鄧銀花

（廣東技術(shù)師范學(xué)院圖書館，廣東廣州510400）

圖書館建設(shè)中社會力量的參與模式研究*

鄧銀花

（廣東技術(shù)師范學(xué)院圖書館，廣東廣州510400）

上世紀(jì)八十年代后，新公共管理運動席卷全球并涉及許多領(lǐng)域，圖書館管理和服務(wù)也深受影響，社會力量參與圖書館建設(shè)成為國外的普遍現(xiàn)象。“十一五”后，我國積極倡導(dǎo)和鼓勵社會力量以多種形式參與圖書館建設(shè)，這些形式從市場機制角度看，有民營化、委托管理、合同外包和第三方圖書館績效評估；從非市場機制角度看，有自辦自營、公私合作、慈善捐贈和志愿服務(wù)。

社會力量 圖書館建設(shè) 市場機制 非市場機制 參與模式

1 引言

上世紀(jì)90年代中后期，我國逐漸打破了政府提供公共服務(wù)的“一元化”體制，進行了以“市場化、產(chǎn)業(yè)化”為取向的公共服務(wù)改革。在對公共服務(wù)過度市場化的反思后，2006年我國明確了政府承擔(dān)基本公共服務(wù)的保障責(zé)任，同時也倡導(dǎo)和鼓勵社會力量參與。《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》提出“鼓勵社會力量捐助和興辦公益性文化事業(yè)”，《國家“十二五”時期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》提出“鼓勵和引導(dǎo)社會力量提供公共文化產(chǎn)品和服務(wù)，促進文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展”,2013年《全國公共圖書館事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》進一步明確提出“倡導(dǎo)和鼓勵社會力量以多種方式參與公共圖書館建設(shè)”。

社會力量究竟以何種方式參與圖書館建設(shè)，學(xué)界研究較晚，成果也相對較少。侯瑋辰（2009）基于1925-1927年《申報》報道，分析了民國時期社會力量參與圖書館建設(shè)的四種主要形式，即集資（募集和捐贈）建設(shè)、個人或組織建設(shè)、捐贈和舊有圖書館的社會開放。王子舟（2010）通過對中外社會力量辦館助館歷史的梳理，總結(jié)了“獨立建館辦館、捐資建館與捐書助館、與公共圖書館合作和志愿者服務(wù)”四種模式。王素芳等（2010）概括了社會力量參與圖書館建設(shè)按性質(zhì)可分為“對公辦圖書館的捐贈和支持、舉辦公益性和半公益性圖書館、舉辦營利性和非營利性圖書館”三類。馬艷霞（2011）歸納了社會力量參與圖書館建設(shè)的“獨立模式、募捐模式、合作模式和志愿模式”。本文擬在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，從市場機制和非市場機制兩個方面，分析圖書館建設(shè)中社會力量的參與模式。

2 社會力量參與圖書館建設(shè)的市場機制模式

圖書館的巨大公益性，使得人們普遍認為創(chuàng)辦學(xué)校、圖書館、博物館以促進科學(xué)技術(shù)知識傳播，是政府的當(dāng)然職責(zé)。［1］然而，政府直接提供圖書館服務(wù)，又存在成本較高、效率較低、回應(yīng)社會需求遲鈍等弊端，因此自20世紀(jì)70年代起，公共部門逐步“利用市場機制配置公共資源，并利用市場標(biāo)準(zhǔn)評估公共服務(wù)生產(chǎn)者與供給者的效率?！保?］時至目前，社會力量參與圖書館建設(shè)和管理的市場機制模式主要有民營化、委托管理、合同外包和第三方績效評估四種。

2.1 民營化

民營化是指將原先由政府提供的公共服務(wù)交由個人或企業(yè)提供，或由政府出售給私方，通過市場作用，依靠市場機制提供的方式；圖書館民營化是指依靠社會資金而非國家財政經(jīng)費經(jīng)營圖書館。［3］

圖書館民營化根源于公眾對圖書館服務(wù)的超量和特殊需求。理論上說，公民通過民主機制來表達對公共服務(wù)包括圖書館服務(wù)的需求，決定政府“提供什么、提供多少、怎樣提供”，但無論是直接民主制還是間接民主制都存在時滯較長、成本較高等弊端，因此社會公眾對政府提供的圖書館服務(wù)種類、數(shù)量和質(zhì)量一般只能被動接受，政府提供什么樣、提供多少的公共服務(wù)，公眾就接受什么、接受多少的公共服務(wù)。即使公共產(chǎn)品需求表達機制順暢，政府提供的圖書館服務(wù)往往也只符合中位選民偏好，且與當(dāng)時、當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟、社會發(fā)展水平相適應(yīng)，難以滿足公眾對圖書館服務(wù)的特殊和超量需求。這樣，民營化的圖書館就成為滿足公眾個性化和差異化的圖書館服務(wù)需求的重要手段。

