◎劉曉論

（河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南開(kāi)封475004）

我國(guó)政府采購(gòu)中的尋租行為研究

◎劉曉論

（河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南開(kāi)封475004）

政府采購(gòu)作為國(guó)家財(cái)政支出的重要組成部分，直接關(guān)乎著國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的發(fā)展?fàn)顩r。由于政府采購(gòu)具有采購(gòu)規(guī)模大、數(shù)額多、范圍廣等特點(diǎn)，集中采購(gòu)在一定程度上能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)政資金的經(jīng)濟(jì)性和有效性，減少社會(huì)資源的浪費(fèi)。但是，政府較大的采購(gòu)規(guī)模又給采購(gòu)活動(dòng)中的尋租行為提供了契機(jī)。這些不法行為能否得到有效的遏制直接決定著公有財(cái)產(chǎn)配置效果的大小，為此文章重點(diǎn)分析了政府采購(gòu)中尋租行為的生成邏輯，并提出了抑制采購(gòu)活動(dòng)中尋租現(xiàn)象日益活躍的路徑選擇，以實(shí)現(xiàn)有效地遏制尋租等腐敗現(xiàn)象叢生的目標(biāo)。

政府采購(gòu)；尋租；生成邏輯；路徑選擇

一、問(wèn)題的提出

從2003年1月1日起正式生效的《中華人民共和國(guó)采購(gòu)法》規(guī)定，政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為[1]。政府采購(gòu)是國(guó)家為了維系經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不可或缺的重要環(huán)節(jié)，相應(yīng)的各國(guó)也建立了適合本國(guó)國(guó)情的采購(gòu)制度。隨著時(shí)間的推移，“政府采購(gòu)制度作為強(qiáng)化支出監(jiān)管的重要手段，自1782年在英國(guó)創(chuàng)立以來(lái)，已有200多年的歷史。20世紀(jì)90年代中期，政府采購(gòu)改革試點(diǎn)工作在中國(guó)的一些省市開(kāi)始進(jìn)行，隨后便在全國(guó)得到了迅速的發(fā)展”[2]。不可否認(rèn)的是，這一制度的建立在一定程度上為政府的采購(gòu)活動(dòng)提供了保障，但是仍然存在著尋租等不和諧的政府采購(gòu)行為，嚴(yán)重威脅著國(guó)家和社會(huì)的公共利益。針對(duì)政府采購(gòu)行為的不法現(xiàn)象，為了能夠?qū)崿F(xiàn)國(guó)家財(cái)政效用的最大化、減少?lài)?guó)家資源的過(guò)度浪費(fèi)等目標(biāo)，國(guó)家相關(guān)部門(mén)亟須采取強(qiáng)有力的措施以減少或規(guī)避政府采購(gòu)行為中的尋租現(xiàn)象的出現(xiàn)，進(jìn)而創(chuàng)造公正、平等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，推動(dòng)國(guó)家市場(chǎng)化改革的進(jìn)程。

二、政府采購(gòu)中尋租行為產(chǎn)生的影響

政府采購(gòu)中的尋租等腐敗現(xiàn)象必定會(huì)給國(guó)家和社會(huì)的公共利益帶來(lái)?yè)p失，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（一）浪費(fèi)社會(huì)資源，降低產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量

政府采購(gòu)因其具有采購(gòu)規(guī)模巨大的優(yōu)勢(shì)，使得采購(gòu)人員在與供應(yīng)商的博弈中處于絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位，這種優(yōu)勢(shì)理應(yīng)會(huì)大幅度地節(jié)約財(cái)政資金、以較低的成本獲得質(zhì)優(yōu)價(jià)高的產(chǎn)品和服務(wù)。但是，在實(shí)際的采購(gòu)過(guò)程中卻很難做到采購(gòu)的廉潔，非但沒(méi)有節(jié)約國(guó)家的財(cái)政資金反倒增大了財(cái)政開(kāi)支。造成財(cái)政開(kāi)支增大的原因主要有：第一，采購(gòu)人員也是“經(jīng)濟(jì)人”，其存有追求自身利益最大化、攫取法外利益的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，這必然會(huì)加大國(guó)家的財(cái)政開(kāi)支；第二，供應(yīng)商為了追求利潤(rùn)，難免會(huì)賄賂采購(gòu)主體以求中標(biāo)，這不僅違背了公開(kāi)、平等的競(jìng)爭(zhēng)原則，而且也浪費(fèi)了通過(guò)合法渠道贏得中標(biāo)所花費(fèi)的費(fèi)用。

