●王祥君

政府部門審計監(jiān)察制度研究

●王祥君

政府部門內(nèi)部審計和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在制約公權(quán)濫用方面發(fā)揮基礎(chǔ)性保障作用。政府部門內(nèi)部審計作為我國審計體系的重要組成部分，有別于國家審計、社會審計以及私營部門內(nèi)部審計，一直存在職責(zé)定位不準(zhǔn)確、審計目標(biāo)不清晰、組織機(jī)構(gòu)不健全、獨立性和審計力度不夠、作用發(fā)揮不明顯等問題，嚴(yán)重削弱了其在查錯防弊、防控風(fēng)險和完善政府部門內(nèi)部治理等方面的職能作用。而紀(jì)檢監(jiān)察作為實施黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)察的重要手段，則由于工作機(jī)制、業(yè)務(wù)技能等方面的原因，預(yù)防和治理腐敗的功能尚未得到完全發(fā)揮。政府部門內(nèi)部審計和派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)作為國家監(jiān)督體系的重要一環(huán)，共同根植于部門內(nèi)部，應(yīng)當(dāng)整合監(jiān)督資源，完善內(nèi)部審計和監(jiān)察制度，通過功能再造實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，強(qiáng)化在規(guī)范和約束公權(quán)力方面的合力作用，從而做到用權(quán)受審計監(jiān)督、違法受紀(jì)檢監(jiān)察追究，使之成為完善政府內(nèi)部治理機(jī)制的基石。

一、政府部門內(nèi)部審計和紀(jì)檢監(jiān)察職能發(fā)揮不到位原因分析

政府部門內(nèi)部審計和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)根據(jù)相關(guān)規(guī)定而設(shè)立或派駐，在維護(hù)財經(jīng)紀(jì)律、加強(qiáng)廉政建設(shè)等方面發(fā)揮了一定作用。但相對于外部審計和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，其熟悉內(nèi)部情況、工作針對性強(qiáng)的優(yōu)勢沒有轉(zhuǎn)化為監(jiān)督能力和免疫系統(tǒng)的功能優(yōu)勢，預(yù)期職能效果不理想。作為部門內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，二者普遍存在責(zé)任虛化、職責(zé)弱化或泛化的情況，在職能地位、職責(zé)履行和作用效果等方面的歸屬感、存在感、責(zé)任感和成就感不高。其中，政府部門內(nèi)部審計作用的發(fā)揮，受內(nèi)審人員敬業(yè)精神和專業(yè)技能的影響，更取決于部門主要領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)審工作的重視程度，進(jìn)而影響機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備和審計結(jié)果的真實性、完整性以及對審計成果的利用程度，尤其是在涉及部門和人員違反財經(jīng)法紀(jì)或者廉政規(guī)定需要查處糾正或移送處理時，往往受部門領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)不能及時得到相應(yīng)處理。同時也帶來國家審計對政府部門內(nèi)部審計結(jié)果信任度和利用度不高，以及二者對同一事項進(jìn)行重復(fù)審計浪費審計資源的問題。而最核心的是一些違反財經(jīng)紀(jì)律的問題長期得不到根本糾正，屢查屢犯現(xiàn)象嚴(yán)重。上述問題產(chǎn)生的根本原因是，對政府部門內(nèi)部審計與國家審計具有相同屬性、職能和審計目標(biāo)的認(rèn)識不到位，導(dǎo)致對其職責(zé)定位不準(zhǔn)確，混同于私人部門內(nèi)部審計組織進(jìn)行管理。政府部門內(nèi)部審計對部門主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，國家審計只對其有業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)限而沒有賦予一定的管理職能。此外，政府部門內(nèi)部審計缺乏與部門紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)就有關(guān)審計疑點和案件線索進(jìn)行審計和調(diào)查的協(xié)同機(jī)制，審計的力度、深度和廣度不夠。

對于派駐部門的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)而言，由于受領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制和專業(yè)技能影響，在職責(zé)履行方面存在缺位和錯位現(xiàn)象。日常性監(jiān)督檢查方式單一、手段有限。與內(nèi)部審計結(jié)合度不夠，協(xié)同機(jī)制不健全，對審計結(jié)果的利用不充分。職務(wù)晉升與業(yè)務(wù)經(jīng)費因依附派駐部門而導(dǎo)致消極作為，對內(nèi)部違紀(jì)違規(guī)行為人重保護(hù)、輕監(jiān)督，重教育、輕懲處，存在“護(hù)短”情況。一些掌管資金、項目、政策、審批的部門弊端叢生，腐敗、瀆職等案件頻發(fā)，與其內(nèi)部控制不嚴(yán)、職能缺位有很大關(guān)系。

