劉騫文

復(fù)旦發(fā)展研究院金融研究中心

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論“延遲提款選擇”在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中的運(yùn)用

劉騫文

復(fù)旦發(fā)展研究院金融研究中心

中國(guó)是一個(gè)自然災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家，根據(jù)中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)，在1990年到2014年間，全國(guó)每年由于各類自然災(zāi)害造成的平均受災(zāi)人口達(dá)到38690.7萬(wàn)人，平均失蹤及死亡人數(shù)為7423.2人，25年來(lái)累計(jì)形成直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)69388.5億元人民幣。頻發(fā)的自然災(zāi)害給國(guó)民經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了巨大損失，給社會(huì)安定引入了諸多潛在風(fēng)險(xiǎn)。如何建立完善的災(zāi)害應(yīng)對(duì)體系，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)具有深遠(yuǎn)意義。尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，資金對(duì)于災(zāi)前預(yù)警、災(zāi)中應(yīng)對(duì)以及災(zāi)后重建都非常重要，因此，如何在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體系中實(shí)現(xiàn)金融資源的合理安排，是一個(gè)值得研究的問(wèn)題。

一、中國(guó)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制相對(duì)落后

相對(duì)于快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中國(guó)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的機(jī)制還有很大的完善空間。改革開放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)歷了超過(guò)三十年的高速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量已躍升至全球第二，但是，從人均GDP來(lái)看，中國(guó)仍然處于中等發(fā)展水平。而根據(jù)學(xué)者的研究，在中國(guó)目前所處的發(fā)展階段，自然災(zāi)害所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失往往是最大的。Kellenberg et al.(2008)針對(duì)多國(guó)的實(shí)證研究表明，一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與其遭受自然災(zāi)害時(shí)的經(jīng)濟(jì)受損程度呈現(xiàn)倒U型關(guān)系。也就是說(shuō)，經(jīng)濟(jì)處于中等發(fā)展水平的國(guó)家，其由災(zāi)害導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失(以直接損失和間接損失占GDP的比重來(lái)衡量)要高于發(fā)達(dá)國(guó)家以及發(fā)展落后國(guó)家。造成這種現(xiàn)象的重要原因之一，就是這些國(guó)家在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的方法措施尤其是風(fēng)險(xiǎn)管理制度建設(shè)上，沒有能夠隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展，而隨著物質(zhì)資本的快速積累，自然災(zāi)害給其經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的損失要遠(yuǎn)大于另外兩類國(guó)家。

這個(gè)特點(diǎn)也十分顯著地存在于中國(guó)。在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害尤其是巨災(zāi)方面，我國(guó)不僅與發(fā)達(dá)國(guó)家存在著較大差距，也明顯地跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度。當(dāng)前，在應(yīng)對(duì)巨災(zāi)方面，中國(guó)主要還是以“舉國(guó)體制”為主。例如，在應(yīng)對(duì)2008年汶川大地震的過(guò)程中，主要是通過(guò)行政手段動(dòng)員全國(guó)醫(yī)療、交通、通信、軍隊(duì)和武警等各方面力量，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施臨時(shí)搶修；而在災(zāi)后則是通過(guò)減少中央政府公用經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算，以支持部分恢復(fù)重建基金，并且要求東中部地區(qū)省市結(jié)對(duì)支援受災(zāi)地區(qū)縣市，同時(shí)通過(guò)社會(huì)募集、銀行優(yōu)惠貸款等方式為災(zāi)區(qū)重建籌集資金。而且，在2008年6月所進(jìn)行的央行上調(diào)金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金率過(guò)程中，地震災(zāi)區(qū)的金融機(jī)構(gòu)被排除在外。這也是通過(guò)貨幣政策調(diào)整的手段，給予了災(zāi)區(qū)更多的金融支持。雖然這些以行政主導(dǎo)為特征的災(zāi)害應(yīng)對(duì)措施具有快速直接的特點(diǎn)，也起到了較好的效果(吳吉東等，2014)，但是，類似的措施并非常態(tài)化的災(zāi)害應(yīng)急機(jī)制，一方面有較高的成本，在市場(chǎng)化的條件下，政府籌集和運(yùn)用資金也必須面臨各種長(zhǎng)短期約束，另一方面這種“舉國(guó)體制”也不適用于一些發(fā)生頻繁而損害較小的自然災(zāi)害。當(dāng)然，目前我國(guó)已經(jīng)意識(shí)到了建立市場(chǎng)化災(zāi)害應(yīng)對(duì)機(jī)制的重要性，在2014年8月國(guó)務(wù)院發(fā)布的保險(xiǎn)業(yè)“新國(guó)十條”中，明確提出了開發(fā)災(zāi)害保險(xiǎn)產(chǎn)品等發(fā)展措施，通過(guò)積極引入商業(yè)保險(xiǎn)，建立我國(guó)的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度和體系。這是對(duì)現(xiàn)有救災(zāi)“舉國(guó)體制”的一個(gè)重要補(bǔ)充，也是順應(yīng)市場(chǎng)化改革發(fā)展的一個(gè)趨勢(shì)。但結(jié)合到我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，還應(yīng)該從多個(gè)方面加快救災(zāi)體系的完善。

