◆袁自永

一、新形勢(shì)下完善稅務(wù)系統(tǒng)公職律師制度的必要性

公職律師一般是指依法取得法律職業(yè)資格，在國(guó)家機(jī)關(guān)、黨政社團(tuán)、事業(yè)單位任職或經(jīng)招聘到上述部門(mén)工作，經(jīng)司法行政部門(mén)授予公職律師資格，專職從事法律事務(wù)的執(zhí)業(yè)人員。

20 世紀(jì)90 年代中期，司法部提出公職律師的概念，并在全國(guó)開(kāi)展試點(diǎn)。2002 年10 月，司法部發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展公職律師試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，對(duì)公職律師的任職條件、職責(zé)范圍、權(quán)利義務(wù)及管理等做出規(guī)定。自此，各地公職律師試點(diǎn)工作廣泛開(kāi)展起來(lái)。截至2013 年底，已有10 多家中央單位開(kāi)展公職律師試點(diǎn)工作，全國(guó)共有公職律師6100 人，其中，中央國(guó)家機(jī)關(guān)公職律師803 人。①《2013 年全國(guó)律師工作基本統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》，《中國(guó)律師》，2014 年第4 期。

當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入新的歷史發(fā)展階段，黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革做出了部署。全會(huì)《決定》在“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”部分，專門(mén)提到要“普遍建立法律顧問(wèn)制度”，“完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機(jī)制”等。這里的“法律顧問(wèn)”是泛指，包括聘請(qǐng)社會(huì)律師擔(dān)任法律顧問(wèn)②法律顧問(wèn)一般是指接受公民、法人或其他組織的聘請(qǐng)為其提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)律師，或者其他法律專業(yè)人士。法律顧問(wèn)與公職律師在服務(wù)公共部門(mén)方面有著廣泛的聯(lián)系和區(qū)別，公職律師可以充當(dāng)本單位法律顧問(wèn)，離職后也可以轉(zhuǎn)為社會(huì)執(zhí)業(yè)律師；法律顧問(wèn)則不能直接轉(zhuǎn)作公職律師，必須取得相應(yīng)資格。和建立公職律師制度等。稅務(wù)系統(tǒng)是國(guó)家重要的經(jīng)濟(jì)管理和行政執(zhí)法部門(mén)，按照全面深化改革要求建立完善法律顧問(wèn)與公職律師制度具有特殊重要性。

第一，推進(jìn)法治稅務(wù)建設(shè)的需要。在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成、國(guó)家和社會(huì)活動(dòng)各方面基本實(shí)現(xiàn)“有法可依”的歷史背景之下，黨中央在十八屆三中全會(huì)提出了新時(shí)期集法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)為一體的法治建設(shè)新目標(biāo)。稅務(wù)系統(tǒng)貫徹法治建設(shè)新要求，必須推進(jìn)法治稅務(wù)建設(shè)。法治稅務(wù)是對(duì)稅收立法、稅收?qǐng)?zhí)法、稅收司法、嚴(yán)格守法的全面要求，是對(duì)稅務(wù)系統(tǒng)依法行政、依法治稅、依法管理的更高要求。公職律師制度在某種程度上是一個(gè)國(guó)家政府法治化水平的重要標(biāo)志。借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)國(guó)內(nèi)先行試點(diǎn)行業(yè)做法，克服稅務(wù)系統(tǒng)探索工作中的不足，進(jìn)一步建立完善法律顧問(wèn)與公職律師制度，是推進(jìn)法治稅務(wù)建設(shè)的必然要求，是加快稅收事業(yè)現(xiàn)代化的客觀需要。

第二，提升稅收治理能力的需要。法治是治國(guó)理政的基本方式，提升稅收治理體系和治理能力，實(shí)現(xiàn)稅收事業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化目標(biāo)，需要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。完善稅務(wù)系統(tǒng)公職律師制度，將有助于強(qiáng)化法治思維在稅收工作中的運(yùn)用。稅務(wù)機(jī)關(guān)重大決策與稅收規(guī)范性文件合法性審查，稅收?qǐng)?zhí)法行為監(jiān)督與風(fēng)險(xiǎn)防范，涉稅案件查處與訴訟，稅務(wù)機(jī)關(guān)正當(dāng)權(quán)益維護(hù)與爭(zhēng)議解決等，都需要公職律師運(yùn)用日益繁復(fù)的法律知識(shí)架構(gòu)，提供專業(yè)的法律意見(jiàn)或協(xié)助。稅務(wù)機(jī)關(guān)只有更好地遵法、守法，才能進(jìn)一步地執(zhí)好法、收好稅，提高治稅能力和治稅效果。

