宋才發(fā) 向林生

(中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京100081)

現(xiàn)行的二元戶籍制度以及鑲嵌在戶籍制度上的多種利益要素，嚴(yán)重地制約了農(nóng)民向市民身份轉(zhuǎn)變的實際進程。為此，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第23條明確要求:加快戶籍制度改革，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向市民轉(zhuǎn)化，逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)在常住人口中的全面覆蓋①。2014年7月24日公布的《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，進一步把統(tǒng)籌戶籍制度改革、有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題作為戶籍改革的突破口②。本文擬就這一問題進行探討。

一、現(xiàn)存的戶籍制度是制約農(nóng)民工市民化的一根繩索

我國實行的是城鄉(xiāng)分治的二元戶籍制度。1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》(以下簡稱《人口登記條例》)將戶口劃分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩大類，并對農(nóng)業(yè)戶口向非農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)化的條件和程序進行了具體規(guī)定，它標(biāo)志著我國二元戶籍制度正式確立。與此同時，國家以二元戶籍為基礎(chǔ)制定了一系列的社會保障制度，如定量供應(yīng)商品糧制度、勞動就業(yè)制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度等，將社會保障制度鑲嵌在戶籍制度之中，逐漸形成了以戶籍制度為核心、具有明顯城市偏向的差異化利益分配格局。自1978年以來，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展以及經(jīng)濟體制改革的推進，我國對戶籍制度進行了一系列改革，但二元戶籍制度及其內(nèi)含的公共福利分配關(guān)系并沒有根本性改變。根深蒂固的二元戶籍管理制度在我國的長期存在，有著深刻的歷史原因:(1)對人口實行分類治理是二元戶籍制度形成的思想基礎(chǔ)。據(jù)史料記載，早在漢朝，統(tǒng)治者為了治理國家，就采取了“編戶齊民”的戶籍政策，編制《九章律》，以法律的形式予以詳細規(guī)范。“編戶齊民”的目的有兩個，一是通過戶籍登記對各階層民眾的身份與權(quán)利進行確認，以實現(xiàn)對人口分類而治;二是對農(nóng)民的流動和職業(yè)轉(zhuǎn)換進行嚴(yán)格限制，將農(nóng)民最大限度地束縛在土地上，以保障賦稅和徭役制度的順利實施。漢朝的戶籍管理政策，對后代的戶籍制度產(chǎn)生了重大影響。新中國成立以后，利用戶籍管理來實現(xiàn)徭役農(nóng)民的制度得以廢除，但是關(guān)于對人口分類而治的管理思想并沒有隨之消失。1958年頒布的《登記條例》，在事實上為全國人口的“分類而治”提供了法律依據(jù)，不同身份的公民享有的公共福利差別因之不斷擴大。(2)優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展策略是二元戶籍制度形成的社會背景。1953年，我國實行了“一體兩翼”戰(zhàn)略，在保障工業(yè)尤其是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的基礎(chǔ)上，積極推進對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的改造?！耙惑w兩翼”戰(zhàn)略激發(fā)了社會全面建設(shè)的活力，我國進入了一個大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)時期。1953年至1958年，中央政府為了縮小城鄉(xiāng)差別，實現(xiàn)資源平均分配，一度放開戶籍管制，以鼓勵勞動力和生產(chǎn)資料等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間充分流動，這在很大程度上促進了經(jīng)濟的發(fā)展，但也造成了一些難以克服的社會問題:大規(guī)模的人口流入城市，導(dǎo)致城市承載力失衡，一度出現(xiàn)大量的工人失業(yè)。正是在這種情況下，國務(wù)院制定出臺了《人口登記條例》，實施嚴(yán)格的戶籍管理制度，將農(nóng)民限制在農(nóng)村進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，一方面保證社會秩序的穩(wěn)定，另一方面讓農(nóng)業(yè)為工業(yè)的發(fā)展提供物質(zhì)支持。盡管二元戶籍制度嚴(yán)重地阻礙了生產(chǎn)要素的自由流轉(zhuǎn)，有悖于基本的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，但作為計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，在當(dāng)時特殊的背景下，它對于促進國家工業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)對資源的有序配置、維護社會穩(wěn)定起到了重要作用。