我國圖書館民營化有其產(chǎn)生的特殊原因。十一屆三中全會后，我國逐步確立了“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的基本國策，轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟增長率成為考核地方官員政績的主要依據(jù)，因此地方政府就有動力把有限的財政資金投向能促進本地經(jīng)濟增長的基礎(chǔ)設(shè)施，而忽視對教育、文化的投入；與此同時，隨著我國的城鎮(zhèn)化水平和國民素質(zhì)、收入水平的大幅度提高，其文化消費需求又明顯上升，在這種情況下，一些企業(yè)家觀察到我國公共文化資源供給難以滿足人們?nèi)找嬖鲩L的文化需求，創(chuàng)辦了以盈利為目的的圖書館，因此，自張少鴻1987年在河南鄭州創(chuàng)立了“讀來讀去讀書社”后，我國陸續(xù)出現(xiàn)了如“昆明博覽讀書社”“每日閱讀連鎖店”等完全以盈利為目的、由私人投資創(chuàng)辦的圖書館。［4］

進入21世紀(jì)后，由于信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展，一些大學(xué)或企業(yè)創(chuàng)辦了營利性的數(shù)字圖書館。數(shù)字圖書館具有用戶成本小、擁擠程度低、不受地域和時空限制、能滿足個性化和差異化需求的特點，這就為私人投資和市場經(jīng)營提供了可能。在美國，大多數(shù)的數(shù)字圖書館是由私人創(chuàng)建和維護的；就我國來說，也出現(xiàn)了由大學(xué)或企業(yè)創(chuàng)建的中國知網(wǎng)、書生之家、超星數(shù)字圖書館等數(shù)字圖書館，并呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的良好勢頭。

2.2 合同外包

合同外包是指政府將原來由政府提供的公共服務(wù)外包給非政府部門。早在18世紀(jì)的英格蘭，合同外包就涉及了監(jiān)獄管理、道路維護、稅收收繳、垃圾收集等領(lǐng)域。19世紀(jì)中期，政府提供成為主流，合同外包一度被放棄。上世紀(jì)70年代新公共管理運動興起后，合同外包又開始復(fù)蘇，涉及領(lǐng)域從“藍領(lǐng)服務(wù)”如垃圾收集、街道和樓宇清掃，逐步擴大到“白領(lǐng)服務(wù)”如環(huán)保、社會保障、教育、文化、醫(yī)療等領(lǐng)域。

合同外包能夠發(fā)揮政府和市場各自優(yōu)勢，其收益不僅僅是減少開支、提高服務(wù)質(zhì)量，薩瓦斯歸納了合同外包的12大好處：更有效率；獲得公共雇員缺乏的專門技能；對新的社會需求及時做出反應(yīng)；根據(jù)需求和資源變化靈活調(diào)節(jié)項目規(guī)模；避免巨量資本的一次性支出；實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟；為政府支出提供成本比較基準(zhǔn)；強化管理；降低對單一提供者的依賴；為企業(yè)家的出現(xiàn)和成長創(chuàng)造了機會；限制政府規(guī)模；激勵私人部門不斷創(chuàng)新以滿足社會需求。［5］

上世紀(jì)90年代后，圖書館業(yè)務(wù)外包在歐美興起，并迅速遍及圖書館業(yè)務(wù)的許多領(lǐng)域。借鑒歐美國家圖書館業(yè)務(wù)外包的有益經(jīng)驗，加上我國當(dāng)時如火如荼的公共服務(wù)市場化改革，圖書館業(yè)務(wù)外包在我國也得到了迅速的發(fā)展。根據(jù)已有文獻，筆者對目前實踐的圖書館外包業(yè)務(wù)進行了分類，主要有以下四大類型：①圖書館傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，包括采訪業(yè)務(wù)、編目業(yè)務(wù)、上架排架業(yè)務(wù)、流通業(yè)務(wù)和圖書配送業(yè)務(wù)；②圖書館讀者服務(wù)，包括信息中介服務(wù)和部分參考咨詢業(yè)務(wù)；③信息系統(tǒng)服務(wù)，包括網(wǎng)站開發(fā)、硬件維護、軟件開發(fā)和數(shù)據(jù)庫建設(shè)；④物業(yè)管理，包括環(huán)境衛(wèi)生、安全保衛(wèi)和設(shè)施維護，當(dāng)然，實行業(yè)務(wù)外包的圖書館由于服務(wù)對象、戰(zhàn)略目標(biāo)、辦館水平以及對自身核心業(yè)務(wù)定位的差異，業(yè)務(wù)外包的廣度和深度也有差異。［6］

