◇朱希敏

為了促進(jìn)我國慈善事業(yè)的健康發(fā)展，慈善組織的業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)該對其財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行審計(jì)，對其執(zhí)行情況加以監(jiān)督和檢查，對那些未按要求完成年度財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)的慈善組織要給予相應(yīng)的處罰，向社會公眾公布其審計(jì)結(jié)果，保證善款的使用處于陽光之下。

一、我國慈善組織的現(xiàn)狀

1.中國慈善事業(yè)有著深厚的思想底蘊(yùn)

中國慈善事業(yè)源遠(yuǎn)流長，有著深厚的思想底蘊(yùn)，無論是儒家學(xué)派創(chuàng)立的以“仁”為核心的“人本主義”思想，還是孟子提出的“仁政”主張，無不體現(xiàn)著古代中國已經(jīng)系統(tǒng)化的慈善思想。此外，宗教在我國慈善事業(yè)的發(fā)展歷程中也一度扮演重要角色，甚至可以將其看做是我國慈善思想的重要源泉。比如，隋唐時(shí)期宗教寺院開辦的“福田院”便是典型的慈善組織，明清時(shí)期的同善會、育嬰堂等均有此意。至晚清，隨著西學(xué)東漸和西方傳教士的進(jìn)入，我國境內(nèi)由傳教士主張的慈善組織再一次繁榮起來。

2.我國慈善組織的形態(tài)變化

截止到目前，我國對慈善組織的定義與分類并不明確，按照一些專家學(xué)者的說法，中國慈善機(jī)構(gòu)大體分為以下類型：（1）獨(dú)立民間慈善組織。該類慈善組織的制度模式相對獨(dú)立，完全在政府管理之外，比如中華慈善總會。（2）準(zhǔn)民間慈善組織。該類慈善組織的體制模式以本級慈善機(jī)構(gòu)和本級行政機(jī)構(gòu)的關(guān)聯(lián)為建構(gòu)，兩者之間相互協(xié)作、彼此融合和補(bǔ)充，采用的多為民間運(yùn)作、政府支持的雙重模式。（3）事業(yè)性慈善組織。該類慈善組織的體制模式與事業(yè)單位建制相同，工作人員的待遇由國家財(cái)政承擔(dān)。（4）以基層社區(qū)為基礎(chǔ)建立起來的慈善組織。該類慈善組織依托于社區(qū)，立足于社區(qū)籌款，善款用于本社區(qū)需要救助和幫助的群眾。（5）中介性慈善會。該類慈善組織的籌款相對寬泛，贈款通常要按照捐款人的意愿，向特定的需要幫助的人提供幫助，基金會就是最典型的代表。（6）服務(wù)性慈善機(jī)構(gòu)。該類慈善組織多有固定的場所與設(shè)施，有專職人員，志愿者服務(wù)也十分普遍，善款多為老人、孤兒、殘疾人等典型弱勢群體服務(wù)。

3.比較與監(jiān)管

在對我國慈善組織運(yùn)行狀態(tài)進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，我國慈善組織與西方國家之間存在顯著差別。比如，我國主要通過行政手段對慈善組織加以控制。在監(jiān)督和審計(jì)方面，我國對慈善組織通常采取“多主體模式”。無論是民政部門、業(yè)務(wù)主管部門還是社會審計(jì)部門，包括中國人民銀行等機(jī)構(gòu)，都有權(quán)對慈善組織加以監(jiān)督和管理。通常來說，民政部門要對各類慈善組織依法進(jìn)行登記管理與依法監(jiān)督，相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門則重點(diǎn)對慈善組織加以業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并負(fù)責(zé)具體的日常管理工作，審計(jì)部門與人民銀行一道，共同監(jiān)督慈善組織的財(cái)務(wù)運(yùn)營狀況。從管理效率的角度講，這種職責(zé)分工于理論上是明確和高效的，在實(shí)踐中也可以促進(jìn)慈善組織的健康運(yùn)行。但是，需要承認(rèn)的是，這種分工協(xié)作由于權(quán)力的過度分散導(dǎo)致慈善組織的獨(dú)立性減弱，也可能降低可操作性，導(dǎo)致監(jiān)督、審計(jì)更加隨意和消極。