第三，深化干部隊(duì)伍建設(shè)的需要。稅務(wù)系統(tǒng)戰(zhàn)線長(zhǎng)、隊(duì)伍大，基層人員比重高，執(zhí)好法、帶好隊(duì)，不僅要求各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)要依法、規(guī)范行使權(quán)力，還要求每一位稅務(wù)干部自覺(jué)樹(shù)立法治意識(shí)，提高執(zhí)法水平。尤其是當(dāng)前納稅人維權(quán)意識(shí)日益增強(qiáng)，社會(huì)輿論對(duì)稅收工作高度關(guān)注的情況下，對(duì)稅務(wù)人員提高法治素養(yǎng)的要求更加迫切。但從稅務(wù)系統(tǒng)干部隊(duì)伍現(xiàn)狀看，法律專業(yè)人才普遍較少，基層干部整體法律素養(yǎng)并不高，徇私枉法、無(wú)知犯法情況屢見(jiàn)不鮮。建立、完善公職律師制度，不僅有利于整合散落在各層級(jí)的法律人才資源，統(tǒng)籌使用、發(fā)揮更大作用，助推稅收?qǐng)?zhí)法行為更加規(guī)范、更加合法有效，也有利于加大普法宣傳教育，引導(dǎo)、帶動(dòng)干部群體學(xué)法用法、守法護(hù)法，共同提升稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法形象，這對(duì)于深化干部隊(duì)伍建設(shè)無(wú)疑具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

二、稅務(wù)系統(tǒng)公職律師制度運(yùn)行現(xiàn)狀

隨著公職律師試點(diǎn)在全國(guó)的開(kāi)展，一些稅務(wù)機(jī)關(guān)也探索開(kāi)展了公職律師試點(diǎn)工作，如廣西、山西和貴州省國(guó)稅局分別在2007 年、2009 年開(kāi)展了公職律師試點(diǎn)，建立了公職律師隊(duì)伍，開(kāi)展了相應(yīng)的工作。截至2013 年底，全國(guó)有近半省級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)開(kāi)展了公職律師試點(diǎn)工作。①據(jù)2013 年底國(guó)家稅務(wù)總局政策法規(guī)司對(duì)稅務(wù)系統(tǒng)公職律師試點(diǎn)情況的摸底。

（一）稅務(wù)系統(tǒng)公職律師試點(diǎn)的主要特點(diǎn)

一是模式統(tǒng)一。均在省局法規(guī)部門(mén)成立了公職律師辦公室，專門(mén)負(fù)責(zé)管理系統(tǒng)內(nèi)公職律師人員及其工作的開(kāi)展。公職律師接受所在單位、公職辦和司法行政部門(mén)三重管理。二是職責(zé)統(tǒng)一。公職律師主要負(fù)責(zé)為本單位行政決策提供法律咨詢意見(jiàn)，參與本單位規(guī)范性文件的起草、審議和修改，參與重大稅務(wù)案件和行政復(fù)議案件的審理，受本單位委托調(diào)查和處理民事糾紛等法律事務(wù)，代理本單位參與訴訟、仲裁活動(dòng)，開(kāi)展稅收法制宣傳等。三是管理制度化。制定了公職律師管理辦法、公職律師使用服務(wù)管理制度等。四是培養(yǎng)和使用多元化。各地都加大了對(duì)法律專門(mén)人才的引進(jìn)和培養(yǎng)力度，積極為法律專業(yè)人才成長(zhǎng)創(chuàng)造條件，鼓勵(lì)發(fā)揮法律專長(zhǎng)。如支持公職律師參加司法行政部門(mén)和律師協(xié)會(huì)組織的各類培訓(xùn)、考察調(diào)研，組織公職律師旁聽(tīng)行政訴訟案件庭審，有的省還組織公職律師到政法高校接受專業(yè)培訓(xùn)，或與法律顧問(wèn)律師事務(wù)所合作開(kāi)展跟班學(xué)習(xí)等，不斷提高公職律師執(zhí)業(yè)能力。