2.3 委托管理

圖書館委托管理是指保持圖書館國家所有權(quán)不變的前提下，政府支付管理費用，將圖書館的管理權(quán)限外包給社會專業(yè)機構(gòu)。按受托管理主體的不同，分為委托給其他政府部門、私人機構(gòu)和非營利組織三種類型。

圖書館委托管理在世界各國均有實踐。在美國，截止到2008年止，美國14個圖書館系統(tǒng)的65個圖書館委托給其它圖書館系統(tǒng)和服務(wù)公司管理，2012年該公司又接受了69個圖書館的外包業(yè)務(wù)；在英國，2008年倫敦豪恩斯洛自治區(qū)將圖書館整體外包給約翰萊恩整合服務(wù)公司，節(jié)省了100萬英鎊的財政支出，2011年沃金厄姆自治區(qū)將11所圖書館外包給一家私人企業(yè)，每年可以減少17萬英鎊投入；在日本，2008年政府將3019家公立圖書館中的130家委托給民間團體，2009年4月進一步上升到516所［7］。這些圖書館通過委托管理，顯著降低了圖書館運行成本，提高了圖書館服務(wù)效率，并緩解了政府的財政壓力。

我國政府委托管理在其他公共服務(wù)領(lǐng)域比較普遍，如養(yǎng)老保障、中小學(xué)校（如浦東新區(qū)）、人才檔案（人才交流中心）、社會基本醫(yī)療保險（洛陽）、流動人口管理（溫州）等領(lǐng)域都嘗試了委托管理。近年來，圖書館委托管理在我國個別地方也已出現(xiàn)。廣州市增城區(qū)新塘鎮(zhèn)在2011年11月將鎮(zhèn)公共圖書館委托給深圳市粵圖圖書服務(wù)有限公司和深圳市拓新圖書銷售有限公司共同管理，委托期限10年，政府提供場地，企業(yè)提供設(shè)備、圖書、人員管理等，免費對外開放，每年鎮(zhèn)政府以補償金的形式補貼給承包企業(yè)，期限到后，圖書館所有資產(chǎn)歸政府所有。［8］可以預(yù)見，隨著我國公共服務(wù)提供方式改革的推行，尤其是當(dāng)前公私合作（即ppp方式）提供公共服務(wù)改革的大力推進，圖書館委托管理在我國將得到較大的發(fā)展。

2.4 第三方圖書館績效評估

政府績效評估始于20世紀(jì)50年代的美國，旨在落實政府責(zé)任、提高政府效能、增強政府對公民的回應(yīng)能力，包括內(nèi)部評估和外部評估（即第三方評估）兩種形式。相對于政府系統(tǒng)內(nèi)的內(nèi)部評估，由于第三方評估與圖書館沒有隸屬關(guān)系和利益關(guān)系，評估過程不受被評價對象的干預(yù)，加上公眾的積極參與、評價制度和程序的公開透明，也會給第三方施加強大的外部壓力，因而評估程序更加科學(xué)，評估結(jié)果更加客觀和公正。

我國第三方政府績效評估發(fā)展相對緩慢。1986年前我國不允許第三方評估機構(gòu)存在，公共服務(wù)評估局限于政府內(nèi)部評估；2004年，蘭州大學(xué)成立了我國第一家地方政府績效評估機構(gòu)，隨后浙江大學(xué)、華南理工大學(xué)也相繼成立了地方政府第三方評估機構(gòu)，科學(xué)評估政府公共服務(wù)績效的專業(yè)機構(gòu)開始出現(xiàn)；此后，許多地方政府都引入第三方機構(gòu)對政府績效進行評估。［9］