二、政府部門內(nèi)部審計和紀(jì)檢監(jiān)察可以整合資源優(yōu)勢互補(bǔ)

政府部門內(nèi)部審計與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)共同履行內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)，在規(guī)范公權(quán)力運行、改善政府治理、維護(hù)國家利益的目標(biāo)上具有一致性，在監(jiān)督的重點上有所側(cè)重，在技術(shù)方法和手段上也各有優(yōu)勢。但二者處于平行、離散狀態(tài)，沒有發(fā)揮協(xié)同效果。

公共資源是公共權(quán)力運行的基礎(chǔ)，具有公共性和稀缺性的特征。公共權(quán)力支配公共資源背離目的正當(dāng)性的原則，就會產(chǎn)生腐敗。而公共權(quán)力的行為主體之所以能夠通過濫用公共資源來謀取個人私利，與權(quán)力不受制約、內(nèi)控機(jī)制不健全、責(zé)任追究機(jī)制不完善有直接關(guān)系。部門內(nèi)部審計對本部門及其所屬單位的財政財務(wù)收支行為以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行審計監(jiān)督具有專業(yè)優(yōu)勢，能夠發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，通過查錯糾弊，揭露營私舞弊和違法亂紀(jì)行為，界定經(jīng)濟(jì)責(zé)任，健全制度，堵塞漏洞。但政府部門內(nèi)部審計對審計發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違法線索進(jìn)行深入查證的手段有限，對有關(guān)違規(guī)違紀(jì)問題的處理和問責(zé)剛性不足、威懾力不強(qiáng)，這些缺陷和弱項則恰是紀(jì)檢監(jiān)察部門的優(yōu)勢和強(qiáng)項。部門紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)著對黨的組織、黨員以及部門單位工作人員違反黨紀(jì)政紀(jì)進(jìn)行監(jiān)督和懲處的職能。在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)職能、人員編制和業(yè)務(wù)技能條件下，監(jiān)察人力資源配備不足，監(jiān)察工作缺乏“抓手”和切入點，難以履行經(jīng)常性和制度性的監(jiān)察職能。而依托內(nèi)審機(jī)構(gòu)對財務(wù)、業(yè)務(wù)和資金、項目的經(jīng)常性審計監(jiān)督，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)便可以正常行使紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)，從而對有關(guān)疑點、線索進(jìn)行深入查證獲取有效證據(jù)，對一些嚴(yán)重的違紀(jì)違法行為也能做到早預(yù)防、早發(fā)現(xiàn)、早處理和早糾正，及時堵塞管理漏洞，避免小問題變成大問題，從而有效遏制違紀(jì)違法行為，從根本上改變坐等問題暴露和案件發(fā)生、工作較為被動的局面。

顯然，政府部門內(nèi)部審計與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)對彼此的優(yōu)勢、缺陷可以取長補(bǔ)短，有很強(qiáng)的互補(bǔ)性。由于部門內(nèi)部審計主要對部門主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，具有內(nèi)向性特征，而部門紀(jì)檢監(jiān)察為外部派駐機(jī)構(gòu)，主要對當(dāng)?shù)丶o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，具有外向職能，二者的深度融合存在制度體制和管理等方面的障礙。

按照協(xié)同理論，在大量子系統(tǒng)組織起來的大系統(tǒng)中，各個子系統(tǒng)間存在著相互影響而又相互合作的關(guān)系。子系統(tǒng)間通過整合，可以達(dá)到優(yōu)勢互補(bǔ)、優(yōu)化資源配置的目的，從而產(chǎn)生1+1＞2的協(xié)同效應(yīng)。系統(tǒng)整體性原理也認(rèn)為，系統(tǒng)是由若干要素組成的具有一定新功能的有機(jī)整體，各個作為系統(tǒng)子單元的要素一旦組成系統(tǒng)整體，就具有獨立要素所不具有的性質(zhì)和功能。系統(tǒng)與環(huán)境的相互作用使二者組成一個更大的、更高等級的系統(tǒng)。政府部門內(nèi)部審計與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)作為部門內(nèi)部監(jiān)督、控制的兩個子系統(tǒng)或要素，存在資源整合、優(yōu)勢互補(bǔ)的增值空間，也存在與外部環(huán)境增強(qiáng)良性互動的制度創(chuàng)新空間，需要進(jìn)一步理順管理體制，整合監(jiān)督資源，優(yōu)化職能作用，增強(qiáng)合力效果，形成公共治理環(huán)境下政府部門內(nèi)部監(jiān)督的新機(jī)制、新常態(tài)。