（二）降低公眾對(duì)政府的信任程度，不利于凈化社會(huì)風(fēng)氣

政府公務(wù)人員作為人民的公仆，應(yīng)把人民群眾的切身利益作為其活動(dòng)的歸宿，真正地解決好關(guān)乎人民利益的問(wèn)題。然而，一些政府公職人員往往濫用職權(quán)、以權(quán)謀私，肆意操控采購(gòu)程序，左右中標(biāo)結(jié)果。這種做法嚴(yán)重違背了未中標(biāo)供應(yīng)商的合法權(quán)益，使其參與平等競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利流于形式。這樣一來(lái)，政府的公信力便會(huì)下降，不僅降低了公眾對(duì)政府的信任程度，而且也損害了政府的外部形象。

（三）損害國(guó)家財(cái)政資金效用最大化的實(shí)現(xiàn)，降低社會(huì)福利水平

一方面，采購(gòu)中的尋租行為加大了國(guó)家的財(cái)政開(kāi)支，也就是說(shuō)，用于采購(gòu)的支出的增加必然會(huì)減少其他方面的支出，這又直接影響著國(guó)家財(cái)政資金的合理配置；另一方面，采購(gòu)主體與供貨商之間的投機(jī)倒把行為會(huì)抑制供貨商提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)的主動(dòng)性和積極性，這就意味著以高價(jià)買(mǎi)劣質(zhì)的商品。然而，這些廉價(jià)的產(chǎn)品最終會(huì)回轉(zhuǎn)到人民群眾的手中，導(dǎo)致福利水平持續(xù)走低。

三、政府采購(gòu)中尋租行為的生成邏輯分析

造成政府采購(gòu)中尋租現(xiàn)象生成的原因是多層次的，為了理清尋租行為的生成邏輯，筆者在廣泛搜集文獻(xiàn)資料的前提下，主要從采購(gòu)主體、法律法規(guī)和制度三個(gè)層面對(duì)尋租行為產(chǎn)生的原因進(jìn)行了梳理和總結(jié)。

（一）從采購(gòu)主體的角度分析尋租行為形成的原因

采購(gòu)主體的法律意識(shí)比較淡薄。國(guó)家頒布《中華人民共和國(guó)采購(gòu)法》的目的就是為了保證采購(gòu)行為的合法性，遏制采購(gòu)過(guò)程中的腐敗現(xiàn)象，營(yíng)造公平、正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)環(huán)境，以減少?lài)?guó)家的財(cái)政開(kāi)支。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，雖然目前我國(guó)的采購(gòu)法還不夠成熟，存在著許多的漏洞，但是這不應(yīng)當(dāng)是尋租產(chǎn)生的充要條件。據(jù)調(diào)查表明，采購(gòu)主體的法律意識(shí)薄弱是出現(xiàn)尋租等腐敗現(xiàn)象的重要原因之一。如利用手中職權(quán)暗中勾結(jié)供應(yīng)商想方設(shè)法獲取回扣、隨意變更采購(gòu)程序、篡改中標(biāo)結(jié)果、不能一視同仁地對(duì)待投標(biāo)者等。因此，要想保證采購(gòu)的廉潔性，離不開(kāi)采購(gòu)人員法律意識(shí)的強(qiáng)化。

