□楊躍杰

(山西警官高等專科學校，山西 太原 030021)

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【治安管理與行政執(zhí)法】

全面深化改革背景下流動人口服務(wù)管理的創(chuàng)新

□楊躍杰

(山西警官高等?？茖W校，山西 太原 030021)

流動人口服務(wù)管理一直是社會各界共同關(guān)注的熱點和難點問題，按照我國“十二五”規(guī)劃以及《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中創(chuàng)新社會治理體制的改革的要求，應(yīng)全面創(chuàng)新流動人口服務(wù)管理體制、服務(wù)管理觀念、服務(wù)管理主體、服務(wù)管理方式方法。同時，流動人口服務(wù)管理創(chuàng)新應(yīng)切實保護流動人口的合法權(quán)益。

流動人口；服務(wù)管理；創(chuàng)新

隨著改革開放逐步深入，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化加速推進，我國流動人口規(guī)模不斷擴大。加強流動人口服務(wù)管理是全面建設(shè)小康社會的重要任務(wù)，是改善民生的重要舉措，是加強執(zhí)政黨執(zhí)政能力的迫切要求，是促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的必由之路。針對流動人口服務(wù)管理，全國各地進行了有益的探索，并陸續(xù)出臺了許多法律、法規(guī)和文件。我國“十二五”規(guī)劃中明確提出：“按照健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局的要求，加強社會管理法律、體制、能力建設(shè)。堅持黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，總攬全局、把握方向、整合力量、統(tǒng)籌各方，提高引領(lǐng)社會、組織社會、管理社會、服務(wù)社會的能力。發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，強化社會管理和公共服務(wù)職能，建設(shè)服務(wù)型政府，提高服務(wù)型管理能力。發(fā)揮人民團體、基層自治組織、各類社會組織和企業(yè)事業(yè)單位的協(xié)同作用，推進社會管理的規(guī)范化、專業(yè)化、社會化和法制化。廣泛動員和組織群眾依法有序參與社會管理，培養(yǎng)公民意識，履行公民義務(wù)，實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展?！边@為流動人口服務(wù)管理的創(chuàng)新指明了方向。本文就全面深化改革背景下流動人口服務(wù)管理創(chuàng)新提出一些建議和思考。

一、流動人口服務(wù)管理體制的創(chuàng)新

流動人口服務(wù)管理應(yīng)按照“十二五”規(guī)劃以及《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中創(chuàng)新社會治理體制的改革的要求，全面創(chuàng)新流動人口管理制度體系。一是應(yīng)針對流動人口服務(wù)管理，建立健全法律、法規(guī)。目前各省市陸續(xù)出臺了許多地方性法規(guī)、規(guī)章和文件，但在國家層面上我國沒有統(tǒng)一的流動人口服務(wù)管理法律法規(guī)，相關(guān)規(guī)定分散在其他法律法規(guī)中，如《居民身份證法》、《人口與計劃生育條例》、《勞動合同法》等。由于流入地與流出地流動人口管理制度不同，很難形成流動人口“大管理”、“大服務(wù)”合力。[1]我國亟待制定一部統(tǒng)一的并具有科學性、權(quán)威性和普遍約束力的《流動人口服務(wù)管理法》，統(tǒng)一規(guī)范管理行為。地方政府在此基礎(chǔ)上，結(jié)合本地具體情況，制定地方法規(guī)和規(guī)范性文件。二是地方各級政府應(yīng)將流動人口服務(wù)管理工作列入當?shù)厣鐣l(fā)展總體規(guī)劃，并將專項經(jīng)費列入財政預(yù)算，保障流動人口管理工作的各項措施落到實處。三是加快戶籍改革步伐，保障流動人口在基本社會公共服務(wù)等方面均等化，使流動人口共享經(jīng)濟發(fā)展成果。四是盡快建立健全流動人口服務(wù)管理的社會保障制度和政策。對涉及勞動、就業(yè)、保險、計劃生育、醫(yī)療、教育、社會保障等多方面，全國各地應(yīng)協(xié)同推進一系列配套改革，采取一系列配套措施，并使其能夠在各地間相互認同、流轉(zhuǎn)，從而使流動人口服務(wù)和管理的社會保障制度和政策能夠得到更廣泛的適用。

二、流動人口服務(wù)和管理觀念的創(chuàng)新

長期以來，無論是從政策、法律、文件方面，還是從具體的服務(wù)與管理方面，對流動人口主要是從防范控制的角度考慮問題。管理與服務(wù)嚴重失衡，落后于社會需求。[2]黨的十七大明確提出“加強流動人口服務(wù)和管理”，將“服務(wù)”一詞前置，反映出對流動人口服務(wù)的優(yōu)先考慮，預(yù)示了國家將進一步強化對流動人口服務(wù)和權(quán)益保護的政策趨向。黨的十八大又明確提出“完善和創(chuàng)新流動人口和特殊人群管理服務(wù)”。在流動人口服務(wù)管理過程中要把以人為本、服務(wù)為先貫穿于社會管理工作中，實現(xiàn)由防范控制型管理向服務(wù)型管理轉(zhuǎn)變。