從20世紀(jì)60年代開始，國外就開始了關(guān)于圖書館績效評估指標(biāo)體系、評估方法和評估主體的研究，并形成了自評、外審和第三方獨立評估的多元化評估格局。［10］我國2001年國家圖書館制定了國家圖書館績效評估指標(biāo)體系，2003年中國圖書館學(xué)會調(diào)整和修改了公共圖書館評估標(biāo)準(zhǔn)，增加了讀者服務(wù)方面的指標(biāo)，如首次增加了讀者滿意率指標(biāo)，強化了服務(wù)效益的評估，更加注重評估績效與效率，但由于缺乏相應(yīng)的第三方圖書館績效評價相關(guān)制度，以及具有獨立性、中立性、專業(yè)性的第三方圖書館績效評價機構(gòu)，加上圖書館本身也缺乏實施第三方績效評價的動力機制，因此我國圖書館績效評價主體還是以圖書館自評和政府評估等內(nèi)部評價為主，真正意義上的、引入社會力量作為第三方的圖書館績效評價尚未全面啟動。［11］

3 社會力量參與圖書館建設(shè)的非市場機制模式

追求經(jīng)濟利益是社會力量參與圖書館建設(shè)的重要動力，但人的行為并不完全由物質(zhì)利益支配，人性中除了自利外，還有慈善和同情等利他情感。圖書館是公民自由平等獲取信息的公益性機構(gòu)，能夠維護知識平等、促進社會和諧，因而成為社會力量慈善捐贈的最佳領(lǐng)域之一。社會力量參與圖書館建設(shè)和管理的非市場機制模式主要有自辦自營、公私合作、慈善捐贈和志愿服務(wù)四種。

3.1 自辦自營免費圖書館

自辦自營圖書館主要是個人出資創(chuàng)辦、免費對外開放的家庭圖書館。我國自辦自營的家庭圖書館一般分布在基層，多為街道圖書館（室）、農(nóng)民圖書室，創(chuàng)辦者一般來自于退休教師、鄉(xiāng)村知識精英等。［12］這些圖書館雖然規(guī)模較小，又缺乏經(jīng)費保障，但深受基層歡迎，也在某種程度上彌補了基層文化設(shè)施的不足。

3.2 公私合作免費圖書館

公私合作免費圖書館是指政府和社會組織或個人合作提供免費公共圖書館服務(wù)。美國加州大學(xué)北嶺分校華裔教授在1989年建立了公益性組織健華社，該組織以向老少邊窮地區(qū)提供免費圖書館服務(wù)為宗旨，具體運作方式是健華社與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽署協(xié)議，健華社每館資助5000美元，分年度撥給，作為新建館啟動的購書經(jīng)費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供100平米以上館舍、必要設(shè)備和至少一名專職管理員，健華社資助期滿后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承諾將圖書館的書刊經(jīng)費列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算，繼續(xù)把健華圖書館辦下去。［13］20多年以來，健華社和各基層政府合作創(chuàng)辦了160多所健華圖書館。

3.3 慈善捐贈

慈善捐贈是社會力量參與圖書館建設(shè)的非市場機制的主要模式，又分直接捐贈和間接捐贈兩種形式。直接捐贈是慈善人士、社會賢達或具有社會責(zé)任感的企業(yè)直接向圖書館捐贈，目前我國直接捐贈主體主要有海外華人華僑、杰出校友、學(xué)校退休教師和大型企業(yè)，如逸夫圖書館遍布我國80多所高校，許多高校圖書館的捐贈主頁上，有來自教師、校友和其他普通民眾的捐贈。［14］

間接捐贈是捐贈人士或企業(yè)先向政府或私人設(shè)立的、以公益事業(yè)為宗旨的基金會捐贈，而后基金會間接向圖書館捐贈。基金會因設(shè)立法定、管理規(guī)范、運作專業(yè)、資金安全和非營利性等特征，可以消除捐贈人士的疑慮，從而能最大限度的匯集各方捐贈資金，因而已成為社會力量現(xiàn)代慈善捐贈的主要形式，目前對圖書館提供捐贈的國內(nèi)外基金會組織日益增多，國內(nèi)如天下溪“鄉(xiāng)村社區(qū)圖書館援助計劃”、百草園公益圖書館等，海外如李嘉誠基金會、宋慶齡基金會、“西部陽光”行動和國際計劃等等。［15］

3.4 志愿服務(wù)

志愿服務(wù)按服務(wù)內(nèi)容的層次性，分一般和專業(yè)志愿服務(wù)兩種形式。一般志愿服務(wù)旨在彌補圖書館工作人員不足，志愿者主要從事書刊借閱、館舍清潔、圖書上架等館內(nèi)常規(guī)性事務(wù)，目前是圖書館志愿服務(wù)的主要形式；專業(yè)志愿是專業(yè)人士、行業(yè)精英利用自身專業(yè)優(yōu)勢參與圖書館志愿服務(wù)，近些年來在我國發(fā)展很快，我國一些大型圖書館邀請專業(yè)人士舉行的專業(yè)咨詢和公益講座，就屬于專業(yè)志愿服務(wù)，但相較于發(fā)達國家，目前還處于初級階段，在美國，公共圖書館專業(yè)志愿服務(wù)已延伸到館藏分析、圖書采購等專業(yè)領(lǐng)域。

