文/趙 悅 圖/于國偉

創(chuàng)新改革風(fēng)正勁 艟艨巨艦直東指 烏魯木齊高新區(qū)（新市區(qū)）“區(qū)政合一”改革發(fā)展工作紀(jì)實(shí)

文/趙 悅 圖/于國偉

2014年2月13日，大雪壓城。烏魯木齊在除夕將至之時(shí)，銀裝素裹，迎接春天。上百萬人生活在這座老城的北部地區(qū)，幾年前，“城北”還只是一個(gè)形容方位的詞。而今，它成為了一種生活方式。

四年的時(shí)間，烏魯木齊高新區(qū)（新市區(qū)）從默默無聞驟然成為整個(gè)新疆最富裕的地區(qū)，2014年，全區(qū)財(cái)政收入超90億元，近乎占據(jù)了烏魯木齊市財(cái)政收入的近四分之一。更讓人嘆服的是，在中國經(jīng)濟(jì)下滑的整體趨勢(shì)下，中國最西部的一個(gè)國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，在四年之內(nèi)，不僅近乎完美地實(shí)現(xiàn)了“區(qū)政合一”的改革藍(lán)圖，財(cái)政收入還每年保持著20%的增長速度，這在當(dāng)下的中國，可以用“罕見”來形容。

烏魯木齊高新區(qū)與烏魯木齊市新市區(qū)“區(qū)政合一”的改革實(shí)踐，意義并不僅僅限于新疆，它為整個(gè)中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展到深水區(qū)時(shí)應(yīng)如何面對(duì)，提供了一個(gè)彌足珍貴的模板。

過眼滔滔云共霧

1992年，在烏魯木齊市新市區(qū)的行政區(qū)劃內(nèi)，一片面積為5.637平方公里的區(qū)域被劃分出來，蘭州以西的第一家國家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)——烏魯木齊高新區(qū)成立了。誰也沒有料到，這個(gè)級(jí)別為副廳級(jí)的行政區(qū)域會(huì)在此后的烏魯木齊，乃至新疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上書寫出如此華麗的篇章。因?yàn)楫?dāng)時(shí)，人們只是懷著一種對(duì)國家整體政策的尊重和期望，將這片土地劃分出來。

彼時(shí)的高新區(qū)與全國所有同一時(shí)期設(shè)立的國家級(jí)高新區(qū)并無區(qū)別，人們甚至也想象不出它應(yīng)該與鑲嵌其中的新市區(qū)有什么區(qū)別。20世紀(jì)90年代，新疆距離中國的經(jīng)濟(jì)中心和思想中心都太遠(yuǎn)。

這5.637平方公里的土地，在當(dāng)時(shí)已經(jīng)是城市的最邊緣，許多烏魯木齊城南的住戶，可能幾十年來都未曾在這里留下一個(gè)腳印。當(dāng)今天的人們從友好乘坐BRT，短短十幾分鐘就到達(dá)繁華的鐵路局商圈時(shí)，同樣的距離，在過去意味著辛苦的跋涉，它往往會(huì)耗去人們幾個(gè)小時(shí)，甚至一上午的時(shí)間。

變化，就在這不起眼的城北迅速發(fā)生了。借助于國家、自治區(qū)對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的重視和各項(xiàng)政策的支持，烏魯木齊高新區(qū)人勵(lì)精圖治，緊跟時(shí)代步伐，讓新疆第一家國家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)迅速崛起，自那時(shí)起，“第一”這個(gè)名號(hào)從未被超越。

2010年，烏魯木齊高新區(qū)創(chuàng)造出了121.94億元的地區(qū)生產(chǎn)總值，同比增長22.9%；完成營業(yè)總收入690億元，同比增長31.32%；工業(yè)增加值34億元，同比增長41%，其中高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值18億元，占規(guī)模以上企業(yè)工業(yè)增加值的60%；固定資產(chǎn)投資55.28億元，同比增長33.01%；社會(huì)消費(fèi)品零售總額20.29億元，同比增長23.5%；外貿(mào)進(jìn)出口總額6.4億美元，同比增長9.03%；完成地方財(cái)政收入15.34億元，同比增長12.9%，其中一般預(yù)算收入13.38億元，同比增長20.5%。

同年，烏魯木齊市新市區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值312.5億元，同比增長7.3%；工業(yè)增加值195.8億元，同比增長6%；固定資產(chǎn)投資50億元，同比增長5%；社會(huì)消費(fèi)品零售總額96.45億元，同比增長17%；外貿(mào)進(jìn)出口總額1.2億美元；完成地方財(cái)政收入8.86億元，同比增長25.2%，其中一般預(yù)算收入8.74億元，同比增長24.3%。