二、慈善組織審計(jì)的意義與必要性

慈善組織作為我國社會的重要組成部分，在救助弱勢群體、消除社會隔閡等方面一直扮演重要角色。但是，由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，慈善組織在善款使用、救助標(biāo)準(zhǔn)、救助范圍和慈善資產(chǎn)管理等方面還缺少具有較強(qiáng)操作性的規(guī)定，一些監(jiān)督和審計(jì)主體甚至將此看做是權(quán)力而非義務(wù)，權(quán)力尋租的行為時(shí)有發(fā)生。所以，有必要對慈善組織加強(qiáng)審計(jì)，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，尋找解決的辦法，提升慈善組織的運(yùn)行效率。否則，這種政出多門的局面和善款使用的混亂狀態(tài)最終會使慈善組織無所適從。

1.對慈善組織加以審計(jì)的意義

（1）從表面上講，對慈善組織的資金審計(jì)，其目的在于保證社會捐贈款物的安全，使這些款物（一般是十分巨大的）能夠真正發(fā)揮作用，并最大限度地防止可能存在的貪污、挪用與浪費(fèi)行為——這是慈善資金審計(jì)最基本的意義。而更深切的價(jià)值在于，慈善組織審計(jì)能夠鞏固社會公眾對慈善組織和慈善體系的信任。因?yàn)?，對慈善組織來說，公信力是其最寶貴的資產(chǎn)。對慈善組織進(jìn)行審計(jì)，不但能從“第三者”的角度對慈善資金的使用情況進(jìn)行審查，還能明顯增強(qiáng)慈善事業(yè)的透明度，這對提高該類組織的社會認(rèn)知度與公信力具有明顯幫助。在審計(jì)公告中，慈善組織借助會計(jì)師事務(wù)所可以向社會公眾傳遞社會正能量，宣揚(yáng)慈善文化，使慈善理念能夠得到廣泛認(rèn)同，為營造良好的輿論環(huán)境，踐行社會主義核心價(jià)值觀，提高社會各界主動參與慈善的熱情貢獻(xiàn)更多力量。

（2）在任何一個(gè)國家，慈善事業(yè)的發(fā)展都主要依靠從業(yè)人員的自身素質(zhì)與行業(yè)自律和道德自覺。可是，從中外慈善資金的監(jiān)督實(shí)踐可以看出，任何慈善組織的資金監(jiān)管都不單純地依賴從業(yè)人員的道德和熱情，太多的實(shí)例已經(jīng)證明這種固執(zhí)和簡單的做法是十分危險(xiǎn)的，社會會將慈善事業(yè)帶入極為尷尬的境地。從這個(gè)角度講，通過構(gòu)建完善的法律監(jiān)督和制度保證體系，以科學(xué)的態(tài)度對慈善組織的善款進(jìn)行有效監(jiān)督，是發(fā)展慈善事業(yè)的必經(jīng)之路。在這一過程中，政府管理者、社會公眾和捐款人等都要參與其中，通過嚴(yán)格監(jiān)督和內(nèi)外部審計(jì)，幫助慈善事業(yè)走上法制化的道路。

（3）對慈善組織進(jìn)行資金審計(jì)不但合乎社會組織的運(yùn)行規(guī)范，還能促進(jìn)慈善組織查漏補(bǔ)缺，在完善自身管理制度的同時(shí)，促進(jìn)慈善事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。對現(xiàn)代慈善組織來說，對其進(jìn)行資金審計(jì)的主要目的在于考查其是否正確執(zhí)行了國家的慈善法律、法規(guī)和相關(guān)的慈善資金管理使用法規(guī)。這樣一來，能夠在很大程度上幫助慈善機(jī)構(gòu)找到自身存在的內(nèi)控制度上的缺陷，修正慈善資金在管理、使用過程中出現(xiàn)的錯誤行為，甚至對那些涉及違紀(jì)、違法的行為及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)處理，必要情況下要移交相關(guān)部門予以公正處理。此外，還能最大限度地減少慈善款項(xiàng)的流失，提高慈善資金的使用效果和效率。