但是，在新形勢下二元戶籍制度則嚴(yán)重制約了農(nóng)民工市民化的進程。(1)以居民身份的二元區(qū)分為導(dǎo)向，制定歧視性用工政策。為了保障城市市民就業(yè)，許多地方政府通過制定地方性法規(guī)與規(guī)章，對外來農(nóng)民工的工作類型進行限制，企業(yè)也隨之對外來農(nóng)民工的雇傭條件以及福利待遇作出歧視性的規(guī)定。這些用工制度的制定導(dǎo)致勞動力市場被人為分割，使得絕大多數(shù)農(nóng)民工只能在工資待遇低、勞動強度大、工作條件差的二級勞動力市場就業(yè)，無法與市民一起在用工條件更好的一級勞動力市場上就業(yè)。這種差異的產(chǎn)生固然與農(nóng)民工自身素質(zhì)不高、就業(yè)信息獲取能力不足的因素密不可分，但根本的還是二元戶籍制度使然③。居民身份的二元區(qū)分催生了歧視性的就業(yè)政策，農(nóng)民工的勞動權(quán)益受到侵害，導(dǎo)致農(nóng)民工市民化的能力不足。(2)設(shè)置較高的戶籍轉(zhuǎn)換條件，從準(zhǔn)入上限制農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)的發(fā)展需要農(nóng)民工的進入，以提供充足的勞動力;但是，如果讓農(nóng)民工實現(xiàn)市民化，又必然導(dǎo)致大量的財政支出。為了實現(xiàn)短期內(nèi)城市利益最大化，城市(尤其是大城市)管理者往往制定“允許農(nóng)民進城務(wù)工、限制農(nóng)民入戶”的政策，通過設(shè)置較高的戶籍準(zhǔn)入門檻來控制農(nóng)民工市民化，這種歧視性政策已經(jīng)被濫用。就我國目前的實際情況看，在省會城市乃至于地級市，外來人員要實現(xiàn)落戶，通常采取如下三種方式:一是通過投資實現(xiàn)落戶。一般要求在城市購買一定面積的商品房，或者在城市進行投資且達到規(guī)定的投資數(shù)額。如四川省成都市購房入戶的條件，是在成都市中心城區(qū)購買不小于70平方米的商業(yè)用房;成都市投資入戶的條件是在中心城區(qū)投資50萬元以上，或者連續(xù)兩年納稅總額達到3萬元。二是通過人才引進的方式實現(xiàn)落戶。這種方式通常對學(xué)歷和專業(yè)技術(shù)職稱有較高的要求，如上海就將“在上海市被聘任為中級及以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)或者具有技師(國家二級以上職業(yè)資格證書)以上職業(yè)資格，且專業(yè)及工種對應(yīng)”作為入戶條件之一④。三是將上述兩種方式結(jié)合起來，并按照一定的條件對學(xué)歷、技能、住房、投資、納稅等項目賦予相應(yīng)的分值，達到規(guī)定的積分后實現(xiàn)落戶，如廣東省中山市等。實際上通過積分入戶的難度很大，往往高于第一、二種入戶方式。這些入戶前置性條件的設(shè)置，實質(zhì)上已將原本就經(jīng)濟拮據(jù)、缺乏系統(tǒng)教育或?qū)I(yè)化培訓(xùn)的普通農(nóng)民工排除在外。(3)鑲嵌在戶籍中的差別化公共福利與社會保障制度，弱化了農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變的意愿。一方面，農(nóng)民工進入城鎮(zhèn)后受限于戶籍差異，不能享受與市民同等的公共福利和社會保障，從而面臨就業(yè)和創(chuàng)業(yè)歧視、子女入學(xué)難、不能享受最低生活保障等一系列難題，嚴(yán)重地降低了農(nóng)民工對城市的認同感;另一方面，由于近年來城鎮(zhèn)化的推進以及國家對農(nóng)民幫扶力度的逐漸加大，農(nóng)村的土地在逐漸升值，農(nóng)民獲得的國家補貼也明顯增加，從而弱化了農(nóng)民對于市民化的渴望與意愿。