二、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體系的國(guó)際合作

應(yīng)當(dāng)積極引入有益的國(guó)際資源、借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，加快完善我國(guó)災(zāi)害應(yīng)對(duì)體系。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，隨著對(duì)外開放程度的不斷提高，在通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制大力發(fā)展國(guó)內(nèi)災(zāi)害應(yīng)對(duì)體系的同時(shí)，也要充分利用國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和資源，支持國(guó)內(nèi)的災(zāi)害應(yīng)對(duì)機(jī)制建設(shè)。在國(guó)際上，有不少機(jī)構(gòu)專門為遭受自然災(zāi)害的各個(gè)國(guó)家提供多種援助，例如，提供急救以及人道主義救助的國(guó)際紅十字會(huì)(ICRC)，以及為受災(zāi)國(guó)家組織發(fā)起救助捐贈(zèng)的聯(lián)臺(tái)國(guó)減災(zāi)戰(zhàn)略署(UNFlCP)等等。而與其他組織的救助行為不同，世界銀行主要通過(guò)金融支持幫助受災(zāi)國(guó)家，為它們提供了大量應(yīng)急資金安排以及災(zāi)害恢復(fù)援建項(xiàng)目。世界銀行的災(zāi)害管理措施從災(zāi)前的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與減災(zāi)計(jì)劃，到災(zāi)害發(fā)生的應(yīng)急反應(yīng)與緊急救援，再到災(zāi)后的損失評(píng)估與恢復(fù)重建，不僅覆蓋了整個(gè)災(zāi)害發(fā)生前后過(guò)程以及各個(gè)方面，而且強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的長(zhǎng)期效益，通過(guò)提供資金、技術(shù)以及管理經(jīng)驗(yàn)，為受災(zāi)國(guó)家走出困境、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供機(jī)制和動(dòng)力上的保障(段勝、王伊琳，2012)。

世界銀行的救助項(xiàng)目以及機(jī)制，基本上是針對(duì)發(fā)展水平較低的欠發(fā)展國(guó)家來(lái)實(shí)施的，但是作為發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)與世界銀行仍然存在不少合作的空間，可以利用世界銀行提供的救災(zāi)計(jì)劃，為我國(guó)的救災(zāi)體系提供有益補(bǔ)充，同時(shí)也起到促進(jìn)完善救災(zāi)體系的作用。在世界銀行主導(dǎo)支持的多項(xiàng)救災(zāi)項(xiàng)目中，有一類是面向中等收入國(guó)家開展的，具有較為鮮明的特點(diǎn)。這便是與自然災(zāi)害相聯(lián)系的應(yīng)急貸款——災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)延遲提款選擇(CAT DDO)。延遲提款選擇(DDO)是一種應(yīng)急貸款產(chǎn)品，也被稱為或有信貸(Contingent Credit)，是一種貸款協(xié)議安排，在符合一定條件的情況下可觸發(fā)，借貸人可以按照約定獲得相應(yīng)貸款，并且可以在一定的期限內(nèi)推延提款。當(dāng)一個(gè)國(guó)家在面臨自然災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)衰退、商品價(jià)格下降或貿(mào)易條件惡化等風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)，延遲貸款選擇能夠?yàn)榻杩羁蛻粞杆偬峁┧璎F(xiàn)金。在2008年9月，世行批準(zhǔn)了第一個(gè)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)延遲貸款項(xiàng)目，對(duì)象是哥斯達(dá)黎加政府，總金額為6500萬(wàn)美元，旨在實(shí)現(xiàn)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理項(xiàng)目，增強(qiáng)其應(yīng)對(duì)能力。在2009年1月發(fā)生的6.2級(jí)地震中，哥斯達(dá)黎加政府提取了其中的1500萬(wàn)美元用于救助重建。隨后，世行還與哥倫比亞、危地馬拉、秘魯以及薩爾瓦多等拉美國(guó)家簽訂了項(xiàng)目協(xié)議。