這是高新區(qū)與新市區(qū)“區(qū)政合一”前的最后一年。事實(shí)上，這一年，無論是高新區(qū)還是新市區(qū)，都各自交出了它們?cè)诔鞘邪l(fā)展史上的最好成績。

然而問題卻也早已出現(xiàn)。與中國當(dāng)時(shí)所有的地方政府一樣，土地成為高新區(qū)各項(xiàng)建設(shè)的基礎(chǔ)。2010年的高新區(qū)，已經(jīng)匯聚了全疆一半以上的高新技術(shù)企業(yè)。進(jìn)入新千年以來，越來越多的高新技術(shù)企業(yè)落戶到高新區(qū)，它們沖著高新區(qū)的所有好政策而來，希望在這里大展宏圖，實(shí)現(xiàn)自己騰飛的夢(mèng)想。然而高新區(qū)有限的土地早已不堪重載，隨著慕名而來的企業(yè)越來越多，土地逐漸成為制約高新區(qū)發(fā)展的瓶頸。大批項(xiàng)目因無地而被擱置，不僅嚴(yán)重制約了高新區(qū)的園區(qū)發(fā)展效率，同時(shí)還影響了全疆高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展進(jìn)程。

在中國所有的省區(qū)，絕大部分的高新區(qū)都鑲嵌在一個(gè)傳統(tǒng)的城區(qū)里，它們的面積都不大?？臻g成為制約中國所有高新區(qū)進(jìn)一步發(fā)展的普遍瓶頸。

與此同時(shí)，擁有143平方公里總體面積的新市區(qū)內(nèi)生活著40余萬人，城市建設(shè)、改善民生等社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的各個(gè)方面都需要大量的資金投入，它需要有更為強(qiáng)勁的產(chǎn)業(yè)支持和經(jīng)濟(jì)支撐。這是一個(gè)尷尬的狀態(tài)。歷史的演變讓這兩個(gè)區(qū)雖互為近鄰且犬牙交錯(cuò)，但因各自的發(fā)展重心不同，規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、招商、產(chǎn)業(yè)、科技、服務(wù)等等都很難步調(diào)一致。

中國有句老話，和為贏。2009年底，自治區(qū)黨委常委、烏昌黨委書記、烏魯木齊市委書記朱海侖來到高新區(qū)和新市區(qū)調(diào)研時(shí)，兩區(qū)領(lǐng)導(dǎo)不約而同地談到了各自的瓶頸問題。他們的話被朱海侖記在心里。事實(shí)上，在來調(diào)研之前，兩區(qū)如何協(xié)調(diào)發(fā)展的問題就早已進(jìn)入自治區(qū)黨委及烏魯木齊市委的視野。當(dāng)朱海侖書記調(diào)研完畢，開始將“區(qū)政合一”的思路及方案呈報(bào)自治區(qū)人民政府時(shí)，不僅高新區(qū)、新市區(qū)，包括原屬于烏魯木齊縣的安寧渠鎮(zhèn)、六十戶鄉(xiāng)和青格達(dá)湖鄉(xiāng)的百姓們也都不知道，自己戶口本上的住址名稱很快就要更換了。

經(jīng)過了一年緊鑼密鼓的調(diào)研、論證和程序報(bào)批，2011年1月2日，根據(jù)自治區(qū)黨委、烏魯木齊市委決策部署，在不涉及具體行政區(qū)劃調(diào)整的基礎(chǔ)上，高新區(qū)與新市區(qū)實(shí)行“區(qū)政合一”，烏魯木齊高新區(qū)（新市區(qū)）按照“兩塊牌子、一套人馬”的管理體制運(yùn)行。同年3月，烏魯木齊市委、市政府又將烏魯木齊縣的“1鎮(zhèn)2鄉(xiāng)”（安寧渠鎮(zhèn)、六十戶鄉(xiāng)和青格達(dá)湖鄉(xiāng)）整建制移交新區(qū)管理。

變化驟然發(fā)生，原烏魯木齊高新區(qū)黨工委書記邱樹華擔(dān)任烏魯木齊高新區(qū)（新市區(qū)）區(qū)委書記，和一年前的烏魯木齊高新區(qū)相比，她面對(duì)的是一個(gè)龐然大物。合并后的烏魯木齊高新區(qū)（新市區(qū)）面積達(dá)300多平方公里，人口超過百萬。全區(qū)下轄1鎮(zhèn)4鄉(xiāng)、13個(gè)街道、23個(gè)行政村、108個(gè)社區(qū)居委會(huì)。