因此，推進農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵在于深化戶籍制度改革。(1)農(nóng)民工市民化是一個涉及多項制度改革的復(fù)雜過程。農(nóng)民工市民化的內(nèi)涵不僅僅是讓農(nóng)民實現(xiàn)從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)業(yè)的職業(yè)轉(zhuǎn)換，從農(nóng)村到城市的地理區(qū)域轉(zhuǎn)變，而且要讓農(nóng)民在就業(yè)、居住、教育、醫(yī)療、社保等公共福利方面享受均等化服務(wù)，最終在身份上實現(xiàn)徹底轉(zhuǎn)換。農(nóng)民工市民化本質(zhì)上就是要打破身份歧視，在多種主體之間對多項利益進行再平衡。因為農(nóng)民工市民化絕不是簡單的“一張紙”的問題，需要協(xié)調(diào)多方主體之間的利益關(guān)系。據(jù)國家信息中心新型城鎮(zhèn)化建設(shè)課題組的測算，從一個農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，平均需要10萬元左右的綜合成本［1］，這么巨大的資金投入，只能依賴中央政府、地方政府、企業(yè)、農(nóng)民工共同承擔(dān)。在推進農(nóng)民工市民化的過程中，如何協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、農(nóng)民工之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，實現(xiàn)綜合利益最大化，是最終實現(xiàn)農(nóng)民工市民化的重點和難點所在。阻礙農(nóng)民工市民化的根本原因，是目前的就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保、財政支付等具體制度存在著嚴(yán)重的不合理之處，以致于農(nóng)民進城務(wù)工為城市發(fā)展作出了極大的貢獻，卻不能在公共福利、社會保障等方面享受到均等化服務(wù)。所以，農(nóng)民工市民化的推進必然要求對相關(guān)制度進行改革。(2)戶籍制度改革是推動多項改革的最佳切入點。鑒于農(nóng)民工市民化過程的復(fù)雜性，要推進農(nóng)民工市民化的進程，就必然要求包括戶籍、土地、教育、社保等一系列制度改革的協(xié)調(diào)推進。協(xié)調(diào)推進有兩大重要內(nèi)涵:一是各項制度改革是相互關(guān)聯(lián)、協(xié)同推進，而不是獨立進行的。如果僅靠每項制度進行單獨改革，不但會大幅度延緩農(nóng)民工市民化的進程，而且從立法效果上看，極容易導(dǎo)致制度上的不協(xié)調(diào)，甚至出現(xiàn)法律法規(guī)之間的相互矛盾。二是各項制度改革并不是同時、同步進行的，需要圍繞公共服務(wù)均等化這一特定目標(biāo)，以某一項制度改革為切入點，“由點到面”地帶動政府對相應(yīng)制度進行全面、有序的改革。我國改革開放的實踐證明，同時、同步改革是一種效率極為低下的改革模式，相反，“由點到面”、循序漸進式的改革模式更具協(xié)調(diào)性和效率性。從戶籍制度的形成與發(fā)展過程可以看出，我國教育、住房、社保等制度都涵載于戶籍制度之中，其利益的調(diào)配需要以戶籍制度作為支點:一方面這些公共福利制度都是基于戶籍差異性制定的;另一方面這些公共福利在各利益主體之間的具體分配，也都是通過控制戶籍變動條件來實現(xiàn)的。因此，只有以戶籍制度改革為切入點，通過戶籍制度改革帶動就業(yè)、教育、住房、社保、土地等相關(guān)制度改革，才能推進農(nóng)民工市民化和公共福利均等化的實現(xiàn)。

二、改革現(xiàn)存的戶籍制度是實現(xiàn)農(nóng)民工市民化的重要契機

我國的戶籍制度改革分為三個階段。

第一，嚴(yán)格的戶籍限制得以初步放松階段。1984年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于農(nóng)民進入城鎮(zhèn)落戶問題的通知》，允許在城市經(jīng)商或者務(wù)工、在城市有固定住所的農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶，相關(guān)經(jīng)費由農(nóng)民自籌，口糧由農(nóng)民自理。要求農(nóng)民在辦理城鎮(zhèn)落戶手續(xù)之前，須無償讓出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。雖然《通知》在保障農(nóng)民權(quán)益方面存在嚴(yán)重缺陷，但它賦予了農(nóng)民一定的遷徙自由權(quán)，對于我國戶籍制度改革具有開創(chuàng)性意義。隨后，國務(wù)院陸續(xù)出臺了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》《臨時身份證暫行規(guī)定》，通過辦理暫住證的形式對流動人口進行管理，這實質(zhì)上是以法治的途徑賦予流動人口在城鎮(zhèn)短期居住的權(quán)利，在一定程度上促進了城鄉(xiāng)間的人口流動。1992年開始實行“藍印戶口”，對在特定行政區(qū)域內(nèi)投資、購房或被企事業(yè)單位聘用且具備一定專業(yè)特長的人，經(jīng)本人申請，當(dāng)?shù)卣梢詾槠漕C發(fā)加蓋藍印的準(zhǔn)戶口憑證，持證人在基本公共服務(wù)方面可以享受與居民相當(dāng)?shù)臋?quán)利，藍印戶口限于在頒證所在地使用。

第二，全面放開小城鎮(zhèn)戶口限制階段。1997年國務(wù)院頒布《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案》，開始在縣及縣以下的城鎮(zhèn)進行戶籍制度改革試點。2001年國務(wù)院頒布《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見》，規(guī)定只要在縣城及縣以下的城鎮(zhèn)有固定的住所、有穩(wěn)定的職業(yè)或者穩(wěn)定的生活來源，即可轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，享有與當(dāng)?shù)鼐用裢耆嗤臋?quán)利并承擔(dān)相同的義務(wù)。各級地方政府紛紛制定小城鎮(zhèn)戶籍管理細則，小城鎮(zhèn)戶籍制度改革在全國得以迅速展開。

