王泳斌

(青海民族大學(xué) 政治學(xué)院，青海 西寧 810007)

地方政府公共決策中的公民參與

王泳斌

(青海民族大學(xué) 政治學(xué)院，青海 西寧 810007)

公民參與的深度和廣度反映了地方政府公共決策民主化過程所處的階段。當(dāng)前，處在建設(shè)服務(wù)型政府的大環(huán)境下，我國公民參與取得了一些發(fā)展，諸如，新參與方式的產(chǎn)生、參與意識和熱情有所提高等。但是仍存在公共決策中非制度化的公民參與現(xiàn)象比較普遍、公共決策中公民參與的意識低下等問題。因此，我國致力于建設(shè)服務(wù)型政府，公民參與是其不可或缺的一部分。所以，對于地方政府公共決策中的公民參與進(jìn)行深入研究具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

地方政府； 公共決策； 公民參與；問題；對策

公民參與度是政治民主化的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)之一。簡單說來，公民參與就是公民通過一定合理合法的方式，直接或間接地參與到公共決策中，以求維護(hù)他們切身利益的過程?？枴た贫髡f：“民主過程的本質(zhì)就是參與決策”[1]219。他直白地表達(dá)出了公民參與對于政治民主的重要性。地方政府在整個(gè)國家行政體制層級中的地位，如同金字塔的底座一般，它支撐著整個(gè)國家。地方政府的穩(wěn)定有序直接關(guān)系到國家的穩(wěn)定有序。

一、公民參與發(fā)展至今所取得的成就

首先，公民參與的領(lǐng)域不斷擴(kuò)展。近些年，不論是普通民眾，還是專門從事政治研究的學(xué)者，都可以看到我國公民參與地方政府公共決策的領(lǐng)域在不斷擴(kuò)大。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在1998-2010年期間發(fā)生的210起重大公共輿論事件涉及了政府管理、官員腐敗、生產(chǎn)事故、城市拆遷、環(huán)境污染在內(nèi)的13個(gè)領(lǐng)域，而政府管理、警民對抗、房屋拆遷事件所占比例呈擴(kuò)大趨勢。其中不難看出公民參與的影子。

其次，公民參與意識有所增強(qiáng)，參與素質(zhì)有所提高。公民逐漸認(rèn)識到只有積極參與到政府公共決策當(dāng)中，才有機(jī)會(huì)讓政府了解并接納自己的利益訴求，從而影響到公共政策走向，進(jìn)而維護(hù)切身利益。他們會(huì)主動(dòng)學(xué)習(xí)公共決策所要經(jīng)過的流程，參加基層自治活動(dòng)，從而逐漸掌握政治參與所必備的基本技巧和手段，為將來參與更高層次的公共決策做好準(zhǔn)備。

再次，網(wǎng)絡(luò)政治參與逐漸成為地方政府治理中公民利益訴求的重要途徑。信息網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展加快了信息傳播的速度，拓寬了民眾對信息了解和掌握的渠道。尤其是現(xiàn)在出現(xiàn)了更加方便快捷的交流方式，比如微博、微信等交流平臺。民眾會(huì)隨時(shí)隨地地對當(dāng)前周邊發(fā)生的政治事件發(fā)表評論，尤其是對于一些敏感性強(qiáng)的事件，網(wǎng)絡(luò)輿論甚至?xí)绊懻畬κ录奶幚矸绞健６鴪?zhí)政理念比較先進(jìn)的地方政府則會(huì)對一件公共決策事件在網(wǎng)絡(luò)平臺上廣泛征集網(wǎng)民的意見和建議，以求達(dá)到?jīng)Q策的科學(xué)性、合理性。

最后，公民參與社會(huì)自治組織的發(fā)展方興未艾。近些年，中國政治、經(jīng)濟(jì)、文化體制改革持續(xù)深入，公民參與日趨組織化，主要體現(xiàn)為社會(huì)自治組織的出現(xiàn)和發(fā)展。由于公民對政治參與認(rèn)知度的不斷深入，他們逐漸認(rèn)識到，通過個(gè)人利益的組織化比起靠自身力量與政府抗衡更加能夠有效維護(hù)自身的利益，更加能夠擴(kuò)大對地方政府公共決策的影響度。調(diào)查數(shù)據(jù)可看出，截止到2013年，中國的社會(huì)組織依法登記的共有5067萬個(gè)，整個(gè)行業(yè)從業(yè)人員超過1200萬人，已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)大的規(guī)模。