長期以來，在一些地方常常把流動人口視為制造社會不安定的群體，公安機關(guān)在治安管理工作中把流動人口作為防范重點，社會服務(wù)方面將流動人口排除在“正常居民”之外，重管理輕服務(wù)，重防范輕保護，這與我國構(gòu)建和諧社會、貫徹以人為本理念、實現(xiàn)人人平等的要求是不適應(yīng)的。流動人口服務(wù)與管理部門應(yīng)牢固樹立公平對待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)的服務(wù)管理意識。在加強管理的同時，把尊重和保護流動人口的合法權(quán)益置于管理工作的首位，采取多種有效措施，切實保障和維護流動人口生活居住、社會保障、平等就業(yè)、勞動安全、同工同酬、子女上學等方面的合法權(quán)益，將管理寓于服務(wù)之中，在服務(wù)中實施管理，同時加大依法嚴厲打擊侵害流動人口合法權(quán)益的違法犯罪活動力度，為流動人口創(chuàng)造和諧的社會環(huán)境，達到流動人口“進得來、留得住、住得起、融得進、控得住”的目的。

三、流動人口服務(wù)管理主體的創(chuàng)新

流動人口的服務(wù)管理工作是一項綜合性的社會系統(tǒng)工程，涉及勞動、人事、財政、衛(wèi)生、公安、民政、農(nóng)業(yè)、建設(shè)等多個政府部門及工會、共青團、婦聯(lián)、計劃生育協(xié)會等人民團體和社會組織。管理主體多元分散、協(xié)調(diào)不力，就會導(dǎo)致服務(wù)管理效率不高。通過調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)全國大部分地方雖然形成了“黨委政府統(tǒng)抓共攬，職能部門配套聯(lián)動、公安機關(guān)全力推進、社會各界齊抓共管”流動人口服務(wù)管理機制，但在具體實施過程中，公安機關(guān)仍然承擔了流動人口服務(wù)管理工作的大部分，成為流動人口服務(wù)管理的主要職能部門。筆者認為這種做法值得探討和研究。公安機關(guān)是我國人民民主專政政權(quán)中具有武裝性質(zhì)的治安行政和刑事執(zhí)法機關(guān)，工作任務(wù)極其繁重。在當前警力十分有限的情況下，如果還是把公安機關(guān)作為流動人口服務(wù)與管理的主要職能部門，在一定程度上會形成公安機關(guān)孤軍奮戰(zhàn)、勢單力孤的局面，既影響其他公安工作的開展，又使管理服務(wù)工作的整體合力難以很好發(fā)揮、整體水平難以有效提高。

流動人口的服務(wù)管理，作為社會管理的一項重要內(nèi)容，應(yīng)打破傳統(tǒng)的流動人口服務(wù)管理就是治安管控，就是控制人口規(guī)模膨脹，就是防止流動人口違法犯罪的思維模式，樹立服務(wù)是第一要務(wù)的新理念，形成融管理于服務(wù)之中的新思維。

(一)政府全面負責，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人口服務(wù)管理事宜

由政府成立專門的流動人口服務(wù)管理機構(gòu)，全面負責流動人口的服務(wù)管理工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人口服務(wù)管理事宜，做到管理力量與任務(wù)相適應(yīng)，以滿足流動人口服務(wù)管理現(xiàn)實需要。

(二)流動人口服務(wù)和管理實現(xiàn)由流入地管理為主向流入地、流出地密切協(xié)作管理轉(zhuǎn)變

流動人口服務(wù)管理是一個系統(tǒng)工程，需要人口輸出地與輸入地公安、社保、民政、教育等部門有效協(xié)調(diào)配合和地域、部門之間有機配合、上下聯(lián)動。認真做好人口流出地與流入地的銜接工作，為流動人口提供服務(wù)并進行管理，既是流入地的職責，也是流出地的職責。目前，流動人口服務(wù)管理流出地與流入地信息管理脫節(jié)，存在信息差[3]。大多還是各自為政，以流入地管理為主，沒有形成流入地和流出地的有機聯(lián)動。在人口流動日益加快的情況下，要加強流動人口流入地和流出地政府及相關(guān)部門之間的聯(lián)系，共同研究解決流動人口服務(wù)管理中出現(xiàn)的問題，不斷增強服務(wù)管理的針對性、有效性，降低管理成本，提高工作效率，實現(xiàn)由流入地管理為主向流入地、流出地密切協(xié)作管理轉(zhuǎn)變。

