●王 冬 李文思

績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效審計(jì)的思路及方法在政策改革研究中的應(yīng)用
——以Y區(qū)城市養(yǎng)護(hù)作業(yè)市場(chǎng)化改革工作為例

●王 冬 李文思

績(jī)效側(cè)重于結(jié)果，意為有效的輸出。評(píng)價(jià)是指衡量、評(píng)估其價(jià)值。計(jì)則是一項(xiàng)獨(dú)立的監(jiān)督活動(dòng)。二者圍繞經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性展開，過數(shù)據(jù)采集及分析，但分析的方法側(cè)重點(diǎn)各有不同。

本文選取Y區(qū)市政、綠化領(lǐng)域市化改革課題研究作為案例，旨在探如何通過借鑒績(jī)效評(píng)價(jià)的思路、績(jī)審計(jì)的證據(jù)采集方法開展政府改革政策研究，探索兼具前瞻性和可操性的城市養(yǎng)護(hù)作業(yè)領(lǐng)域市場(chǎng)化改革實(shí)現(xiàn)路徑，以提高政策的績(jī)效。

一、背景介紹

1999年下半年起，S市啟動(dòng)“管養(yǎng)分開”、“事轉(zhuǎn)企”改革，原事業(yè)單位性質(zhì)的養(yǎng)護(hù)作業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)。市場(chǎng)化改革提升了養(yǎng)護(hù)作業(yè)的效率，在城市規(guī)模擴(kuò)大的情況下，基本滿足了城市運(yùn)行管理的需要。然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，原有的改革路徑和成果已難以滿足新時(shí)期的管理需求。

在此背景下，S市開始進(jìn)一步深化城市養(yǎng)護(hù)作業(yè)領(lǐng)域市場(chǎng)化改革工作，將“全面提高市容環(huán)境維護(hù)水平，加快城市養(yǎng)護(hù)作業(yè)領(lǐng)域市場(chǎng)化改革”列為重點(diǎn)推進(jìn)工作之一，對(duì)綠容、市政養(yǎng)護(hù)等工作提出了市場(chǎng)化改革的要求。本案例所討論的研究課題，即是在此背景下對(duì)于城市養(yǎng)護(hù)作業(yè)管理改革的一次實(shí)證探索。

二、研究思路構(gòu)建與實(shí)施路徑制定

總體來看，本課題的研究思路可分為 “明確問題——分析問題——解決問題”三步，具體如下：

明確問題：研究開展初期僅提出了要針對(duì)城市養(yǎng)護(hù)領(lǐng)域市場(chǎng)化建立配套制度，然而要針對(duì)哪些主體，解決什么問題，如何制定制度，都尚未得知。因此，開展研究的第一步首先要明確配套制度主要解決哪些問題。

分析問題：在明確問題后，需要以合適的方式將這些問題進(jìn)行分析和呈現(xiàn)，為解決問題提供基礎(chǔ)。其一，所陳述的問題是真實(shí)存在的；其二，當(dāng)前所面臨的問題對(duì)城市養(yǎng)護(hù)作業(yè)領(lǐng)域市場(chǎng)化產(chǎn)生了制約或影響。

解決問題：針對(duì)前期所整理的問題及采集的數(shù)據(jù)，探究解決方法，確定制度建設(shè)所需要涉及的單位，制定相應(yīng)的政策。

結(jié)合績(jī)效審計(jì)與績(jī)效評(píng)價(jià)的方法，本課題研究的實(shí)施路徑如下：

以訪談的形式，與國(guó)資委相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)交流，明確制度建設(shè)的大方向；同時(shí)，與綠化、市政養(yǎng)護(hù)的管理單位及企業(yè)溝通，了解當(dāng)前市場(chǎng)化改革所面臨的問題，進(jìn)行總結(jié)與梳理。

對(duì)所了解到的問題進(jìn)行整理歸納，分析可以通過哪些數(shù)據(jù)對(duì)當(dāng)前的問題進(jìn)行證明，反映出這些問題所帶來的影響，并設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)采集表格供對(duì)應(yīng)的單位填寫。

在總結(jié)問題、分析數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，提出解決問題的思路，并轉(zhuǎn)化為操作層面上的政策建議。

三、項(xiàng)目研究過程

（一）問題梳理與總結(jié)