二、當(dāng)前我國公民參與存在的問題分析

(一)公共決策中非制度化的公民參與現(xiàn)象比較普遍

上文提到公民參與時(shí)，明確強(qiáng)調(diào)公民參與必須要通過合理合法的手段和途徑。但是，現(xiàn)實(shí)生活中，或是由于民眾缺乏守法意識，抑或是政府缺乏解決問題的相關(guān)機(jī)制，公民無法正常表達(dá)自身的利益訴求。所以，他們會(huì)用一些不恰當(dāng)?shù)姆绞絹肀磉_(dá)意愿。當(dāng)前我國非制度化公民參與主要表現(xiàn)形式有游行示威、絕食靜坐、暴力抗法、越級上訪、沖擊政府機(jī)關(guān)等。非制度化參與人群主要是非政治從業(yè)者的各基層普通公民(如農(nóng)民、農(nóng)民工、城鎮(zhèn)下崗失業(yè)者等弱勢群體)，以及一些民間組織、社會(huì)團(tuán)體。

基于我國當(dāng)前的實(shí)際狀況，非制度化的公民參與由于尖銳復(fù)雜的社會(huì)矛盾仍將會(huì)存在很長一段時(shí)間。尤其是當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)不斷進(jìn)步，非正當(dāng)?shù)木W(wǎng)絡(luò)參與問題越來越凸顯。它的影響通常比傳統(tǒng)非正當(dāng)參與方式波及面更廣，處理起來更加棘手。所以，對非制度化的公民參與必須予以應(yīng)有的重視。若控制不好，則必然會(huì)影響到我國政治文明的有序發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

(二)公共決策中公民參與的意識低下

據(jù)2011年 “中國公民政策參與”調(diào)查問卷結(jié)果顯示，中國公民參與公共決策的主客觀狀況并不樂觀，整體得分只處于中等水平，參與滿意度顯得更低了。參與意識過低使得公民的參與地位處于被動(dòng)狀態(tài)，對公共決策的影響極為有限，也就挫傷了他們的積極性，而對政治采取了一種冷漠的態(tài)度，即政治犬儒。

(三)公共決策中公民參與能力有所欠缺

一項(xiàng)公共政策的出臺是多方智慧相互碰撞的結(jié)果。它需要一批具有參與能力的公民和政治精英共同努力來完成。這里所講的“能力”包括了參與者應(yīng)具備一定的文化知識，掌握參與決策的技能和擁有一定的社會(huì)資源。雖然我國的文教事業(yè)發(fā)展迅猛，公民基本文化知識有所提高，但關(guān)于公共決策方面的專業(yè)知識還顯得極為匱乏。當(dāng)然，參與政治活動(dòng)所需技能的掌握和社會(huì)資源的擁有亦不容樂觀。表現(xiàn)為，大多數(shù)公民對政治系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)則、政策制定的流程不了解，對決策信息掌握不全面，導(dǎo)致他們無法清晰而全面地認(rèn)識決策所面對的問題和矛盾。

(四)公共決策中公民參與的渠道相對較窄

整體上看，目前我國公民參與的渠道可以歸納為兩條主線：一是通過對人民代表大會(huì)代表進(jìn)行選舉和對政治協(xié)商會(huì)議的委員進(jìn)行推薦的方式參與，這是主要渠道；二是官方或半官方的政策咨詢機(jī)構(gòu)、聽證會(huì)制度、黨和政府設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)接待日、信訪、座談會(huì)等，這些屬于輔助性的渠道。在我國，公民只能夠直接選舉縣級及以下的人大代表， 而較高層次的人大代表與普通民眾缺乏直接的溝通渠道，甚至完全沒有溝通了解。因此，相當(dāng)一部分公民在行使參與權(quán)時(shí)會(huì)選擇放棄自己的投票權(quán)或者會(huì)“亂投票”，嚴(yán)重影響了公民參與的效果。黨政機(jī)關(guān)信訪、接待等形式往往缺乏執(zhí)行力度，甚至沒有執(zhí)行權(quán)限，最后只能流于形式，達(dá)不到理想效果。聽證會(huì)制度也存在不規(guī)范之處，如參與聽證的代表遴選不科學(xué)，聽證適用范圍過窄，聽證信息不夠透明，聽證結(jié)果缺乏法律保障等，使得聽證會(huì)制度亦是流于形式，發(fā)揮不了真正作用。