4 結(jié)語

社會力量是參與圖書館建設(shè)的重要力量，但值得注意的是，圖書館服務(wù)巨大的外部性和公益性，使得政府始終是提供圖書館服務(wù)的主體。我國建立普遍均等、惠及全民的圖書館服務(wù)體系，必須發(fā)揮政府和社會力量雙方的比較優(yōu)勢，走“政府主導(dǎo)、社會參與”的發(fā)展道路，這既能改變過去政府包辦圖書館建設(shè)的舊體制，改善圖書館服務(wù)質(zhì)量，提高政府治理效率；又能吸收社會資金，減緩財政壓力，加快圖書館事業(yè)發(fā)展；還能滿足公眾個性化和差異化的圖書館服務(wù)需求。為此，一方面要建立健全各種制度，為社會力量以市場機制方式參與圖書館服務(wù)建設(shè)提供制度環(huán)境和激勵政策，另一方面，又要大力加強社會道德風(fēng)尚建設(shè)，使慈善事業(yè)具有廣泛的群眾基礎(chǔ)和社會認同，鼓勵社會力量以非市場機制方式參與圖書館建設(shè)。惟有如此，才能改變我國公共圖書館尤其是基層公共圖書館發(fā)展的落后局面。

〔1〕薩伊.政治經(jīng)濟學(xué)概論［M］.北京：商務(wù)印書館，1963年版

〔2〕程樣國,韓藝.國際新公共管理浪潮與行政改革［M］.北京：人民出版社,2007

〔3〕〔11〕羅軍.當(dāng)代圖書館管理中的市場化工具［J］.中國圖書館學(xué)報,2008（5）

〔4〕馬艷霞.社會力量參助圖書館建設(shè)的基本模式［J］.圖書情報工作,2011（11）

〔5〕句華.公共服務(wù)中的市場機制［M］.北京：北京大學(xué)出版社,2006

〔6〕〔14〕〔15〕鄧銀花.社會力量參與圖書館建設(shè)的緣由、模式和激勵［J］.圖書館雜志,2014（2）

〔7〕陳俊翹,諸葛列煒.新公共管理影響下的國外公共圖書館總體外包研究—以美英日為例［J］.圖書館論壇,2013（1）

〔8〕陳俊翹,全洪立.公共圖書館總體外包爭論焦點的個案探究——以增城市新塘鎮(zhèn)圖書館為例［J］.圖書館雜志，2013（1）

〔9〕孟惠南.第三方評估在我國政府績效評估中的應(yīng)用［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2012（23）

〔10〕張紅霞.國際圖書館服務(wù)質(zhì)量評價：績效評估與成效評估兩大體系的形成和發(fā)展.中國圖書館學(xué)報,2009（1）

〔12〕文化火種尋找之旅.個體公民公益圖書館事跡尋訪路［EB/OL］.http：//kindling.im.pku.edu.cn/getLibs.asp?ID=498

〔13〕夏勇.健華圖書館的運作模式［J］.圖書館研究與工作,2007 （4）

Basic Mode of Social Forces Assisting in Library Development

Deng Yinhua

After the 1980s,the new public management movement swept across the world and affected many fields.Library management and service was greatly influenced as well.Since then,social forces assisting in library development has become a common phenomenon in foreign countries.After the“Eleventh Five-Year Plan”,China has actively promoted and encouraged social forces to participate in library development in various forms.From the perspective of market mechanism,these forms include privatization, entrusted management,contractoutsourcing and third party library performance evaluation.From the perspective of non-market mechanism,there are self-management and supporting,public-private partnerships, charitable donation and volunteer service.

Social forces;Library development;Market mechanism;Non-market mechanism;Participation mode

G250.1

A

鄧銀花（1972-），女，湖南衡陽人，廣東技術(shù)師范學(xué)院圖書館，副研究館員，主要從事圖書館學(xué)研究。發(fā)表論文10余篇。

*本文系廣東技術(shù)師范學(xué)院校級科研項目立項課題“高校圖書館建設(shè)中社會力量的參與模式研究”（課題編號：14SKY32）的階段性成果。