“區(qū)政合一”，在此前的中國并沒有好的先例。人們能打聽到的，幾乎全是貌合神離的失敗案例。而改革的領(lǐng)導(dǎo)者們深知，這場(chǎng)深刻的變革，人，是最關(guān)鍵的部分。

丈夫何事足縈懷

從宏觀和長遠(yuǎn)看，“區(qū)政合一”為大勢(shì)所趨，必須做。

然而一旦進(jìn)入具體的操作，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這是一個(gè)極燙手的山芋，一系列難題在新的領(lǐng)導(dǎo)班子面前展開，沒有一件不讓這些經(jīng)歷過大風(fēng)大雨的領(lǐng)導(dǎo)者們眉頭緊蹙，日思夜想。

事實(shí)上，組建新的領(lǐng)導(dǎo)班子本身就是一項(xiàng)挑戰(zhàn)。

烏魯木齊高新區(qū)（新市區(qū)）夜景

“干部是最大的難題，一旦解決不好，所有的工作都無從談起。”邱樹華如是說。

這是有原因的，兩個(gè)區(qū)以及原屬于烏魯木齊縣的一鎮(zhèn)兩鄉(xiāng)，行政級(jí)別各不相同。高新區(qū)為副廳級(jí)單位，新市區(qū)則為正縣級(jí)單位，僅此一項(xiàng)，就給統(tǒng)一管理帶來了數(shù)不清的問題。邱樹華回憶說。

自古以來，人事都是最復(fù)雜的領(lǐng)域，邱樹華等人面對(duì)的阻力可想而知?！皡^(qū)政合一”盡管是優(yōu)勢(shì)的疊加，但是事在人為，如果人的積極因素調(diào)動(dòng)不起來，再大的優(yōu)勢(shì)也會(huì)慢慢消耗殆盡直至走向頹落。只要有稍微一點(diǎn)軟弱和惰性，都足以讓人放棄實(shí)質(zhì)的改革，從而讓“區(qū)政合一”變成有名無實(shí)的空頭行動(dòng)。

但朱海侖在談?wù)摓豸斈君R市總體改革時(shí)發(fā)言的情景歷歷在目?！扒斑M(jìn)道路上困難很多、問題也很多，解決這些問題和困難，只有靠改革創(chuàng)新才能取得突破?！边@句話，為烏魯木齊高新區(qū)（新市區(qū)）區(qū)委、管委會(huì)、區(qū)政府一班人實(shí)施“區(qū)政合一”政策吃了“定心丸”。

同時(shí)，中共中央政治局委員、自治區(qū)黨委書記張春賢多次強(qiáng)調(diào)的“只有努力才能改變，只要努力就能改變”的理念早已深入人心。

新區(qū)融合重點(diǎn)是人合、難點(diǎn)是心合、關(guān)鍵是力合。

談何容易？

“什么問題最敏感，就先解決什么問題?！边@是新區(qū)班子的共識(shí)。事實(shí)證明，兩區(qū)的干部是經(jīng)得住考驗(yàn)的，他們顧全大局，分得了輕重。

按照“大穩(wěn)定、小調(diào)整”和“有利于積極性充分發(fā)揮、有利于各自優(yōu)勢(shì)放大、有利于區(qū)域共同發(fā)展”的原則，新區(qū)加強(qiáng)了領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，抓好建章立制工作，按照“就高不就低”的原則，原高新區(qū)干部的待遇適當(dāng)下降，新市區(qū)及“一鎮(zhèn)兩鄉(xiāng)”的干部待遇大幅提升，通過這種方式逐步令新區(qū)干部待遇統(tǒng)一，福利統(tǒng)一，較好地解決了最敏感的人的職務(wù)問題，實(shí)現(xiàn)了人合。按照“保留優(yōu)勢(shì)、側(cè)重發(fā)展、尊重歷史、平穩(wěn)過渡”原則，對(duì)兩區(qū)共有的部門進(jìn)行合并，對(duì)交叉的職能進(jìn)行調(diào)整，理順了工作關(guān)系，形成了工作合力。