(五)公共決策中公民參與缺乏必要的適度性

公共決策制定流程中每個(gè)節(jié)點(diǎn)的公民參與度體現(xiàn)了這個(gè)國家的政治民主程度。但世界上任何事物都不能絕對地判定其是全好或全壞。亨廷頓說，民主需要節(jié)制[2]100。確實(shí)，當(dāng)前公民參與不足和公民參與過度的現(xiàn)象在我國各個(gè)地區(qū)同時(shí)存在。前者是由于搭便車心理，造成公民冷漠，參與不足；后者則是公民突破了適度參與的界限，造成過度參與。這種現(xiàn)象使得政府措手不及，造成了行政效率的下降，以及形成對政治穩(wěn)定的極大負(fù)面影響。

三、有效解決公民參與問題的對策分析

(一)政府層面

思想觀念。一方面，地方政府應(yīng)逐漸改變并最終擺脫傳統(tǒng)“官本位”的思想束縛，樹立一種“公民本位”的施政理念，提高對公民參與公共決策的內(nèi)在價(jià)值的認(rèn)識，逐漸由“開門決策”代替?zhèn)鹘y(tǒng)的“閉門決策”。另一方面，加大對公民參與的宣傳，加強(qiáng)民眾對公共決策中公民參與意義的了解，大力倡導(dǎo)參與型政治文化，建設(shè)公民社會(huì)。這樣通過兩方面的努力，形成一種互動(dòng)的局面。俞可平說，分析公共權(quán)力，應(yīng)看到它的維度是多元的，權(quán)力關(guān)系也是相互的，而不是單純的一個(gè)方向、自上而下的[3] 6。可見，地方政府轉(zhuǎn)變思想觀念是政治文明發(fā)展的必然要求。

機(jī)制制度。推進(jìn)與公民參與相關(guān)的立法保障工作，加強(qiáng)公民參與程序建設(shè)。公民參與的合法性來源是相關(guān)法律的針對性支撐。因此，增強(qiáng)公民參與合法性的有效途徑就是制定頒布相關(guān)的專門法律，以明確公民參與的限度等內(nèi)容。同時(shí)專門法律應(yīng)規(guī)定，一項(xiàng)公共政策的出臺必須有相關(guān)利益群體的參與，而且對于侵犯公民參與的行為予以一定的法律制裁。當(dāng)然，單單依靠出臺的相關(guān)法律還是不夠的，還得有制度性的程序來起輔助作用。這樣，政府和公民都有規(guī)定的程序可遵循，公民參與也會(huì)更加合理有序。

建立健全聽證會(huì)制度。雖然我國聽證會(huì)制度存在很多瑕疵，但不能否認(rèn)這種制度對公民參與是有意義的。當(dāng)前看，要建立健全聽證立法；擴(kuò)大聽證會(huì)的聽證領(lǐng)域；完善聽證代表的遴選制度；公開聽證內(nèi)容和程序；增強(qiáng)聽證結(jié)果的法律效力及實(shí)施保障。只有這樣才會(huì)使聽證會(huì)制度跳出“不信任”的陰霾，成為公共決策過程中公民參與的有效途徑。

健全信息公開、回應(yīng)制度。公民參與過程中，對于信息知曉和掌握程度的要求是非常高的。它很大程度上決定了公民參與的有效性和針對性。因此，應(yīng)加大信息公開的力度。首先，要確保信息內(nèi)容的真實(shí)有效，將關(guān)系到群眾切身利益的問題的真實(shí)決策信息公之于眾，使公民真正感覺到?jīng)Q策在自身的監(jiān)督之下進(jìn)行，切實(shí)感受到主人翁的地位。其次，公開決策程序，地方政府應(yīng)在決策的各個(gè)環(huán)節(jié)都要及時(shí)公布決策信息。再次，重視政務(wù)辦公電子化，打造功能完備、歸口合理的信息網(wǎng)絡(luò)平臺。

(二)社會(huì)層面

發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)。當(dāng)前，我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍不健全，政府必須大力推進(jìn)其平穩(wěn)快速發(fā)展，進(jìn)一步轉(zhuǎn)換自身在市場經(jīng)濟(jì)中的地位，理順與市場的基本關(guān)系，真正將自身的重心調(diào)整到市場監(jiān)管和公共服務(wù)上來。在完善與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的規(guī)范體系時(shí)，要盡量考慮兩者之間的適應(yīng)性。以“無形的大手”有效地對資源進(jìn)行優(yōu)化配置，使市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展得平穩(wěn)快速。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，以經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)教育文化事業(yè)發(fā)展，為公民有效參與公共決策鋪就平坦路途。