第三，大中型城市戶籍改革試點階段。2006年國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，提出大城市對符合條件的農(nóng)民工戶籍問題要積極穩(wěn)妥地解決，中型城市對農(nóng)民工落戶條件要放寬［2］。2011年又頒布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》，對戶口遷移進行分類規(guī)制，明確對中小城市戶籍限制要進一步放開，對大城市則要繼續(xù)合理控制人口規(guī)模。同時要求保障農(nóng)民土地權(quán)益，農(nóng)民進城落戶后是否退出土地權(quán)益應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民自主決定［3］。2014年出臺《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，明確要求中等城市應(yīng)有序放開落戶限制，大城市要合理確定落戶條件，特大城市須嚴(yán)格控制人口規(guī)模［4］。

總之，自2000年以來，各級地方政府對轄區(qū)內(nèi)戶籍改革模式進行了一定的創(chuàng)新性嘗試，歸納起來共有四種較典型的模式:一是河南省鄭州市全面放開模式。鄭州于2001年至2003年分別制定了《關(guān)于進一步完善和落實戶籍制度改革的通知》《鄭州市人民政府關(guān)于戶籍管理制度改革的通知》，徹底打破鄭州市區(qū)的入戶門檻。由于短時間內(nèi)外來人口大量流入，城市無法供給大量的公共資源，幾個月后改革被迫停止。二是上海市以土地換社保模式。上海市自2003年開始推進“新農(nóng)村建設(shè)”，提出將土地進行集中以實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營策略，讓轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民交出土地，由政府統(tǒng)一安排失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)居住，并通過《上海市小城鎮(zhèn)社會保險暫行辦法》，將失地農(nóng)民納入到城鎮(zhèn)社保體系之中。這一模式主要是為了推行土地財政，農(nóng)民的權(quán)益沒有得到充分保障。三是重慶土地權(quán)益彈性退出模式［5］。2010年重慶市做出“335”的戶籍制度改革方案:只要在城鎮(zhèn)務(wù)工或投資達到一定年限，農(nóng)民即可申請城鎮(zhèn)戶籍。農(nóng)民入戶后在就業(yè)、子女教育、住房、醫(yī)療、社會保險五個方面享有市民同等待遇;在入戶后3年內(nèi)繼續(xù)保留農(nóng)民原有的承包地和宅基地的使用權(quán)及收益權(quán)，保留其獲得農(nóng)村各項補貼權(quán)益，在5年內(nèi)讓其繼續(xù)執(zhí)行農(nóng)村計劃生育政策。該模式強調(diào)農(nóng)民自愿退出土地，較以往的改革有很大的進步性，但是農(nóng)民只有3年的思考期，3年后如果選擇入戶城鎮(zhèn)就必須退出土地，所以仍然擺脫不了“以土地換戶籍”傳統(tǒng)模式的陰影。四是廣東省中山市積分制模式。中山市將個人素質(zhì)(主要是學(xué)歷、專業(yè)職能)、社會貢獻(主要是投資、納稅、專利等)、參保情況等進行細化并賦予一定的分值，總分值達到規(guī)定條件后可以申請入戶。筆者較傾向于采納這種方式推進戶籍制度改革，雖然其用意主要還是在于吸引人才和投資，普通農(nóng)民工很難達到條件，但是它畢竟為我國戶籍制度改革提供了一種新的思路。

戶籍制度的深層次改革還存在諸多問題。這些問題集中體現(xiàn)在如下幾個方面。

第一，戶籍改革進程與農(nóng)民工市民化的實際需求不相一致。農(nóng)民進城的最大動力就是為了能獲取更多的經(jīng)濟收入與發(fā)展機會。城市越大機會越多，教育、醫(yī)療等公共福利也就越完善，越能滿足農(nóng)民工市民化的愿望和需求。小城鎮(zhèn)雖然全面開放，但是就業(yè)機會少，教育、醫(yī)療等資源十分有限且質(zhì)量不高，對農(nóng)民而言吸引力不足，農(nóng)民工在小城鎮(zhèn)實現(xiàn)市民化意愿很低。最符合農(nóng)民工市民化意愿的大中城市，由于戶籍含金量比較高，城鄉(xiāng)福利差距非常明顯，其改革阻力大、力度小、進展緩慢，且設(shè)置了較高的準(zhǔn)入門檻，農(nóng)民很難真正融入。農(nóng)民在為城市作出貢獻之后，不能像市民一樣享受公共福利，他們個人和家庭的利益實際上被邊緣化。