2011年春節(jié)迎新春團(tuán)拜聯(lián)誼會(huì)上，新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)集體亮相，用合唱的方式表達(dá)了新區(qū)干部群眾“人合、心合、力合”的思想?！昂稀迸c“和”在中國的字面上發(fā)音相同，但是意義卻有著本質(zhì)的偏差。“合”意味著同心協(xié)力做某事，比如合作，而“和”則更有相安無事的味道，比如和平。在“合”與“和”的問題上，烏魯木齊高新區(qū)（新市區(qū)）領(lǐng)導(dǎo)班子不可不謂費(fèi)盡苦心，“區(qū)政合一”后，兩家人融為一家，除了要引導(dǎo)正確的發(fā)展觀，還要在思想上疏通彼此的“陌生感”，除了要在思想上確立“打虎還需親兄弟”的意識(shí)外，還要在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、民生、維穩(wěn)等等方面逐步形成一套既有利于相互團(tuán)結(jié)協(xié)作，又有利于最大化推動(dòng)新區(qū)跨越發(fā)展的體制機(jī)制。

鯤鵬擊浪從茲始

人心定，功成半。

接下來，這些內(nèi)心平靜的領(lǐng)導(dǎo)們，開始將目光望向一個(gè)個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的領(lǐng)域。

首當(dāng)其沖的是打消企業(yè)家的疑慮。一直以來，烏魯木齊高新區(qū)作為國家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，始終實(shí)行的是園區(qū)封閉式管理模式，多年來的長期實(shí)踐使得高新區(qū)建立起了一種與傳統(tǒng)區(qū)縣所不同的“小政府、大社會(huì)，小機(jī)構(gòu)，大服務(wù)”的服務(wù)支撐體系，在這里，企業(yè)是核心，效率是砝碼，效益是關(guān)鍵。而新市區(qū)作為烏魯木齊市的傳統(tǒng)區(qū)縣，大量的社會(huì)事務(wù)不可能讓它像高新區(qū)那樣對(duì)企業(yè)做得那么“精”和“深”。2011年1月27日，高新區(qū)（新市區(qū)）區(qū)委全委（擴(kuò)大）會(huì)議上，原高新區(qū)的很多企業(yè)家就提出了這樣一個(gè)疑慮，即“區(qū)政合一”后，新區(qū)對(duì)企業(yè)的服務(wù)力度會(huì)不會(huì)減弱？

為了打消企業(yè)家的疑慮，在當(dāng)天區(qū)委全委（擴(kuò)大）會(huì)議的分組討論會(huì)上，邱樹華專門與企業(yè)家進(jìn)行了座談。座談中，邱樹華談到了新區(qū)機(jī)構(gòu)改革的初步思路與想法，并專門針對(duì)企業(yè)的服務(wù)工作提出了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展一套班子兩步走的思路。即用原高新區(qū)的體制機(jī)制開展經(jīng)濟(jì)工作，用原新市區(qū)的社會(huì)事物管理手段開展社會(huì)事務(wù)工作。

事實(shí)是，“區(qū)政合一”給人們帶來的疑慮還遠(yuǎn)不只是為企業(yè)的服務(wù)這一項(xiàng)上。兩區(qū)合一，發(fā)展思維、發(fā)展意識(shí)、發(fā)展模式、發(fā)展節(jié)奏、工作方式等等，所有的這些問題都需要新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子一個(gè)問題一個(gè)問題地去理清，并采取相應(yīng)的措施。

態(tài)度決定一切，有什么樣的態(tài)度就有什么樣的前途。積極的、主動(dòng)的、全力支持的態(tài)度，帶來的必然是工作上的全力以赴、發(fā)展上的堅(jiān)定不移和新區(qū)面貌的欣欣向榮。而消極的、被動(dòng)的、猶豫不決的態(tài)度，不僅影響工作，而且影響發(fā)展，更談不上新區(qū)面貌的煥然一新。新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子毫不猶豫地堅(jiān)決支持和爭(zhēng)取前一種態(tài)度和前一種前途，堅(jiān)決反對(duì)和避免的是后一種態(tài)度和后一種前途。