三、建立政府部門內(nèi)部審計監(jiān)察制度的幾點建議

政府部門內(nèi)部審計與紀(jì)檢監(jiān)察資源整合的根本目的是加強(qiáng)政府治理和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，進(jìn)一步增強(qiáng)部門內(nèi)部監(jiān)督工作的聯(lián)動性和協(xié)同性，提高監(jiān)督的獨立性、專業(yè)性、權(quán)威性和效果性。資源整合、優(yōu)勢互補(bǔ)的最優(yōu)方式是建立政府部門內(nèi)部“監(jiān)審合一”的管理體制，并重新定位政府部門內(nèi)部審計工作，完善部門內(nèi)部審計和監(jiān)察制度。

一是對政府部門內(nèi)部審計重新定位。維護(hù)國家利益和財經(jīng)法紀(jì)是政府部門內(nèi)部審計和國家審計機(jī)關(guān)的共同職責(zé)。政府部門內(nèi)部審計與國家審計的制度屬性和職能作用相同、審計目標(biāo)一致、審計對象重合、審計內(nèi)容趨同、審計依據(jù)相通。因此，應(yīng)調(diào)整關(guān)于內(nèi)部審計工作的有關(guān)規(guī)定，厘清政府部門內(nèi)部審計與私營部門、營利性部門內(nèi)部審計組織的不同屬性，提高政府部門內(nèi)部審計在國家治理結(jié)構(gòu)中的地位，將其納入國家審計范疇，作為國家審計的延伸進(jìn)行管理，進(jìn)一步加強(qiáng)國家審計對政府部門內(nèi)部審計業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督的權(quán)限，在國家審計的指導(dǎo)和監(jiān)督下，開展部門預(yù)決算審計、財務(wù)收支審計、內(nèi)管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計以及專項審計調(diào)查工作，尤其是要組織開展部門本級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計（即部門“同級審”），執(zhí)行國家審計的有關(guān)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，切實提高審計質(zhì)量和效果，滿足加強(qiáng)政府部門內(nèi)部控制與治理的需要，彌補(bǔ)審計機(jī)關(guān)審計力量的不足和國家審計監(jiān)督的空白和盲區(qū)，從根本上擴(kuò)大國家審計覆蓋面，從而實現(xiàn)對公共資金、國有資產(chǎn)和資源以及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的全覆蓋，為國家審計機(jī)關(guān)專注于中央重大政策措施落實情況審計、全口徑預(yù)算執(zhí)行審計、資源環(huán)境審計、政府重大投資項目審計、民生保障等財政專項資金績效審計和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展風(fēng)險領(lǐng)域的專項審計調(diào)查等高層次監(jiān)督提供基礎(chǔ)保障。

二是建立派駐部門的審計監(jiān)察制度。在厘清政府部門內(nèi)部審計職責(zé)定位的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新制度設(shè)計，加強(qiáng)審計和監(jiān)察管理，優(yōu)化監(jiān)督資源配置，加大資源整合力度，提升審計和監(jiān)察工作的整體效能。借鑒美國檢察長制度，利用現(xiàn)有資源，建立中國特色的政府部門審計監(jiān)察制度，適應(yīng)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要。將現(xiàn)行部門內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)與監(jiān)察機(jī)構(gòu)合并，成立新的審計監(jiān)察機(jī)構(gòu)，由紀(jì)委派駐部門的紀(jì)檢組長兼任負(fù)責(zé)人，并設(shè)兩名副職，在紀(jì)檢組長領(lǐng)導(dǎo)下分別負(fù)責(zé)審計和監(jiān)察工作，審計和監(jiān)察人員分別作為國家審計機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)派出人員進(jìn)行管理。審計監(jiān)察機(jī)構(gòu)分別對派出機(jī)關(guān)報告工作，包括有關(guān)年度審計監(jiān)察項目計劃及執(zhí)行情況、審計監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)的重大問題以及審計監(jiān)察處理結(jié)果等，業(yè)務(wù)上分別接受紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、管理和指導(dǎo)、監(jiān)督。必要時，國家審計和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)可以委托部門審計監(jiān)察機(jī)構(gòu)承擔(dān)一定的審計、監(jiān)察任務(wù)。內(nèi)部審計監(jiān)察工作應(yīng)同時向所在部門主要領(lǐng)導(dǎo)報告，以滿足部門內(nèi)部管理需要。新的審計監(jiān)察機(jī)構(gòu)職務(wù)晉升及人事任免原則上維持現(xiàn)行干部管理體制，但對審計和監(jiān)察機(jī)構(gòu)兩名副職的任免應(yīng)事先征求國家審計機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的意見。審計機(jī)關(guān)對部門內(nèi)審人員尤其是審計業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人應(yīng)加強(qiáng)資格準(zhǔn)入和門檻審核，逐步推進(jìn)內(nèi)審人員職業(yè)化建設(shè)和審計信息技術(shù)水平。有關(guān)審計監(jiān)察機(jī)構(gòu)的經(jīng)費應(yīng)通過部門預(yù)算統(tǒng)一安排，并保證紀(jì)檢監(jiān)察和審計專項業(yè)務(wù)經(jīng)費?？顚Ｓ?。