民間組織要積極自我發(fā)展，進(jìn)一步整合公民參與利益群體。目前，我國民間組織雖有一定發(fā)展，但仍存在著組織發(fā)展不完善、有較強(qiáng)的依附性、規(guī)范性不強(qiáng)、自我發(fā)展能力不足等方面的缺陷。解決如上問題，一方面，建立健全涉及民間組織的法律體系。官方應(yīng)加強(qiáng)對民間組織的調(diào)研了解，盡快出臺專門性的法律法規(guī)，以明確民間組織的性質(zhì)、地位、權(quán)利、義務(wù)等等；另一方面，民間組織要有過硬的自身素質(zhì)。經(jīng)濟(jì)來源是民間組織的命脈，應(yīng)該在拓寬籌資渠道和改善籌資方式上多做努力；同時(shí)理順與官方組織的關(guān)系，明確自身參與的臨界點(diǎn)；通過合理渠道，爭取更多的合法權(quán)益。

(三)公民層面

中國經(jīng)歷了漫長的專制統(tǒng)治，封建專制思想長期禁錮著國民，可以說國民在根子上習(xí)慣了被統(tǒng)治。不論是太平盛世，抑或是戰(zhàn)火紛飛，他們只想做一個(gè)“順民”。他們從沒意識到自身有參與權(quán)，有機(jī)會(huì)讓自己的利益訴求成為公共決策的一部分。當(dāng)前要扭轉(zhuǎn)這種局面，一方面，公民自身通過提高教育水平，加深對政治的了解，增進(jìn)對制定公共政策流程的熟悉度。另一方面，學(xué)校階段是公民政治化的重要時(shí)期，尤其是中學(xué)階段，學(xué)校應(yīng)該擔(dān)負(fù)起這項(xiàng)任務(wù)，讓學(xué)生意識到自己是社會(huì)的一分子，具有獨(dú)立的政治人格，有權(quán)參與公共決策；再者，大眾傳媒應(yīng)宣傳公民參與的政策法規(guī)、公民意識等內(nèi)容，幫助民眾培養(yǎng)現(xiàn)代公民意識，增進(jìn)政治參與。

四、結(jié)語

在評判一個(gè)國家的政治文明程度時(shí)，其中一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)就是公民參與地方政府公共決策的深度以及廣度。我國地方政府公共決策中的公民參與呈現(xiàn)出的不足之處，說明了我國的政治文明還處于一個(gè)不斷發(fā)展的狀態(tài)。面對問題，所需要做的是正視它、分析它，要開闊眼界和思路，合理借鑒國外在公民參與中所取得的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。所以，建設(shè)一個(gè)公民參與型社會(huì)需要各個(gè)方面的共同努力，這項(xiàng)事業(yè)任重道遠(yuǎn)。

[1] 卡爾·科恩.論民主[M]. 聶崇信，朱秀賢，譯.北京：商務(wù)印書館，2004.

[2] 塞繆爾·P·亨廷頓.民主的危機(jī)[M].北京：求實(shí)出版社，1989.

[3] 俞可平.治理與善治[M].北京：社會(huì)科學(xué)出版社，2000.

[責(zé)任編輯 郜春霞]

The Analysis of Civic Participation in Local Government’s Pubic Policy Making

WANG Yongbin

(PoliticalAcademy,QinghaiUniversityforNationalities,Xining810007,China)

The depth and breadth of civic participation reflects the stage of democratization in local government’s public policy making. For now, under the current tendency of service-oriented government building, China’s civic participation has gained much development, such as the generation of new participation pattern, the boost of participation consciousness and participation enthusiasm, etc. However, several issues still exist in China’s civic participation. On the basic of analysis about the current situation of civic participation in local government, this essay clarified the accomplishments and issues of China’s civic participation, and proposed several feasibility countermeasures which aim at the issues mentioned above.

local government; public policy making; civic participation; issues; countermeasures

2015-07-26

王泳斌(1989- )，男，山西孝義人，青海民族大學(xué)政治學(xué)院中外政治制度專業(yè)2014級碩士研究生，主要從事西北少數(shù)民族政治制度研究。

D625

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1671-8127(2015)06-0020-03