2.慈善組織審計(jì)的必要性

（1）由于體制上的原因，我國政府對慈善事業(yè)管理多于指導(dǎo)、干預(yù)多于支持，致使大部分慈善組織的獨(dú)立性不強(qiáng)，受政府或相關(guān)部門的影響較大。這樣一來，處于政府嚴(yán)格控制下的慈善組織，其活動范圍和行為領(lǐng)域都因此受限，對資金的使用也要視政府的態(tài)度決定。比如，中國十分缺乏民辦的公募慈善基金會，絕大部分個(gè)人基金會都要掛靠于政府，即便允許個(gè)人基金會運(yùn)作，也要將其放在官辦的公募基金會名下。唯有如此，才能依法向社會募捐，這明顯增加了民間發(fā)起設(shè)立基金會的難度。更為重要的是，在政府干預(yù)下，一些慈善機(jī)構(gòu)在設(shè)立之后受各種力量的制約，未能對信息進(jìn)行充分披露，形成于基金會內(nèi)部的腐敗問題就會越來越嚴(yán)重，而政府只監(jiān)督不管理的做法，又進(jìn)一步助長了慈善組織的非良性運(yùn)轉(zhuǎn)。在這種情況下，如不加大監(jiān)管和審計(jì)力度，就會因缺乏信息披露平臺和公開信息披露不足，而使慈善事業(yè)的發(fā)展陷入艱難境地。

（2）一段時(shí)間以來，在一些特定社會事件的影響下，我國慈善組織機(jī)構(gòu)的公信力正在全面走低，即便一些媒體試圖通過宣傳和主動參與提升社會公眾對慈善的熱情，其效果都十分微弱，未能起到既定的效果。雖然造成這一情況的原因是多方面的，但最重要的一點(diǎn)是我國的慈善機(jī)構(gòu)在資金使用方面太過松散，未能做到“?？顚Ｓ谩?，內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制缺位，甚至慈善機(jī)構(gòu)的理事會也形同虛設(shè)，未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。在這種情況下，急需對慈善基金會進(jìn)行監(jiān)督，對其資金使用情況加以全面公示，形成慈善行業(yè)應(yīng)有的自律、審計(jì)與監(jiān)管體系。否則籌到的善款在使用時(shí)會飽受質(zhì)疑，甚至?xí)徊环ǚ肿优灿?、貪污，侵占弱勢群體的利益。

三、我國慈善組織審計(jì)機(jī)制的構(gòu)建路徑，兼對其創(chuàng)新模式的分析

1.轉(zhuǎn)變政府角色，強(qiáng)化對慈善組織的指導(dǎo)和引導(dǎo)

為了提高政府部門對慈善組織的工作效率，可以考慮設(shè)置專門的行政部門對慈善組織的活動進(jìn)行登記和注冊，全方位開展監(jiān)管和審計(jì)工作。比如，政府要對慈善組織的財(cái)務(wù)信息狀況給予高度關(guān)注，對其信息披露現(xiàn)狀進(jìn)行監(jiān)督，使之能與相關(guān)法律吻合。再如，在一些慈善組織中，政府是國家審計(jì)的主體。此時(shí)，需要轉(zhuǎn)變政府角色，強(qiáng)化對慈善組織的指導(dǎo)和引導(dǎo)，保證財(cái)務(wù)信息的公開和透明。當(dāng)然，為了更好地促進(jìn)我國慈善組織的發(fā)展，還可以借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，要求慈善組織全面披露善款募集數(shù)量與捐贈總支出，并以賬簿的形式對資金使用情況進(jìn)行詳細(xì)披露。