（二）稅務(wù)系統(tǒng)公職律師的積極作用

一是有助于提高涉稅案件辦理質(zhì)量。參與重大稅務(wù)案件和行政復(fù)議案件的審理工作，從法律專業(yè)角度提出初審意見(jiàn)，促進(jìn)案件的妥善解決。二是有助于防范稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。參與制定和審查稅收規(guī)范性文件，對(duì)其合法性提出專業(yè)意見(jiàn)，對(duì)其操作性提出稅收?qǐng)?zhí)法建議，以提升規(guī)范性文件質(zhì)量，規(guī)范抽象行政行為，從源頭上防范稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。三是有助于維護(hù)國(guó)家稅收權(quán)益。代理稅務(wù)機(jī)關(guān)行政訴訟案件，彌補(bǔ)外聘社會(huì)律師稅收業(yè)務(wù)知識(shí)的不足，提高行政應(yīng)訴工作質(zhì)量，維護(hù)國(guó)家稅收利益。四是有助于維護(hù)稅務(wù)機(jī)關(guān)合法權(quán)益。參與起草相關(guān)法律文書(shū)，收集、整理相關(guān)證據(jù)，單獨(dú)或配合法律顧問(wèn)開(kāi)展訴訟活動(dòng)，增強(qiáng)勝訴可能性。對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的民事合同、勞動(dòng)糾紛等出具法律意見(jiàn)，避免產(chǎn)生不必要的糾紛和矛盾。五是有助于改善稅務(wù)機(jī)關(guān)形象。公職律師參與各項(xiàng)活動(dòng)，易得到有關(guān)單位的支持配合與行政相對(duì)人的認(rèn)可和尊重，提升行政機(jī)關(guān)文明執(zhí)法的形象。同時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)充分利用自身法律人才資源，能有效降低行政成本。

（三）稅務(wù)系統(tǒng)公職律師試點(diǎn)中存在的問(wèn)題

一是職責(zé)不清。目前公職律師的業(yè)務(wù)范圍基本上與法制機(jī)構(gòu)職責(zé)重疊，公職律師與法律顧問(wèn)、其他稅收法制人員之間的關(guān)系有待理順，職責(zé)劃分、管理架構(gòu)需進(jìn)一步明確。二是機(jī)制不暢。公職律師辦公室的機(jī)構(gòu)性質(zhì)、級(jí)別不明確，缺乏身份定位。公職律師出具法律意見(jiàn)沒(méi)有固定的工作機(jī)制，大多依照稅務(wù)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的指示而啟動(dòng)。部分公職律師并非在政策法規(guī)部門(mén)工作，抽調(diào)參加公職律師工作對(duì)其本職工作有消極影響。三是激勵(lì)不足。公職律師的工作屬于兼職性質(zhì)，開(kāi)展法律服務(wù)的工作壓力大、要求高、責(zé)任重。單位對(duì)公職律師本身的激勵(lì)非常有限，相關(guān)人員對(duì)公職律師工作的參與度難以長(zhǎng)期保證。同時(shí)，公職律師工作缺乏必要的經(jīng)費(fèi)和物質(zhì)保障，制約公職律師提供法律服務(wù)的深度和廣度。四是人才不夠。各試點(diǎn)省份稅務(wù)系統(tǒng)公職律師人員普遍不多，多則二十幾人，少則幾人，且分布不均，一些地市稅務(wù)系統(tǒng)還沒(méi)有合格的公職律師人選。很多法律專業(yè)干部缺乏法律服務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)，法律服務(wù)的技能和水平還有待提高。五是影響不大。公職律師在提供法律服務(wù)時(shí)，很難從行政隸屬關(guān)系中擺脫出來(lái)，律師職業(yè)的獨(dú)立性沒(méi)有保障。對(duì)公職律師還沒(méi)有客觀公正的專業(yè)評(píng)價(jià)體系，經(jīng)濟(jì)待遇又無(wú)法提高，公職律師的專業(yè)性勞動(dòng)價(jià)值也缺乏衡量的標(biāo)準(zhǔn)，這使得公職律師在稅務(wù)系統(tǒng)還沒(méi)有得到廣泛認(rèn)同。

三、完善稅務(wù)系統(tǒng)公職律師制度的對(duì)策建議

2013 年底的全國(guó)稅務(wù)工作會(huì)議明確提出要“大力推進(jìn)依法治稅， 健全依法行政重大基礎(chǔ)性制度，研究建立稅務(wù)系統(tǒng)法律顧問(wèn)和公職律師制度”。筆者從稅務(wù)系統(tǒng)實(shí)際和系統(tǒng)內(nèi)外試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)出發(fā)，對(duì)完善稅務(wù)系統(tǒng)公職律師制度提出如下建議：

（一）明確公職律師定位與職責(zé)

