦法，政府角色定位要明晰集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系?，F(xiàn)代社會(huì)發(fā)展中,政府在管理活動(dòng)中更多的是治理，這就是說社會(huì)治理過程中依賴的是政府。政府需要向社會(huì)分權(quán)，將本屬于社會(huì)的權(quán)力歸還給社會(huì)，政府權(quán)力不再是唯一服從的權(quán)力，社會(huì)治理趨于多元主體。政府應(yīng)順應(yīng)社會(huì)組織發(fā)展的規(guī)律，尊重社會(huì)組織的主體地位，結(jié)合實(shí)際情況出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，從而確立社會(huì)組織的合法性和穩(wěn)定性。因此，社會(huì)組織自身及其與政府關(guān)系的發(fā)展應(yīng)該與法制建設(shè)同步發(fā)展，它的進(jìn)一步發(fā)展離不開良好的法律環(huán)境支撐，健全的法律法規(guī)有利于兩者可持續(xù)發(fā)展。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變推動(dòng)政社協(xié)同合作治理

加快政府社會(huì)治理向政社合作治理，首先要明晰政府與社會(huì)的職能邊界。理論上政府與社會(huì)的職能沒有明確界定，但政府應(yīng)承擔(dān)的職能必須由政府承擔(dān)。比如，國(guó)防、外交等職能具有不可替代性，只能由政府通過提升自身能力來強(qiáng)有力地履行。對(duì)于社會(huì)承擔(dān)的職能，必須交由社會(huì)組織來承擔(dān)。比如，微觀的社會(huì)管理、群眾自治性活動(dòng)、慈善救助等等。深化行政管理體制改革的核心在于政府職能轉(zhuǎn)變，而政府職能轉(zhuǎn)變的核心在于加快政企分開、政社分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開，從制度上更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮公民和社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用，有效地提供公共產(chǎn)品并建立新型公共服務(wù)體制，即政府、社會(huì)與公民共同合作治理體制。需要逐步消除政府與社會(huì)組織在社會(huì)治理中各行其事的弊病，達(dá)到協(xié)同配合的和諧模式，將需要政府建設(shè)的公共服務(wù)體系與需要社會(huì)組織承擔(dān)的社會(huì)公益事業(yè)相結(jié)合，在養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)、助殘、公共衛(wèi)生、康復(fù)及便民服務(wù)等社會(huì)治理領(lǐng)域相互協(xié)作，統(tǒng)籌配置社會(huì)資源，建立社會(huì)組織參與社會(huì)治理的長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展。

（三）政府加大對(duì)社會(huì)組織培育和建設(shè)的扶持力度

近年來，各地按照“發(fā)展是前提、建設(shè)是核心、培育發(fā)展是基本手段，發(fā)揮社會(huì)組織的積極作用是根本目的”的要求，加大了對(duì)社會(huì)組織的培育扶持力度，拓寬了對(duì)社會(huì)組織的培育扶持途徑。首先，落實(shí)和完善扶持社會(huì)組織的政策規(guī)定是社會(huì)組織良好運(yùn)作的制度保障。結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際出臺(tái)扶持社會(huì)組織發(fā)展的單項(xiàng)政策及指導(dǎo)方針，比如設(shè)立專項(xiàng)基金、建立政府購(gòu)買機(jī)制、制定相應(yīng)的稅收政策以及建立完善的信息交流平臺(tái)等，為培育社會(huì)組織保駕護(hù)航。其次，要通過政府購(gòu)買服務(wù)促進(jìn)社會(huì)組織生長(zhǎng)。我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)始于1998年，此后，政府購(gòu)買服務(wù)的范圍逐漸擴(kuò)大，完善政府購(gòu)買服務(wù)的體制機(jī)制，是關(guān)系人民群眾生活質(zhì)量提升的關(guān)鍵。最后，社會(huì)組織功能的發(fā)揮是建立在同其他社會(huì)主體保持良好外部關(guān)系、爭(zhēng)取廣泛社會(huì)支持基礎(chǔ)上的，尤其是處理好與政府的關(guān)系極為重要。我國(guó)社會(huì)組織原本是依賴于政府的支持來發(fā)揮其效能的，政府可以憑借其掌握的行政影響力與財(cái)政資金為社會(huì)組織的發(fā)展提供良好的人才技術(shù)支持與資金保障支持，緩解社會(huì)組織所面臨的信任困境、籌資困境和人力資源困境，將智力支持與財(cái)力支持結(jié)合起來，為社會(huì)組織發(fā)展提供養(yǎng)料。■

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