三、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)延遲提款選擇的金融創(chuàng)新

災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)延遲貸款項(xiàng)目具有一些獨(dú)有的特色。首先，申請(qǐng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)延遲貸款項(xiàng)目的國(guó)家需要滿足一些條件。申請(qǐng)的國(guó)家必須是世界銀行集團(tuán)的成員國(guó)，而且，該國(guó)必須要有合適的宏觀政策框架以確保資金的恰當(dāng)使用和償還。另外，最重要的是，該國(guó)必須準(zhǔn)備開展或者已經(jīng)開展了災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理項(xiàng)目。這表明，這個(gè)項(xiàng)目不僅僅是幫助受災(zāi)國(guó)解決燃眉之急，而且更強(qiáng)調(diào)其必須持有長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)管理方面的機(jī)制建設(shè)能力和決心。其次，需要確立與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)掛鉤的提款條件。當(dāng)項(xiàng)目申請(qǐng)國(guó)發(fā)生自然災(zāi)害，宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)時(shí)，就可以進(jìn)行提款，除非世界銀行認(rèn)為該國(guó)沒有滿足部分提款條件并且已經(jīng)提前進(jìn)行了通知。再次，貸款的時(shí)機(jī)可以靈活選擇，由于貸款的發(fā)生依賴于自然災(zāi)害的發(fā)生，因此，自項(xiàng)目簽訂生效起的三年內(nèi)，申請(qǐng)國(guó)都可以進(jìn)行提款。而且可以申請(qǐng)期限延長(zhǎng)，每一次可以延長(zhǎng)三年，總共可以延長(zhǎng)四次，也就是總共可以有長(zhǎng)達(dá)十五年的提款時(shí)限。最后，在提款期限到達(dá)前，之前償還過(guò)的金額還可以循環(huán)提取。從申請(qǐng)國(guó)的成本來(lái)看，災(zāi)害延遲貸款選擇的費(fèi)率主要以貸款利率外加費(fèi)用構(gòu)成。貸款利率采取的是“浮動(dòng)利率+利率差價(jià)”的形式，其中浮動(dòng)利率每半年確定一次，以利息期開始時(shí)的6個(gè)月LIBOR利率為基準(zhǔn)，利率差價(jià)的確定有兩種方法，分別是固定和浮動(dòng)，固定差價(jià)適用于整個(gè)合同期限，而浮動(dòng)差價(jià)是每半年進(jìn)行調(diào)整重新設(shè)定。兩種差價(jià)的組成類似，都是由世界銀行資金成本相對(duì)于LIBOR的價(jià)格差外加合同規(guī)定的0.5%的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)以及大于12年的到期溢價(jià)所組成。使用災(zāi)害延遲貸款選擇的費(fèi)用有兩部分，一是先征費(fèi)，相對(duì)于合同金額的0.5%，二是續(xù)展費(fèi)用，是續(xù)展金額的0.25%。

世界銀行通過(guò)發(fā)展災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)延遲取款選擇，給借款者提供了一個(gè)靈活的、快速的融資途徑，使得借款者可以在遭受自然災(zāi)害后迅速地融入資金進(jìn)行應(yīng)對(duì)。從災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)延遲提款項(xiàng)目的特點(diǎn)來(lái)看，其所具有的一些獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，使其能夠在一國(guó)的救災(zāi)體系中充當(dāng)重要角色。