采購(gòu)過(guò)程較為隱蔽，透明度不夠。政府公務(wù)人員代表著廣大人民群眾的意愿，應(yīng)該最大限度地滿(mǎn)足人民群眾的利益訴求，切實(shí)地保障人民當(dāng)家做主地位的實(shí)現(xiàn)。但是，當(dāng)政府采購(gòu)人員行使權(quán)力開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)時(shí)，為了謀取私利，完全將人民的合法利益拋之腦后，如采購(gòu)主體私下故意向規(guī)模較大的企業(yè)透露標(biāo)底，這將不利于公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的營(yíng)造。

（二）從法律法規(guī)的視角淺析尋租行為出現(xiàn)的原因

法律法規(guī)不夠健全，缺乏操作性?？梢哉f(shuō)，一套完善的法律法規(guī)為政府進(jìn)行采購(gòu)活動(dòng)提供了制度保障。當(dāng)前我國(guó)已在政府采購(gòu)法規(guī)建設(shè)方面取得了一些成績(jī)，也相繼出臺(tái)了一系列政府采購(gòu)法律法規(guī)，其中最主要的兩部法律是《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》[3]。由于我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育還不夠成熟，正式頒布《采購(gòu)法》的時(shí)間比較晚，立法進(jìn)程也比較緩慢，相關(guān)法律的配套機(jī)制還不夠完善。

監(jiān)督渠道不暢，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制?！罢少?gòu)招標(biāo)尋租行為的防范中一個(gè)重要環(huán)節(jié)就是建立監(jiān)督機(jī)制與懲罰機(jī)制，有效的監(jiān)督機(jī)制與懲罰機(jī)制是確保我國(guó)政府采購(gòu)招標(biāo)公正、公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的重要保障。[4]”雖然采購(gòu)主體對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的影響起著至關(guān)重要的作用，但是，監(jiān)督渠道通暢與否對(duì)采購(gòu)活動(dòng)能否公正、廉潔的進(jìn)行也起著不容忽視的影響作用。然而，當(dāng)前我國(guó)的監(jiān)督機(jī)制還不夠健全，政府采購(gòu)大多數(shù)都是以自上而下的方式進(jìn)行的，人民的監(jiān)督權(quán)得不到有效發(fā)揮。

（三）從制度的層面探討尋租行為產(chǎn)生的原因

政府職能邊界模糊、權(quán)責(zé)不明。政府公務(wù)人員是權(quán)力的行使者，而并非擁有者，其職能范圍和權(quán)責(zé)大小理應(yīng)得到合理的界定，以防止行政人員的權(quán)力過(guò)于膨脹。為了推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，黨的十八大報(bào)告明確提出政府職能主要包括：第一，創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境；第二，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)；第三，維護(hù)社會(huì)公平正義。但是，政府權(quán)力集中、管理范圍較為寬泛的現(xiàn)象仍然存在，即政府不能放權(quán)于社會(huì)和企業(yè)，仍充當(dāng)著包攬一切社會(huì)事務(wù)的角色，尤其是政府過(guò)度地對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)也就增加了政府采購(gòu)時(shí)產(chǎn)生尋租念頭的概率，進(jìn)而誘發(fā)了一系列腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。

激勵(lì)機(jī)制不夠健全，績(jī)效評(píng)估體系不完善。一套合理的獎(jiǎng)懲分明的激勵(lì)制度能夠有效地激發(fā)政府公務(wù)人員的工作熱情，進(jìn)而提高工作效率。然而，“長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)采用公務(wù)員低薪制（因?yàn)樗麄儭安粍?chuàng)造物質(zhì)財(cái)富”）。一方面，使其中的優(yōu)秀分子大量流失，公務(wù)員總體素質(zhì)下降；另一方面，由于工資低于公務(wù)員自身人力資本投入以及勞動(dòng)付出，使他們有理由尋求其他途徑獲取收入的自我補(bǔ)償”[5]。基于此，國(guó)家應(yīng)該適當(dāng)?shù)靥岣吖珓?wù)員的薪資待遇水平，保證其付出與收益之間的對(duì)等性，建立恰當(dāng)?shù)目?jī)效評(píng)估考核體系，使其勞動(dòng)成果與工作績(jī)效掛鉤，以此來(lái)減少政府采購(gòu)中的尋租行為，激發(fā)其工作的積極性和主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)既定的采購(gòu)目標(biāo)。