1.明確公職律師的法律地位。我國(guó)《律師法》修訂多次，始終保留著“公務(wù)員不得兼任執(zhí)業(yè)律師”的規(guī)定?，F(xiàn)在試行的公職律師制度與《律師法》規(guī)定存在沖突，公職律師缺少合法的身份依據(jù)。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)修改《律師法》，盡早實(shí)現(xiàn)“形成社會(huì)律師、公職律師、公司律師、軍隊(duì)律師并存發(fā)展、相互配合，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的格局”，①司法部：《關(guān)于拓展和規(guī)范律師法律服務(wù)的意見(jiàn)》(司發(fā)〔2003〕14 號(hào))。把公職律師納入我國(guó)律師制度的整體框架中，為其提供合法的身份依據(jù)，在法律上確認(rèn)其角色定位，明確相關(guān)權(quán)利義務(wù)。

2.明確稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)公職律師職責(zé)。區(qū)分公職律師與法律顧問(wèn)、法規(guī)部門(mén)的職責(zé)范圍，公職律師職責(zé)分為三個(gè)層次：一是法律顧問(wèn)，負(fù)責(zé)局內(nèi)重大行政決策、規(guī)范性文件和招投標(biāo)等對(duì)外協(xié)議的合法性審查，提供專業(yè)法律意見(jiàn)；二是法務(wù)主管，主辦行政復(fù)議案件、涉稅涉法訴訟事宜，參與涉稅案件審議，解決用工糾紛、涉法信訪問(wèn)題等；三是法制宣傳員，開(kāi)展普法宣傳教育、稅收法治調(diào)研，受指派參與執(zhí)法檢查、法律援助，為干部提供法律咨詢等。法規(guī)部門(mén)回歸綜合政策管理，負(fù)責(zé)監(jiān)督依法行政職責(zé)落實(shí)和日常性依法依規(guī)問(wèn)題的審核把關(guān)。法律顧問(wèn)則主要與公職律師相互協(xié)助，在司法事務(wù)中提供幫助。公職律師如具備司法辦案能力，一般可不再聘用社會(huì)律師充當(dāng)法律顧問(wèn)。

（二）確定公職律師組織模式

我國(guó)開(kāi)展公職律師試點(diǎn)以來(lái)，曾經(jīng)推廣過(guò)揚(yáng)州模式、廣州模式和廈門(mén)模式。揚(yáng)州模式是政府雇員制，其人員不納入公務(wù)員系列，待遇從優(yōu)；廣州模式是公職律師所加崗位公職律師制，人員均納入公務(wù)員管理；廈門(mén)模式是崗位公職律師制，由各部門(mén)自設(shè)公職律師崗，人員納入公務(wù)員管理。從政府部門(mén)角度看，廈門(mén)模式比較適合，而且試點(diǎn)的各行業(yè)基本采用這種模式，稅務(wù)系統(tǒng)試點(diǎn)單位也是如此，均在法規(guī)部門(mén)設(shè)立公職律師辦公室。實(shí)踐證明可行的做法，應(yīng)予以確認(rèn)。我們認(rèn)為，在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置上應(yīng)再跨進(jìn)一步，即在嚴(yán)格區(qū)分職責(zé)前提下，總局、省局單獨(dú)設(shè)立公職律師辦公室，對(duì)公職律師進(jìn)行統(tǒng)一管理，獨(dú)立開(kāi)展工作，集中突破重點(diǎn)工作，市州級(jí)局設(shè)立公職律師崗，服從本單位管理和公職律師辦公室調(diào)遣。所有公職律師人員經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)預(yù)算。這樣，既可確保公職律師能夠獨(dú)立運(yùn)作，發(fā)揮執(zhí)業(yè)律師功能，也可擴(kuò)大公職律師辦公室和公職律師影響，促進(jìn)法治稅務(wù)建設(shè)。公職律師辦公室即便不能單獨(dú)設(shè)立，在掛靠法規(guī)部門(mén)的情況下，也應(yīng)保證其獨(dú)立運(yùn)作，與法規(guī)部門(mén)工作區(qū)別開(kāi)來(lái)。