(三)實現(xiàn)由政府部門管理為主向政府、社會、公眾廣泛參與的社會化管理轉(zhuǎn)變

長期以來，流動人口管理僅僅是公安一家的事情，純粹為“治安”而“治安”，結(jié)果往往很難達到預(yù)期目的。流動人口管理應(yīng)改變政府包攬一切的做法，從管理主體創(chuàng)新入手，既充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，又鼓勵和支持社會各方更加積極、有效地參與流動人口管理，發(fā)揮多元主體的作用，形成政府與企業(yè)、出租屋業(yè)主、社區(qū)居委會網(wǎng)絡(luò)化管理格局。一是重視發(fā)揮社區(qū)對流動人口服務(wù)管理的作用。社區(qū)是人們獲取社會公共服務(wù)的平臺，黨和政府的重大決策的實施，也要落實到社區(qū)，依靠社區(qū)來實現(xiàn)。作為流動人口的主要聚集地、生活居住地，社區(qū)對流動人口服務(wù)與管理有著先天的有利條件。政府應(yīng)以社區(qū)為依托，充分整合和依靠社區(qū)的各種資源，構(gòu)建外來流動人口自我管理、自我服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，加強流動人口的服務(wù)管理。二是重視發(fā)揮出租屋業(yè)主對流動人口服務(wù)管理的作用。公安機關(guān)通過對出租屋業(yè)主的管理，及時掌握流動人口的信息，推行流動人口服務(wù)管理基層群眾自治。三是重視發(fā)揮企業(yè)對流動人口服務(wù)管理的作用，實現(xiàn)由政府部門管理為主向政府、社會、公眾廣泛參與的社會化管理轉(zhuǎn)變。

(四)充分發(fā)揮群眾自治組織在流動人口服務(wù)管理中的作用

社會管理創(chuàng)新，需要打破傳統(tǒng)的思維模式，利用新的社會資源建構(gòu)新的社會管理機制和制度，以實現(xiàn)社會管理新目標。中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定中提出要改進社會治理方式?！皥猿窒到y(tǒng)治理，加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的流動人口服務(wù)管理格局，需要充分發(fā)揮群眾自治組織的積極作用。在流動人口集中的地方建立自治組織，作為流動人口自治的一種形式，一是能夠在政府和流動人口之間架起一座溝通的橋梁；二是發(fā)揮自我管理、自我服務(wù)作用；三是發(fā)揮扶貧濟困作用，幫助流動人口弱勢群體度過難關(guān)；四是發(fā)揮維權(quán)作用，使流動人口自身合法權(quán)益得到保障。真正實現(xiàn)流動人口“自我管理，自我服務(wù)，自我發(fā)展”。

四、流動人口服務(wù)管理方式、方法的創(chuàng)新

(一)流動人口服務(wù)和管理實現(xiàn)由行政手段管理為主向多種手段綜合運用轉(zhuǎn)變

長期以來，在流動人口的管理手段上，公安機關(guān)大多采用單一的、命令式的“管、控、壓、罰”等行政手段”。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府在運用行政手段進行社會管理的同時，應(yīng)主要依靠群眾自治的方式、民主管理的方式、強化服務(wù)的方式及教育、協(xié)商、疏導(dǎo)的方式，化解流動人口群體與相關(guān)群體的矛盾，有針對性地解決實際問題。

(二)流動人口服務(wù)和管理實現(xiàn)由粗放式管理為主向“精細化”服務(wù)管理轉(zhuǎn)變

公安機關(guān)應(yīng)根據(jù)當?shù)亓鲃尤丝诘奶攸c，因地制宜，不斷推動流動人口服務(wù)和管理方式、方法創(chuàng)新。不少地方根據(jù)當?shù)亓鲃尤丝诘奶攸c推出了網(wǎng)格式、分層式、建檔式、集中式、中介式、行業(yè)式、對接式等流動人口管理模式，總結(jié)出了農(nóng)家樂旅店協(xié)會式管理，物業(yè)、水電、員工工資卡與暫住證、出租房屋電子門禁捆綁式管理、自治組織“以外管外”等全覆蓋、多渠道、全方位、高密度的流動人口管理體系，做到了流動人員底數(shù)清、情況明、控得住，這些成功的經(jīng)驗和有益的嘗試值得借鑒。在管理環(huán)節(jié)上，要從重事后處置、輕源頭治理向更加重視源頭治理轉(zhuǎn)變。擺脫總是事后應(yīng)對的被動局面，更多地把工作重心從治標轉(zhuǎn)向治本、從事后救急轉(zhuǎn)向源頭治理，更加重視民生和制度建設(shè)，使流動人口管理關(guān)口前移，盡可能使社會矛盾和社會沖突少產(chǎn)生、少轉(zhuǎn)化、少激化。