四、遏制政府采購(gòu)中尋租行為的路徑選擇

雖然在每個(gè)國(guó)家的政府采購(gòu)中都不可避免地會(huì)存在尋租的現(xiàn)象，但并非意味著它就不能得到有效的解決。針對(duì)政府采購(gòu)中存在的問(wèn)題，提出了相應(yīng)的對(duì)策思考，以提高政府的采購(gòu)效率。

（一）糾正采購(gòu)主體萌生尋租心理的路徑選擇

加強(qiáng)普法教育宣傳力度，強(qiáng)化采購(gòu)主體的法制觀(guān)念。政府采購(gòu)人員作為政府采購(gòu)的主體，在政府的采購(gòu)活動(dòng)中起著關(guān)鍵的作用。因此，轉(zhuǎn)變采購(gòu)主體的觀(guān)念是抑制政府采購(gòu)中尋租行為的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為此，可從以下三個(gè)方面努力：首先，國(guó)家應(yīng)適度的加大資金投資力度，通過(guò)開(kāi)展多種形式的教育活動(dòng)來(lái)強(qiáng)化采購(gòu)主體的法治觀(guān)念，增強(qiáng)其守法意識(shí)；其次，可以對(duì)其進(jìn)行培訓(xùn)，提高采購(gòu)人員的思想道德水平和綜合素質(zhì)；最后，規(guī)范采購(gòu)主體的道德，即通過(guò)不斷地提升其道德約束能力和道德修養(yǎng)意識(shí)來(lái)防范尋租活動(dòng)的產(chǎn)生。

建立賞罰分明的獎(jiǎng)懲制度，發(fā)揮制度的正向激勵(lì)效果。由于政府公務(wù)人員也是“經(jīng)濟(jì)人”，其有追求自身利益最大化的動(dòng)機(jī)是無(wú)可厚非的，但是可以采取一些補(bǔ)救措施來(lái)降低尋租的可能，如建立一套獎(jiǎng)懲涇渭分明的制度，以充分地發(fā)揮制度的正向激勵(lì)效果。這可從兩個(gè)方面著手：第一，尊重法律的權(quán)威，嚴(yán)厲打擊政府采購(gòu)中的不法行為，并給予相應(yīng)的制裁和懲罰，以此來(lái)警示尋租現(xiàn)象的滋生；第二，完善其績(jī)效評(píng)估考核體系，對(duì)在政府采購(gòu)中做出重大貢獻(xiàn)的采購(gòu)人員給予及時(shí)的獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)其工作的積極性和主動(dòng)性。

（二）建立健全法律法規(guī)，抑制尋租現(xiàn)象的泛濫

健全政府采購(gòu)法，規(guī)范采購(gòu)主體的采購(gòu)行為。不可否認(rèn)的是，自從《政府采購(gòu)法》頒布以來(lái)，政府的采購(gòu)行為得到了有效的規(guī)范。如“我國(guó)新頒布的《政府采購(gòu)法》在追究采購(gòu)實(shí)體、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)工作人員的行政和刑事責(zé)任方面有所加強(qiáng)，其威懾作用也大為增加。然而，《政府采購(gòu)法》在控制招投標(biāo)中的地方保護(hù)主義方面還是顯得比較薄弱。[6]”所以，倘若實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)行為的合法化需要不斷地健全政府采購(gòu)的法律法規(guī)，嚴(yán)格規(guī)定采購(gòu)人員的采購(gòu)行為，切實(shí)地保障采購(gòu)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