（三）完善公職律師辦公室運(yùn)作機(jī)制

一是保障公職律師履職權(quán)利。獨(dú)立性、自主性是執(zhí)業(yè)律師正確運(yùn)用法律的關(guān)鍵。稅務(wù)機(jī)關(guān)在明確公職律師不得從事有償服務(wù)，不得在律師事務(wù)所兼職，不得以律師身份辦理本單位以外的訴訟與非訴訟案件等紀(jì)律和規(guī)范的前提下，應(yīng)當(dāng)尊重公職律師的參閱資料、獨(dú)立調(diào)查等執(zhí)業(yè)權(quán)利，確保公職律師能夠及時(shí)掌握信息，盡快參與到相關(guān)事務(wù)中，客觀、公正地進(jìn)行法務(wù)處理和意見(jiàn)表達(dá)。譬如，召開(kāi)重大行政決策會(huì)議，應(yīng)當(dāng)要求公職律師辦公室負(fù)責(zé)人參加，以便公職律師能夠及時(shí)啟動(dòng)合法性審查程序，對(duì)有關(guān)涉法決策事項(xiàng)和重要文件進(jìn)行法律把關(guān)。二是理順公職律師執(zhí)業(yè)工作流程。公職律師開(kāi)展執(zhí)業(yè)活動(dòng)，由公職律師辦公室統(tǒng)一受理、統(tǒng)一指派、統(tǒng)一監(jiān)督。公職律師辦公室根據(jù)法律事務(wù)的不同性質(zhì)，結(jié)合公職律師的崗位分工、業(yè)務(wù)特長(zhǎng)指派承辦公職律師。對(duì)重大涉法、涉訴、涉案事務(wù)，公職律師辦公室根據(jù)需要，組織公職律師進(jìn)行研究審核，提出法律意見(jiàn)。對(duì)規(guī)范性文件、重大民事合同、協(xié)議等的合法性審查，應(yīng)規(guī)定必須經(jīng)過(guò)公職律師出具法律意見(jiàn)的工作機(jī)制。公職律師辦公室內(nèi)部應(yīng)對(duì)申請(qǐng)法律服務(wù)、登記受理、指派人員、案件合議、卷宗管理、學(xué)習(xí)培訓(xùn)等各項(xiàng)工作進(jìn)行規(guī)范。同時(shí)，公職律師還應(yīng)當(dāng)接受司法行政部門(mén)和律師協(xié)會(huì)的指導(dǎo)與監(jiān)督。

（四）加快稅務(wù)公職律師隊(duì)伍建設(shè)

一是培養(yǎng)公職律師專業(yè)人才。一方面，要加大公務(wù)員招錄中法律專業(yè)人才的比例，包括面向社會(huì)律師公開(kāi)招錄；另一方面，要加大稅務(wù)干部法律知識(shí)培訓(xùn)力度，鼓勵(lì)干部報(bào)名參加司法考試，給予學(xué)習(xí)時(shí)間保障和學(xué)習(xí)、考試費(fèi)用報(bào)銷，對(duì)通過(guò)考試取得法律職業(yè)資格的給予嘉獎(jiǎng)和一次性物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，針對(duì)公職律師的實(shí)際需求，分類培養(yǎng)現(xiàn)有的公職律師，使其能盡快適應(yīng)稅務(wù)系統(tǒng)公職律師的崗位要求。比如，每年定期組織公職律師進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，輔助以靈活多樣的日常短期培訓(xùn)。要統(tǒng)籌安排公職律師參與辦理各類稅務(wù)案件，注重公職律師的鍛煉培養(yǎng)，建立法律事項(xiàng)研討工作機(jī)制，形成傳幫帶的良好工作氛圍，通過(guò)實(shí)際辦理案件提高公職律師的工作能力，努力打造一支“離得近、叫的應(yīng)、專業(yè)熟、信息通、效果實(shí)、保密好”的公職律師隊(duì)伍。二是建立公職律師激勵(lì)機(jī)制。對(duì)待公職律師要與其他公務(wù)員一樣，享有職務(wù)、待遇晉升的同等機(jī)會(huì)。建立公職律師考核評(píng)價(jià)指標(biāo)和機(jī)制，對(duì)表現(xiàn)突出的公職律師按照優(yōu)秀公務(wù)員給予表彰，并推薦到律師協(xié)會(huì)參加律師評(píng)選。公職律師在重大涉稅訴訟案件或其他法律事務(wù)中表現(xiàn)優(yōu)秀，為國(guó)家挽回稅收利益或?yàn)閱挝痪S護(hù)權(quán)益做出貢獻(xiàn)的，應(yīng)給予記功和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。鼓勵(lì)公職律師加入律師協(xié)會(huì)，享有會(huì)員權(quán)利，可以參加律師職稱評(píng)定，轉(zhuǎn)為社會(huì)律師時(shí)，擔(dān)任公職律師的經(jīng)歷計(jì)入執(zhí)業(yè)年限。

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