(三)實現(xiàn)流動人口管理服務(wù)從人力密集型向科技密集型轉(zhuǎn)變

在傳統(tǒng)管理模式下，各級政府對流動人口的服務(wù)管理大多停留在戶籍登記、發(fā)證、檔案管理上，費時、費力，效率低下，又達不到資源共享。各級政府部門要充分利用現(xiàn)代科學技術(shù)，投入人力、物力，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),建立健全網(wǎng)上服務(wù)與管理平臺,如“房屋租賃中介網(wǎng)系統(tǒng)”、“流入、流出地信息管理系統(tǒng)”、“流動人口租賃房屋管理系統(tǒng)”、“警務(wù)實戰(zhàn)平臺”、“比對專家”、“重點單位與110視頻聯(lián)網(wǎng)報警等系統(tǒng)”，拓寬信息渠道，開展流動人口信息資源的深層次利用，為實行流動人口信息化管理提供了強有力的支持。公安機關(guān)應(yīng)秉承“信息主導(dǎo)警務(wù)、科技引領(lǐng)警務(wù)”的理念，充分利用公安專網(wǎng)、社會網(wǎng)等多種網(wǎng)絡(luò)載體，通過公安專網(wǎng)接到基層派出所，通過互聯(lián)網(wǎng)接到勞動、計生、民政等部門以及社會企業(yè)、物業(yè)、中介機構(gòu)，實行流動人口信息的社會化采集，方便流動人口和有關(guān)單位辦理申報、登記，全面、準確、及時地掌握流動人口基礎(chǔ)信息；整合信息平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。依托互聯(lián)網(wǎng)整合人事、勞動、計生、民政、保險信息資源于一體，按照“互通情報、各司其職、通力協(xié)作、齊抓共管”的要求，加強職能部門之間溝通聯(lián)系，暢通信息渠道，實現(xiàn)流動人口信息跨地區(qū)、跨部門、跨系統(tǒng)共享；通過地理警務(wù)平臺，掌握流動人口活動軌跡，實現(xiàn)動態(tài)控制。流動人口信息化管理一方面為流動人口和社會各界提供便利服務(wù)，另一方面最大限度地減少了流動人口信息的重復(fù)采集、重復(fù)錄入和重復(fù)上報，提高了警務(wù)效能，同時，實現(xiàn)了對流動人口信息及時采集和動態(tài)掌控。

五、流動人口服務(wù)管理創(chuàng)新與人權(quán)的保護

在流動人口服務(wù)管理工作中，有的地方推行集中登記、集中住宿、集中管理“三集中”模式；同時推行“一卡通”，外來人員簽到、簽退、出入、就餐、住宿一卡承擔，并將“一卡通”終端接入警務(wù)室，同時通過電子監(jiān)控、警務(wù)平臺實現(xiàn)對流動人口“來能預(yù)警、動知軌跡、走明去向、全程掌握”。這種做法確實對預(yù)防和打擊流動人口違法犯罪起到了重要的作用，違法犯罪明顯下降，但與此同時，流動人口隱私權(quán)等合法權(quán)益就會遭受侵害。隨著我國法制化進程的加快和公民法律意識、民主意識的不斷提高，如何做到二者平衡，將是公安機關(guān)和相關(guān)政府部門需要思考的問題。

流動人口服務(wù)管理是一項復(fù)雜的社會問題，需要各級政府部門不斷研究新情況、新問題，創(chuàng)新社會管理，始終以理念轉(zhuǎn)變?yōu)橄葘?dǎo)，以機制創(chuàng)新為動力，以科技應(yīng)用為引擎，以能力提升為保證，以群眾滿意為目的，維護社會的和諧穩(wěn)定。

[1]劉建昌，等.特殊人群管理與服務(wù)[M].北京：中國人民公安大學出版社，2013:316.

[2]張愛華.對流動人口服務(wù)管理創(chuàng)新的思考[J].云南警官學院學報，2012(2).

[3]周秦生.新時期大城市流動人口服務(wù)管理模式設(shè)計[J].公安研究，2011(4).

(責任編輯：劉永紅)

Innovation of Service Management for the Floating Population under the Background of Deepening the Reforms in All-round Way

YANG Yue-jie

(ShanxiPoliceAcademy,Taiyuan030021,China)

The service management for the floating population has always been the hotspot and difficulty cared by various circles of society.According to Chinese 12th Five-year Plan and the demands on innovating social governance system in “Decisions of the CPC Central Committee on Several Major Issues on Deepening Reform”, service management system, service management ideas, service management subject, service management ways on floating population should be innovated comprehensively.Meanwhile, all of these innovations should aim at protecting legitimate interests of floating population.

floating population; service management; innovation

2014-09-18

楊躍杰(1965-)，男，山西芮城人，山西警官高等?？茖W校副教授，主要從事治安管理學的教學和研究。

D631.42

A

1671-685X(2015)01-0064-03