在此基礎(chǔ)上，面對(duì)全區(qū)干部，邱樹華說出了這樣一席話：“‘區(qū)政合一’是自治區(qū)、烏魯木齊市兩級(jí)黨委、政府的重大決策，是不以個(gè)人意志為轉(zhuǎn)移的創(chuàng)新之舉，能不能貫徹落實(shí)好是對(duì)每個(gè)黨員干部的政治考驗(yàn)。我們必須從講政治的高度去認(rèn)識(shí)，才能把思想統(tǒng)一到上級(jí)黨委、政府的戰(zhàn)略決策上來。要牢固樹立全區(qū)一盤棋的思想，堅(jiān)決克服各自為政、以鄰為壑的思想，加強(qiáng)團(tuán)結(jié)，主動(dòng)融入，工作中講大局、講合作，做到凡是不利于團(tuán)結(jié)的話不講，凡是不利于團(tuán)結(jié)的事不做，形成心往一處想、勁往一處使的良好氛圍。要牢固樹立‘有為才能有位’的思想，堅(jiān)決克服無所作為、不思進(jìn)取的思想。這就要求我們的每位干部在工作上多一些點(diǎn)子，在個(gè)人問題上少一些想法，扎扎實(shí)實(shí)把工作做好，以工作上的作為和發(fā)展上的成績，贏得組織和群眾的信任。要牢固樹立長期作戰(zhàn)的思想，堅(jiān)決克服‘一合了之’的簡單化思想?！畢^(qū)政合一’是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，涉及方方面面，不可能一蹴而就。要充分認(rèn)識(shí)‘區(qū)政合一’工作的復(fù)雜性和艱巨性，既不能操之過急，也不能鴨行鵝步，要把問題和困難估計(jì)的充分一些，立足當(dāng)前，著眼未來，突出主題，把握大勢(shì)，以堅(jiān)定的信心和穩(wěn)步的操作，扎扎實(shí)實(shí)予以推進(jìn)，確?！畢^(qū)政合一’工作的順利進(jìn)行。我們相信，有上級(jí)黨委、政府的大力支持，有全體干部群眾的團(tuán)結(jié)一心，我們一定能夠做好“區(qū)政合一”工作，全力開創(chuàng)融合發(fā)展的新局面。

合并后的烏魯木齊高新區(qū)（新市區(qū)）如同莊子逍遙游中描繪的那只鯤鵬一樣，拉開了擊水三千里的氣勢(shì)。

方向至關(guān)重要。烏魯木齊高新區(qū)（新市區(qū)）圍繞加快新區(qū)發(fā)展，深入開展調(diào)查研究，在全面掌握新區(qū)區(qū)情，廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，明確了建設(shè)現(xiàn)代化科技大區(qū)、工業(yè)強(qiáng)區(qū)、商貿(mào)新區(qū)、生態(tài)示范區(qū)的奮斗目標(biāo)；確立了“創(chuàng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)區(qū)、建首府新城”的發(fā)展定位；提出了“圍繞一個(gè)目標(biāo)、發(fā)揮兩大優(yōu)勢(shì)、打造三區(qū)四園、力求五個(gè)突破、做強(qiáng)六大產(chǎn)業(yè)”的發(fā)展思路。這些思路和目標(biāo)在實(shí)踐中逐步深化，在發(fā)展中不斷完善，符合上級(jí)黨委決策精神，也符合新區(qū)發(fā)展實(shí)際，切實(shí)發(fā)揮了“1+1＞2”的優(yōu)勢(shì)作用。

2011年，“強(qiáng)化二產(chǎn)、提升三產(chǎn)、優(yōu)化一產(chǎn)”的原則被確立，新區(qū)繼續(xù)堅(jiān)定不移地實(shí)施“工業(yè)強(qiáng)區(qū)”戰(zhàn)略，在加快新型工業(yè)化發(fā)展的同時(shí)，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，逐步建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，形成可持續(xù)增長的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

工業(yè)化進(jìn)程迅速加快，特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和園區(qū)建設(shè)成為新區(qū)新型工業(yè)化進(jìn)程的重點(diǎn)。甘泉堡工業(yè)區(qū)和北區(qū)工業(yè)園建設(shè)日新月異，基礎(chǔ)設(shè)施投入不斷加大，配套服務(wù)每個(gè)月都變得更加完善，從而進(jìn)一步提升了園區(qū)對(duì)項(xiàng)目的吸納和承載力，為特變電硅業(yè)、兗礦、眾和等大項(xiàng)目的發(fā)展和新項(xiàng)目的落地創(chuàng)造了有利條件。

也正是在這一年，立足現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，新能源、新材料、高端裝備制造、生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為未來發(fā)展的方向被確定下來，并要求全區(qū)經(jīng)濟(jì)工作著力點(diǎn)放在培育大集團(tuán)、大產(chǎn)業(yè)、大品牌上。四年后的今天，這些戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為烏魯木齊高新區(qū)（新市區(qū)）無可爭(zhēng)議的支柱性產(chǎn)業(yè)集群。