第一，延遲貸款能夠避免災(zāi)后資金成本高漲的問(wèn)題。

從一般的情況來(lái)看，當(dāng)經(jīng)濟(jì)面臨突然的負(fù)向沖擊時(shí)，籌集資金的成本有可能會(huì)出現(xiàn)顯著的上升。突然發(fā)生的自然災(zāi)害，打破了原有的經(jīng)濟(jì)秩序，其所造成的急救、交通通信設(shè)施及必要生活設(shè)施恢復(fù)等，都需要大量資金的投入。這種突生的資金需求不僅需求量大，而且時(shí)間緊迫。不論是個(gè)人、企業(yè)，還是保險(xiǎn)公司，往往不可能備有如此大規(guī)模的閑置資金。在救災(zāi)主體是政府的情況下，一方面如果動(dòng)用財(cái)政資金，會(huì)給政府的財(cái)政預(yù)算帶來(lái)很大壓力，而且也擾亂了政府的資產(chǎn)負(fù)債安排；另一方面，即使是政府有相應(yīng)的救災(zāi)基金，也不太可能常年持有大量的高流動(dòng)性資產(chǎn)。災(zāi)后各個(gè)主體的資金需求會(huì)使資金市場(chǎng)出現(xiàn)流動(dòng)性短期緊張。對(duì)于救災(zāi)的主體來(lái)說(shuō)，如果要在資金市場(chǎng)上借入資金，必然帶來(lái)利率的上漲，如果是通過(guò)變賣資產(chǎn)的方式籌措資金，也會(huì)由于流動(dòng)性緊缺而面臨交易難以達(dá)成或者交易成本高漲的局面。一個(gè)顯而易見的例子是，日本2011年3月11日遭受地震及海嘯，其無(wú)擔(dān)保隔夜利率隨之從0.087%飆升至0.109%，資金成本在一夜之間上升了25.3%。另外值得一提的是，日元匯率在2011年地震之后一度出現(xiàn)了上漲，原因是日本的公司將大量資產(chǎn)配置在海外，為了救災(zāi)應(yīng)急，不得不將資金從國(guó)外調(diào)回，而高漲的匯率也同樣使得國(guó)外籌集、國(guó)內(nèi)運(yùn)用的資金成本出現(xiàn)了上升?？偟膩?lái)說(shuō)，不管是哪種情況，對(duì)于使用延遲提款選擇的國(guó)家來(lái)說(shuō)，可以按照相對(duì)固定的利率獲取應(yīng)急資金，在一定程度上避免了救災(zāi)主體為救災(zāi)不得不接受較高資金成本的情況。

第二，運(yùn)用災(zāi)害延遲提款選擇，可以保證政府能夠及時(shí)地獲得救災(zāi)資金。即使一國(guó)有著發(fā)展良好的巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制，但在災(zāi)害發(fā)生時(shí)，要得到相應(yīng)的資金補(bǔ)償，還涉及到一個(gè)觸發(fā)賠付的問(wèn)題。保險(xiǎn)公司賠付需要一定的條件，即合約上約定的自然災(zāi)害達(dá)到一定級(jí)別。但現(xiàn)實(shí)中可能的情況是，自然災(zāi)害沒有達(dá)到相應(yīng)級(jí)別，卻由于多種因素的疊加，形成了較為嚴(yán)重的后果。在這種情況下，如果政府參與了災(zāi)害延遲提款選擇，可以直接聲明緊急情況并獲得貸款，因?yàn)樵跒?zāi)害延遲提款選擇項(xiàng)目中，并不會(huì)對(duì)具體的受災(zāi)級(jí)別進(jìn)行約定。從這個(gè)角度看，與保險(xiǎn)計(jì)劃相比，災(zāi)害延遲提款選擇的觸發(fā)條件更為寬松，軟化的標(biāo)準(zhǔn)為資金的及時(shí)獲得提供了充分的保障。而且，商業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的賠付，往往還要經(jīng)過(guò)受損認(rèn)定等等一系列環(huán)節(jié)，對(duì)于急需資金的災(zāi)區(qū)來(lái)說(shuō)，災(zāi)害延遲提款選擇的資金能夠更快到位。