第二，農(nóng)民工市民化的準(zhǔn)入門檻設(shè)置過高。無論是上海市的“五大條件”設(shè)置，還是廣東省積分制標(biāo)準(zhǔn)下積分要素的設(shè)置等，要么對學(xué)歷、專業(yè)技能、職稱做出嚴(yán)格要求，要么對投資、納稅金額做出嚴(yán)格要求。這些要求的設(shè)置與其說是對農(nóng)民有條件的放開戶籍限制，倒不如說是政府利用戶籍制度來引進高層次人才和吸引資金進入。地方政府之所以設(shè)置較高的準(zhǔn)入門檻，主要原因在于:一是城市承載力有限。大城市如果貿(mào)然降低限制，勢必導(dǎo)致大量人口涌入，城市的用水、交通等基本資源無法供給。二是資金壓力大。一方面，現(xiàn)行的財政支付轉(zhuǎn)移是以1993年全國各省的財政基數(shù)為基礎(chǔ)的，而不是以實際常住人口數(shù)量為基礎(chǔ)進行財政支付轉(zhuǎn)移，這給人口流入地造成了很大的財政支出壓力;另一方面，政府、企業(yè)以及農(nóng)民對于農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)機制不健全，尤其是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度不完善，農(nóng)民的土地相關(guān)權(quán)益不能正常流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致其成本承擔(dān)能力不足。

第三，戶籍制度改革沒有遵循農(nóng)民的意愿。這主要反映在政府不了解農(nóng)民的意愿上。有些政府官員的思想觀念還停留在過去“一旦擁有城鎮(zhèn)戶籍，就意味著擁有了鐵飯碗”的年代，想當(dāng)然地認為農(nóng)民應(yīng)當(dāng)迫切希望擺脫農(nóng)村，進入到高收入、高福利的城市當(dāng)中去。然而，現(xiàn)實情況并非如此。據(jù)國家發(fā)展改革委經(jīng)濟體制與管理研究所社會調(diào)查課題組的報告顯示，愿意在城鎮(zhèn)定居但不愿意轉(zhuǎn)戶的占66.1%，不愿意放棄承包地的更是高達97.5%［6］。尤其是政府在制定戶籍制度的時候，缺乏對農(nóng)民參與權(quán)的必要保障，地方政府殺雞取卵的做法違背了農(nóng)民意愿，損害了農(nóng)民的利益。這不但表現(xiàn)在地方政府要求農(nóng)民以土地換戶籍的制度中，而且表現(xiàn)在地方政府以城鎮(zhèn)化為名強行征收農(nóng)民的土地、將農(nóng)民“趕上樓”的行為中。

第四，戶籍制度背后歧視性的利益分配格局沒有實質(zhì)性的突破。從我國戶籍制度改革歷程看，最容易達成一致且已經(jīng)被廣泛推廣的兩項戶籍制度改革措施是:取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的二元劃分，將市民與農(nóng)民的戶口統(tǒng)一登記為“居民戶口”;對于外來人員不論是農(nóng)民還是市民，一律使用居住證制度。應(yīng)該說上述兩種戶籍登記制度較原來在理念上有重大突破。但是，農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵并不在于登記上的差別，而在于蘊藏在戶籍中的利益分配是否能實現(xiàn)均等化。從現(xiàn)實情況來看，很多大中型城市在公共服務(wù)供給均等化改革方面嚴(yán)重滯后，農(nóng)民工實現(xiàn)“與市民均等化待遇”的愿望仍然是可望而不可及的。譬如在貴州省貴陽市，即便外來農(nóng)民工已經(jīng)取得貴陽市戶籍，其子女也不能像本地市民子女一樣正常參加高考，還必須要滿足以下條件:考生和父親(或母親)在貴陽市有常住戶籍，考生高中階段在貴陽市連續(xù)就讀3年，有該市高中階段3年完整學(xué)籍，或者考生本人戶籍遷入貴陽市6年以上，有貴州省初中階段3年完整學(xué)籍、貴陽市高中階段3年完整學(xué)籍。