2.加強(qiáng)慈善組織信息化建設(shè)，增加資金使用的透明度

在當(dāng)今時(shí)代，信息技術(shù)、新媒體技術(shù)正在影響著社會生活的方方面面，構(gòu)建符合我國慈善組織特點(diǎn)的管理信息系統(tǒng)和新媒體平臺，有助于對各類捐助信息進(jìn)行實(shí)時(shí)更新，也能在對這些信息合理分類和匯總之后，降低信息手工操作的頻率和失誤，提高慈善組織財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)計(jì)算與處理的效率與準(zhǔn)確率。當(dāng)然，在加強(qiáng)慈善組織信息化建設(shè)，增加資金使用的透明度之后，還能以此為契機(jī)構(gòu)建慈善基金的網(wǎng)絡(luò)工作平臺與展示窗口，以此迎合捐贈人的網(wǎng)上申報(bào)與相關(guān)慈善項(xiàng)目的審批，并能借此隨時(shí)查詢基金的使用情況，使社會公眾能夠和慈善組織彼此互動，保障各方都能及時(shí)溝通信息。

3.加強(qiáng)慈善立法和對慈善公益機(jī)構(gòu)的監(jiān)督

為了提升對慈善組織的審計(jì)績效，更好地促進(jìn)其健康可持續(xù)發(fā)展，需要加強(qiáng)慈善立法和對慈善公益機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，構(gòu)建以政府監(jiān)督、行業(yè)自律與社會監(jiān)督為中心的多層監(jiān)督體系：（1）充分發(fā)揮捐贈人、社會公眾與新聞媒體的監(jiān)督作用。借助法律武器，保證任何慈善組織在任何情況下都能接受這些主體對捐贈款項(xiàng)數(shù)量、用途與結(jié)果的查詢和審計(jì)，并按照要求給予相關(guān)答復(fù)。只有這樣，才能保證慈善事業(yè)公開透明，使之完全暴露在陽光之下。（2）加強(qiáng)稅務(wù)部門與相關(guān)審計(jì)部門對慈善組織的監(jiān)督。其中，稅務(wù)部門要對慈善組織的免稅等行為加以監(jiān)督，審計(jì)部門負(fù)責(zé)對其資金使用情況進(jìn)行審計(jì)，并將每年度的審查結(jié)果（審計(jì)報(bào)告）向全社會公布。（3）建立和健全行業(yè)協(xié)會，要求所有慈善公益組織都能進(jìn)入該協(xié)會，通過起草和發(fā)布行業(yè)協(xié)會規(guī)范，規(guī)范慈善組織的行為，對其活動展開監(jiān)督和審計(jì)。

4.積極引入民間審計(jì)

慈善組織審計(jì)機(jī)制的構(gòu)建與創(chuàng)新是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，除了要在制度和環(huán)境方面給予關(guān)注外，還應(yīng)強(qiáng)化審計(jì)職能的獨(dú)立性問題。為此，有必要引入民間審計(jì)，并加強(qiáng)審計(jì)的獨(dú)立性，通過對注冊會計(jì)師的監(jiān)管和增加處罰力度，強(qiáng)化審計(jì)主體的職業(yè)道德意識與信用水平，防止其與慈善組織建立合謀關(guān)系。當(dāng)然，在這一過程中，注冊會計(jì)師要對內(nèi)部審計(jì)工作充分了解，以便提高審計(jì)績效。在民間審計(jì)中，審計(jì)委托代理關(guān)系會由此產(chǎn)生，而為了使代理人不違背職業(yè)道德，會計(jì)師事務(wù)所要獨(dú)立進(jìn)行審計(jì)。比如，構(gòu)建民間審計(jì)委員會審計(jì)，在委托權(quán)模式下，社會公眾賦予其審計(jì)的權(quán)力。這對維護(hù)公共資源，提高慈善組織的公信力大有裨益。

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