第三，對(duì)于政府而言，參與災(zāi)害延遲提款選擇，整個(gè)項(xiàng)目過(guò)程中的成本是可控的，而且也相對(duì)低廉。因?yàn)闉?zāi)害延遲提款選擇是一項(xiàng)資金援助計(jì)劃，以LIBOR為基準(zhǔn)加上一定利息差價(jià)的定價(jià)方式，壓低了資金的價(jià)格。如果申請(qǐng)了災(zāi)害延遲提款項(xiàng)目，政府就擁有了一個(gè)有保障的可及時(shí)獲得救災(zāi)流動(dòng)性的渠道，這時(shí)政府可以將其持有的救災(zāi)基金投資于一些流動(dòng)性稍微低的資產(chǎn)上，而這些資產(chǎn)所能夠獲得的收益，一般都會(huì)高于延遲提款的利率。因此，參與災(zāi)害延遲提款，實(shí)際上是幫政府在不損害救災(zāi)效率的情況下改善救災(zāi)基金的配置，提高收益。而且，災(zāi)害延遲提款選擇是以政府為主體，比較符合中國(guó)救災(zāi)“舉國(guó)體制”的國(guó)情。在目前的情況下，中國(guó)居民以及企業(yè)的保險(xiǎn)意識(shí)還較弱，巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品以及相關(guān)體系的發(fā)展還沒有跟上，在發(fā)生自然災(zāi)害的緊急情況下，還是不得不主要依靠政府的應(yīng)對(duì)。因此，參與災(zāi)害延遲提款項(xiàng)目，可以在不對(duì)中國(guó)救災(zāi)主體有過(guò)多改變的情況下，通過(guò)一種市場(chǎng)化的手段幫助政府提高資源配置和救災(zāi)的效率。

四、中國(guó)運(yùn)用延遲提款項(xiàng)目的方式

在目前的情況下，中國(guó)可以考慮在部分行業(yè)或者部分地區(qū)引入延遲提款選擇項(xiàng)目。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)十分龐大，相比之下，世行的災(zāi)害延遲提款選擇項(xiàng)目所能提供的資源顯得十分有限，這個(gè)項(xiàng)目能夠給一個(gè)國(guó)家提供的資金上限是5億美元及該國(guó)GDP總量的0.25%這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)中的規(guī)模較低者。因此，這一項(xiàng)目并不適用于全國(guó)層面的救災(zāi)安排。但是，可以將這個(gè)項(xiàng)目應(yīng)用于部分行業(yè)或者部分地區(qū)的自然災(zāi)害管理中。

在中國(guó)，一個(gè)可行的行業(yè)便是農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)受到自然災(zāi)害影響很大，多種災(zāi)害都會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出形成沖擊。目前，中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還是處于起步階段，而且農(nóng)民的投保意識(shí)也不是很強(qiáng)，在進(jìn)行農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的過(guò)程中，還需要大量的政府資金參與。根據(jù)庹國(guó)柱等(2013)的參數(shù)研究，如果在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下，中央大災(zāi)準(zhǔn)備金對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不能覆蓋的超額損失進(jìn)行賠償，那么在二十年一遇的災(zāi)害損失水平下，中央大災(zāi)準(zhǔn)備金承擔(dān)各省200%以上賠付率超賠責(zé)任時(shí)，準(zhǔn)備金規(guī)模需要達(dá)到1197億元；而在五十年一遇的災(zāi)害損失水平下，準(zhǔn)備金規(guī)模需達(dá)到1440億元。因此，我國(guó)可以在部分產(chǎn)糧地區(qū)，例如東北三省試點(diǎn)設(shè)立針對(duì)農(nóng)業(yè)的政府大災(zāi)準(zhǔn)備基金，并且申請(qǐng)災(zāi)害延遲貸款選擇，加上地區(qū)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，形成一個(gè)較為完整的農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體系。根據(jù)庹國(guó)柱等(2013)的研究結(jié)果，政府大災(zāi)準(zhǔn)備金覆蓋200%以上超賠責(zé)任時(shí)，總共需要83億元的準(zhǔn)備基金。如果動(dòng)用5億美元的延遲提款選擇，那么就可以覆蓋超過(guò)35%的大災(zāi)基金，這對(duì)于提升政府資源效率，是大有幫助的。需要強(qiáng)調(diào)的是，申請(qǐng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)延遲提款選擇，不僅僅是為了豐富資金來(lái)源，得到穩(wěn)定的救災(zāi)資源，也是通過(guò)這個(gè)項(xiàng)目，在協(xié)商中獲取外部推動(dòng)力，倒逼本地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)管理體系建設(shè)。