三、綜合推進戶籍制度改革是農(nóng)民工市民化的重要保障

第一，有序推進戶籍制度改革。戶籍制度改革的最終目標(biāo)應(yīng)該是只保留戶籍的登記功能和管理功能，實現(xiàn)人口的自由遷徙，促進人力資本的合理流動和優(yōu)化配置。但由于大、中、小城鎮(zhèn)綜合功能完善度不同，公共福利供給能力總體不足，地區(qū)之間差異很大，目前還不具備全面放開戶籍限制的基本條件，貿(mào)然放開戶籍限制只會重蹈鄭州戶改模式的覆轍。因此，現(xiàn)階段比較適合我國國情的戶籍制度改革的總體思路是:全面放開小城鎮(zhèn)落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件［4］。為了更好地滿足農(nóng)民工市民化對公共福利和社會保障的內(nèi)在要求，確保農(nóng)民在各類城鎮(zhèn)的合理分布，應(yīng)當(dāng)重點做好兩個方面的工作:(1)對于大城市而言，一方面根據(jù)城市的實際承載力適度安排部分長期在該地工作和生活的農(nóng)民工落戶;另一方面對不能安排入戶的農(nóng)民工，政府應(yīng)當(dāng)以實際常住人口為基本依據(jù)合理安排財政資金，最大程度地保障這部分農(nóng)民工能享受基本公共服務(wù)和社會保障。(2)對于中小城市而言，各級政府應(yīng)當(dāng)在新型城鎮(zhèn)化過程中重點做好中小城鎮(zhèn)的區(qū)域規(guī)劃，優(yōu)化其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，制定有利于中小城鎮(zhèn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策;同時在資金上予以傾斜，促進中小城鎮(zhèn)的全面發(fā)展，以提升中小城鎮(zhèn)的集聚能力，為大城市戶籍改革分擔(dān)壓力?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)》數(shù)據(jù)顯示，我國目前有2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬尚未實現(xiàn)市民化。到2020年城鎮(zhèn)化率要達到60%左右，意味著還將產(chǎn)生1億農(nóng)民工。在未來不到6年的時間內(nèi)，在相關(guān)配套機制改革都沒有到位的情況下，要安排總數(shù)超過3億的農(nóng)民工實現(xiàn)市民化難度很大。所以，國家提出到2020年實現(xiàn)1億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化還是切合實際的。這就出現(xiàn)了兩個難題:先讓哪部分農(nóng)民實現(xiàn)市民化?暫不能實現(xiàn)市民化的農(nóng)民工的權(quán)益如何保障?對于第一個問題的解決，應(yīng)當(dāng)以先存量后增量為基本原則，充分考慮農(nóng)民工對城市的貢獻度，讓在同一城市生活工作更久、對城市貢獻更大的農(nóng)民先實現(xiàn)市民化;如果是在不同的城市，則要考慮城市的實際承載力，讓愿意在承載力強的中小城市落戶的農(nóng)民先實現(xiàn)市民化。對于第二個問題的解決，關(guān)鍵在于要盡可能地保障農(nóng)民工能夠享受到更多的基本公共福利和社會保障。為了達到這一目的，可以采取居住證制度，以居住證作為載體，讓農(nóng)民工能夠享有就業(yè)、教育等基本公共服務(wù)。尤其需要強調(diào)的是，持證人在享受公共服務(wù)時，政府不能設(shè)置過高的門檻，否則居住證制度只會再次淪為地方引進人才和資金的手段。

第二，構(gòu)建合理的成本分擔(dān)機制。按照國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，2014－2020年我國累計有3.3億農(nóng)民工有待實現(xiàn)市民化，大約需要33萬億元的資金。面對這個高額的市民化成本，應(yīng)當(dāng)盡快構(gòu)建一個以政府為主導(dǎo)，包括政府、企業(yè)和個人在內(nèi)的“三位一體”的多元成本分擔(dān)機制。(1)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。一方面，農(nóng)民工市民化能優(yōu)化人力資本配置，繼續(xù)釋放人口紅利，促進國家經(jīng)濟與社會的發(fā)展，政府本身就是受益者;另一方面，增加公共資源的供給，促進公共福利均等化配置是政府的基本職責(zé)。所以，政府理應(yīng)成為農(nóng)民工市民化成本的主要負擔(dān)者和分擔(dān)機制構(gòu)建者。各級政府都應(yīng)當(dāng)明確各自的事權(quán)和責(zé)任。對于中央政府而言，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)義務(wù)教育、基本住房、就業(yè)扶持、基本公共衛(wèi)生的保障工作，并對其他社會保障、公共服務(wù)導(dǎo)致的成本進行兜底［7］，保障農(nóng)民工尤其是低收入農(nóng)民工的基本生活需要。中央政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)化財政支付制度，建立與常住人口數(shù)量掛鉤的中央財政轉(zhuǎn)移支付機制，健全由中央通過調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的方式來調(diào)整農(nóng)業(yè)人口跨省轉(zhuǎn)移的成本分擔(dān)機制。對于地方政府而言，則要承擔(dān)市民化過程中城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)建設(shè)，促進公共服務(wù)均等化，為“新市民”提供良好的生活環(huán)境和完善的社會保障。各級地方政府尤其要做好農(nóng)村土地確權(quán)、登記工作，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制，允許土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)進行轉(zhuǎn)讓、租賃、入股、設(shè)定抵押，讓農(nóng)民能夠有條件“帶資進城”，為農(nóng)民工在城市生活提供必要的財產(chǎn)保障，提升其城市化成本負擔(dān)能力。(2)完善企業(yè)對市民化成本的負擔(dān)。一方面，企業(yè)應(yīng)當(dāng)確保農(nóng)民工與市民同工同酬，依法為農(nóng)民工繳納“五險一金”，為農(nóng)民工市民化分擔(dān)社會保障成本;另一方面，企業(yè)應(yīng)當(dāng)強化對農(nóng)民工的職業(yè)技能培訓(xùn)，逐步提高農(nóng)民工的技能水平，同時要強化企業(yè)文化建設(shè)，提升農(nóng)民工的人文素質(zhì)，促使其更好地融入城市生活。(3)完善農(nóng)民工在市民化過程中的成本負擔(dān)機制。農(nóng)民工應(yīng)當(dāng)積極參加職業(yè)技能培訓(xùn)，不斷提升自身的就業(yè)能力，逐步實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，為政府和社會減輕負擔(dān);農(nóng)民工應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身綜合條件積極參保，在當(dāng)?shù)卣试S將農(nóng)村養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入城市的基礎(chǔ)上，依法按照城市的標(biāo)準(zhǔn)繳納保險費用。