疏通監(jiān)督渠道，完善監(jiān)督機(jī)制。政府采購(gòu)中尋租行為的規(guī)避離不開(kāi)廣大人民群眾的監(jiān)督。但是，因國(guó)家正式實(shí)施采購(gòu)法的時(shí)間比較晚，相關(guān)的配套制度還不完善，監(jiān)督機(jī)制也不夠健全，這就給采購(gòu)中的尋租行為提供了賴(lài)以生存的基礎(chǔ)。因此國(guó)家相關(guān)部門(mén)可開(kāi)展多種形式的教育活動(dòng)提高采購(gòu)人員的思想素質(zhì)，強(qiáng)化其采購(gòu)行為的合法性。也就是說(shuō)，要?jiǎng)訂T全社會(huì)的力量監(jiān)督采購(gòu)主體的采購(gòu)行為，擴(kuò)寬監(jiān)督渠道，創(chuàng)新監(jiān)督方式，切實(shí)推進(jìn)監(jiān)督體制的健全和完善，從根本上預(yù)防政府采購(gòu)中尋租現(xiàn)象的涌現(xiàn)，進(jìn)而提高社會(huì)的福利水平。

（三）加強(qiáng)制度創(chuàng)新，完善采購(gòu)流程

轉(zhuǎn)變政府職能，簡(jiǎn)政放權(quán)。合理地界定政府的職能可以提高政府的行政效率，要求政府真正地做到簡(jiǎn)政放權(quán)，盡量地減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的過(guò)多干預(yù)。這樣不僅可以培育社會(huì)組織的自治能力，也能使其集中精力去管理屬于自己職能范圍內(nèi)的事務(wù)，在一定程度上還可以抑制政府的亂作為，防止政府在采購(gòu)時(shí)的尋租等消極行為的出現(xiàn)，從而節(jié)約國(guó)家的財(cái)政資金，推動(dòng)市場(chǎng)化改革的步伐。

提高政府采購(gòu)的透明度，讓采購(gòu)在陽(yáng)光下進(jìn)行。知情權(quán)、參與權(quán)是國(guó)家法律賦予我國(guó)公民的一項(xiàng)基本政治權(quán)利。但一方面因廣大人民受傳統(tǒng)的思維習(xí)慣影響，常習(xí)慣聽(tīng)從上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的指揮和控制，很少或者干脆放棄法律賦予的這一項(xiàng)基本權(quán)利；另一方面，政府的權(quán)力相對(duì)集中，其行政方式更多的也是自上而下的，這就使得公眾很少有可能參與到政府的活動(dòng)之中。這就為尋租者的尋租提供了便利的條件，也加大了其謀取私利的可能性。所以，政府部門(mén)要采取強(qiáng)有力的措施去保障政府采購(gòu)的透明度，如發(fā)動(dòng)全社會(huì)的力量去監(jiān)督政府的采購(gòu)行為等，讓政府采購(gòu)在陽(yáng)光下進(jìn)行。

五、結(jié)語(yǔ)

政府采購(gòu)過(guò)程中的尋租現(xiàn)象是存在的，消除這種尋租行為也不是一蹴而就的，它的實(shí)現(xiàn)需要社會(huì)各界的共同努力，集聚全社會(huì)的力量共同地打擊這種尋租行為減輕對(duì)國(guó)家和社會(huì)造成的危害和損失。這些努力可以從采購(gòu)主體、法律法規(guī)及制度三個(gè)層面著手，從根本上鏟除尋租等腐敗現(xiàn)象生成的可能和機(jī)會(huì)，保障國(guó)家和社會(huì)的公共利益少受或者不受損害，提高政府采購(gòu)的效率，減少?lài)?guó)家的財(cái)政支出，節(jié)約社會(huì)資源。

[1]張康之，李傳軍.公共行政學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2007:293.

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[4]馬斌，朱記偉.基于政府采購(gòu)招標(biāo)尋租博弈的監(jiān)督機(jī)制與懲罰機(jī)制研究[J].會(huì)計(jì)師，2014:(9)，41-43.

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（責(zé)任編輯 卞建寧）

F810.2

A

1671-9123（2015）02-0115-04

2015－05－15

劉曉論（1988-），女，河南平頂山人，河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院碩士研究生。