此外，營造新的監(jiān)督環(huán)境和政治生態(tài)，國家審計機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)建立工作協(xié)作配合以及案件移送的相關(guān)制度，建立健全對內(nèi)部審計監(jiān)察結(jié)果的整改督查機(jī)制，增強(qiáng)部門內(nèi)部審計監(jiān)察工作的外部性、制衡性和公開性。部門內(nèi)部審計監(jiān)察機(jī)構(gòu)在開展工作以及對有關(guān)問題進(jìn)行處理時，可以尋求派出機(jī)關(guān)的支持，內(nèi)部審計監(jiān)察的有關(guān)結(jié)果應(yīng)定期報送國家審計機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，著力解決部門審計監(jiān)察發(fā)現(xiàn)的有關(guān)問題內(nèi)部消化和對審計監(jiān)察結(jié)果的有效利用等問題。結(jié)合部門預(yù)算及“三公經(jīng)費”信息公開制度以及信息公開工作的進(jìn)展和要求，逐步推進(jìn)內(nèi)部審計結(jié)果公開。

三是以監(jiān)審合一方式深化部門內(nèi)管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。部門內(nèi)管干部承擔(dān)部門管理分權(quán)受托責(zé)任，是部門行使經(jīng)濟(jì)社會管理職能的具體行為人和責(zé)任人。部門主要領(lǐng)導(dǎo)與內(nèi)管干部之間的受托責(zé)任，是以國家公共權(quán)力授權(quán)為基礎(chǔ)、以公共資源配置權(quán)和使用權(quán)的委托與受托關(guān)系所產(chǎn)生的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任。推進(jìn)和深化部門內(nèi)管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，加大對管資金、管資產(chǎn)、管項目、管政策、管審批的內(nèi)部責(zé)任人任中審計的比重和力度，強(qiáng)化問責(zé)問效問廉和責(zé)任追究機(jī)制，是完善基層政府內(nèi)部治理、嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律、貫徹依法治國方略、加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的有效途徑。

部門內(nèi)管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的主要內(nèi)容包括預(yù)算執(zhí)行和其他財政財務(wù)收支情況，政府投資建設(shè)管理情況和國有資產(chǎn)資源管理使用情況，重大經(jīng)濟(jì)決策及執(zhí)行情況，以及內(nèi)管干部個人遵守廉潔規(guī)定情況等，是一項綜合性很強(qiáng)的工作，涉及履行職責(zé)的各個方面，既是對資金、資產(chǎn)、資源、項目和決策情況進(jìn)行的審計，又是對干部個人廉政情況和“一崗雙責(zé)”履行情況進(jìn)行的審計，審事審人、由事及人的特性決定了審計監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察工作的緊密依存性和結(jié)合度。由派駐部門的審計監(jiān)察機(jī)構(gòu)實施這項工作，可以實現(xiàn)審計監(jiān)督與干部監(jiān)督管理、審計資源與紀(jì)檢監(jiān)察資源的有機(jī)結(jié)合。通過協(xié)同聯(lián)動和專業(yè)融合，實現(xiàn)劣勢共堵、優(yōu)勢互補(bǔ)，審計專業(yè)人員可以借助紀(jì)檢監(jiān)察人員的辦案經(jīng)驗和職能手段深化對重點事項和疑點事項的審計，紀(jì)檢監(jiān)察人員可以借助審計的技術(shù)方法和專業(yè)優(yōu)勢對平時掌握的疑點線索和信訪舉報事項作深入查證，嚴(yán)肅查處“賬外賬”、小金庫、虛報冒領(lǐng)費用、侵占挪用公款、違反“三公經(jīng)費”管理和中央“八項規(guī)定”、嚴(yán)重?fù)p失浪費、貪污受賄等違紀(jì)違法問題，從而保證審計質(zhì)量，客觀評價、準(zhǔn)確界定內(nèi)管干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況，加大責(zé)任追究力度，促進(jìn)內(nèi)管干部依法盡職履責(zé)?！?/p>

（作者單位：江蘇省常州市審計局）

（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）