第三，以人為本，尊重農(nóng)民的意愿。這里要突出解決好如下幾個棘手問題:(1)確保農(nóng)民自愿退出“三權(quán)”。依法享有土地相關(guān)權(quán)益是農(nóng)民生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，國家必須依法予以嚴(yán)格保護，除非存在法律特別規(guī)定的事項外，任何組織和個人不得侵害、剝奪農(nóng)民法定的土地權(quán)益。農(nóng)民是否退出土地權(quán)益，應(yīng)當(dāng)完全尊重農(nóng)民的意愿。要積極推進農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作，對農(nóng)民宅基地使用權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)予以法律保障;加快推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革，完善集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式以及集體經(jīng)濟組織的成員資格認定辦法，保障成員的集體財產(chǎn)權(quán)和收益分配權(quán);切實保護農(nóng)民依法享有“三權(quán)”，并使權(quán)益明晰化。在現(xiàn)階段不得以退出“三權(quán)”作為農(nóng)民市民化的前提條件，是否退出“三權(quán)”應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民自己決定。(2)嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村土地征收行為。為了保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益，需要對政府的土地征收行為進行規(guī)范，要堅決杜絕開發(fā)商暴力拆遷行為;對“公共利益”要進行嚴(yán)格界定，防止政府借“公共利益”之名，行土地財政之實，強迫農(nóng)民交出土地，趕農(nóng)民“上樓”;要嚴(yán)格按程序征地，征地前要告知農(nóng)民征地事項，傾聽農(nóng)民的意見，必要時要組織聽證，就征地補償、拆遷安置等問題與農(nóng)民進行公平、充分的協(xié)商，確保農(nóng)民參與權(quán)的實現(xiàn)。(3)暢通民意表達渠道。要尊重農(nóng)民意愿，就必須建立并完善縣級以上政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部“下訪”制度，讓這些“決策者”定期到農(nóng)村基層去展開實地調(diào)查，了解農(nóng)村的實際情況和農(nóng)民真實的生活狀況，通過采取官員與村民約談、懇談等方式，聽取農(nóng)民反映的問題以及農(nóng)民對問題處理的建議，以構(gòu)建良性的對話機制。能當(dāng)場解決的問題應(yīng)當(dāng)場解決，解決不了的要及時反饋到有權(quán)處理部門，處理機關(guān)要通過正式渠道及時通報問題處理的進展情況和最終處理結(jié)果。要大力發(fā)展非政府民意表達機構(gòu)［8］。政府應(yīng)當(dāng)充分利用非政府民意表達機構(gòu)來拓展群眾表達意愿的渠道。一方面要鼓勵社會專業(yè)機構(gòu)成立非政府民意調(diào)查機構(gòu)、民意傾聽機構(gòu)和民意反饋機構(gòu)等新型民意表達機構(gòu);另一方面要加強政府職能部門和決策機構(gòu)與非政府民意機構(gòu)的交流與合作，以更好地了解群眾的意愿，為科學(xué)化管理和決策提供信息保障。

第四，擴大基本公共服務(wù)的覆蓋面。這里主要是做好如下幾個方面的具體工作:(1)保障農(nóng)民工子女的受教育權(quán)。政府應(yīng)將農(nóng)民工子女在遷入地接受義務(wù)教育納入到政府發(fā)展規(guī)劃中，并安排專項財政資金予以保障，讓隨遷子女在義務(wù)教育階段享有與市民子女平等的受教育權(quán);鼓勵社會機構(gòu)參與多種層次辦學(xué)，逐步落實隨遷子女在遷入地接受學(xué)前教育、免費中等職業(yè)教育的權(quán)利;加大財政投入，增添教育資源，改善學(xué)校辦學(xué)條件，完善隨遷子女在遷入地參加初中升高中考試以及參加高考的具體辦法，為其參加中考、高考提供便利。(2)強化農(nóng)民工就業(yè)保障。必須做好農(nóng)民工就業(yè)和失業(yè)登記工作，多渠道提供就業(yè)信息，舉辦各種形式的免費用工供需洽談會，為農(nóng)民工再就業(yè)搭建平臺;由政府出資讓農(nóng)民工免費參加職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民工就業(yè)能力;加大對農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的扶持力度，鼓勵有條件、有能力的農(nóng)民工自主創(chuàng)業(yè)。(3)完善農(nóng)民工的基本醫(yī)療保障制度。將農(nóng)民工納入社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)體系，對其提供基本的醫(yī)療服務(wù);完善農(nóng)村醫(yī)療保險關(guān)系轉(zhuǎn)移和接續(xù)的辦法，將已在城鎮(zhèn)落戶農(nóng)民的農(nóng)村醫(yī)療保險接入城鎮(zhèn)保障系統(tǒng)中，全面推廣網(wǎng)上辦理異地醫(yī)療電子結(jié)算業(yè)務(wù);推進城市里大型綜合性醫(yī)療機構(gòu)對鎮(zhèn)、鄉(xiāng)一級醫(yī)療機構(gòu)的幫扶工作，促進城鄉(xiāng)間醫(yī)療合作，在城鄉(xiāng)間實施統(tǒng)一的醫(yī)療救助制度。(4)建立多元化的住房保障制度。將已在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民全部納入到城鎮(zhèn)住房保障系統(tǒng)之中;政府要合理安排財政資金，統(tǒng)籌建設(shè)經(jīng)濟適用房、廉租房、定向安置房，加大公共租賃房推廣力度⑤，積極引導(dǎo)市場修建小戶型商品房，對小商品房購買者給予一定的稅費優(yōu)惠，構(gòu)建多元化的住房保障制度。(5)健全基本養(yǎng)老保障制度。政府應(yīng)當(dāng)適度增加財政投入，對基本的養(yǎng)老保險金要盡快實現(xiàn)全國統(tǒng)籌;做好農(nóng)村養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的對接工作，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度，促進基本養(yǎng)老保險均等化;鼓勵社會力量參與養(yǎng)老院建設(shè)與管理，政府與社會一起積極構(gòu)建多元化的養(yǎng)老服務(wù)體系，提升養(yǎng)老服務(wù)水平，擴大養(yǎng)老服務(wù)在城鄉(xiāng)的覆蓋面。

注 釋:

①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第23條規(guī)定:“推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。”參見《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日第2版。

②《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》規(guī)定:“統(tǒng)籌戶籍制度改革和相關(guān)經(jīng)濟社會領(lǐng)域改革，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。”參見《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，《光明日報》2014年7月31日第7版。

③據(jù)統(tǒng)計，由“戶籍歧視”造成的工資差異，最大的占到了全部差異的70%，最小也占到30%。參見黃錕《深化戶籍制度改革與農(nóng)民工市民化》，《城市發(fā)展研究》2009年第2期。

④依據(jù)上海市《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》第5條規(guī)定:“持證人員申辦本市常住戶口應(yīng)當(dāng)同時符合下列條件:(一)持有《上海市居住證》滿7年;(二)持證期間按規(guī)定參加本市城鎮(zhèn)社會保險滿7年;(三)持證期間依法在本市繳納所得稅;(四)在本市被聘任為中級及以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)或者具有技師(國家二級以上職業(yè)資格證書)以上職業(yè)資格，且專業(yè)及工種對應(yīng);(五)無違反國家及本市計劃生育政策規(guī)定行為、治安管理處罰以上違法犯罪記錄及其他方面的不良行為記錄?！眳⒁娚虾Ｊ腥嗣裾?009年2月12日印發(fā)的《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》。

⑤公共租賃房是指通過政府或政府委托的機構(gòu)，按照市場租價向中低收入的住房困難家庭提供可租賃的住房，同時，政府對承租家庭按月支付相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的租房補貼。其目的是解決家庭收入高于享受廉租房標(biāo)準(zhǔn)而又無力購買經(jīng)濟適用房的低收入家庭的住房困難。

［1］國家信息中心新型城鎮(zhèn)化建設(shè)課題組.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金從哪里來［J］.中國財政，2014(2).

［2］國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見(國發(fā)〔2006〕5號)［Z］.2006－01－31.

［3］國務(wù)院.國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知(國發(fā)〔2011〕9號)［Z］.2012－02－23.

［4］國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見(國發(fā)〔2014〕25號)［N］.光明日報，2014－07－31.

［5］陳云.戶籍改革的制度變遷與利益博弈——“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的四種地方模式評析及反思［J］.人民論壇，2014(2).

［6］國家發(fā)展改革委經(jīng)濟體制與管理研究所社會調(diào)查課題組.城鎮(zhèn)戶口的吸引力并不突出［N］.北京日報，2014－04－21.

［7］傅東平，李強，紀(jì)明.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制研究［J］.廣西社會科學(xué)，2014(4).

［8］張曉剛.和諧社會視閾下暢通我國民意表達渠道的對策與思考［J］.理論月刊，2011(9).