根據(jù)以上思路，課題組首先開展了對(duì)各單位的深度訪談，以了解當(dāng)前養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)領(lǐng)域所需要解決的問題。經(jīng)過對(duì)S市綠容局研究處、下屬各區(qū)縣綠容署市政、綠化企業(yè)及監(jiān)管企業(yè)的訪談，課題組對(duì)目前Y區(qū)市政、綠化作業(yè)領(lǐng)域的問題歸納如下：

1、道班房配置不足、產(chǎn)權(quán)不清，影響日常工作，阻礙市場(chǎng)化進(jìn)程。1999年開始的“管養(yǎng)分開”、“事轉(zhuǎn)企”改革并沒有有效解決重要資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)問題，特別是大部分道班房產(chǎn)權(quán)不甚明晰，企業(yè)僅對(duì)其擁有使用權(quán)。隨著近年來市政建設(shè)發(fā)展，部分道班房被拆除，造成道班房整體數(shù)量較少、分布不均，影響了企業(yè)正常開展市政、綠化工作。道班房的數(shù)量及產(chǎn)權(quán)管理是綠化、市政養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化改革最為關(guān)鍵的內(nèi)容之一，道班房未進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃管理，給Y區(qū)構(gòu)建良好的綠化、市政養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境帶來了一定的負(fù)面影響。

2、轉(zhuǎn)制遺留包袱重，新進(jìn)職工不足，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力有待提升。綠化、市政養(yǎng)護(hù)企業(yè)轉(zhuǎn)制遺留下來的員工占企業(yè)總員工數(shù)的70%以上，保障轉(zhuǎn)制遺留的員工待遇成為了企業(yè)長(zhǎng)期以來的包袱，使企業(yè)始終處于低利潤(rùn)率狀態(tài)。據(jù)測(cè)算，要逐步消化這部分員工，需要5至10年的時(shí)間。同時(shí)，受成本、激勵(lì)措施等方面的限制，企業(yè)招聘的新職工較少，存在“自己培養(yǎng)的人才留不住，外部人才引進(jìn)不來”的現(xiàn)象。隨著有資質(zhì)的老員工逐步退休，人力資源結(jié)構(gòu)優(yōu)化將成為企業(yè)提高競(jìng)爭(zhēng)力的一項(xiàng)挑戰(zhàn)。

上述兩個(gè)問題的存在，嚴(yán)重影響了Y區(qū)城市養(yǎng)護(hù)作業(yè)的行業(yè)管理以及政策績(jī)效的發(fā)揮。

（二）通過數(shù)據(jù)對(duì)問題進(jìn)行呈現(xiàn)

對(duì)問題的歸納與總結(jié)僅僅是課題研究的開端，接下來需要進(jìn)一步通過數(shù)據(jù)的呈現(xiàn)，將問題具體化。一方面對(duì)當(dāng)前問題進(jìn)行深入探討說明，另一方面也在于證明當(dāng)前問題的真實(shí)性。針對(duì)所歸納的問題，課題組所采用的數(shù)據(jù)采集方式如下，見表1。

表1 梳理問題及對(duì)應(yīng)的數(shù)據(jù)采集方式

在采用以上方式對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行采集整理后，課題組對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行了展示，以Y區(qū)市政養(yǎng)護(hù)公司為例，數(shù)據(jù)（本案例數(shù)據(jù)為實(shí)際數(shù)據(jù)經(jīng)處理后得出，僅供案例探討）呈現(xiàn)如下：

1、職工情況。Y區(qū)市政養(yǎng)護(hù)工程有限公司現(xiàn)有正式職工186人，聘用職工（指市政養(yǎng)護(hù)公司直接雇傭的職工，與勞務(wù)派遣性質(zhì)相似）381人，其中，在正式職工中，跟隨企業(yè)改制遺留下來的職工為156人，在企業(yè)改制后新招聘的員工為30人。

根據(jù)2013年企業(yè)發(fā)生的正式員工工資支出為1517萬元，社保等費(fèi)用601.5萬元，共計(jì)人力成本2118.5萬元。根據(jù)員工比例，在全部人力開支中，用于保障改制后遺留員工的成本約為1869.71萬元，見表2。

表2 2013年市政養(yǎng)護(hù)建設(shè)工程有限公司職工成本表 單位：萬元

表3 未來5年轉(zhuǎn)制遺留員工情況表 單位：萬元

在未來五年內(nèi)，企業(yè)內(nèi)將有70人退休，至2019年，改制后的遺留員工將由156人降至86人。若按照10%的工資漲幅計(jì)算，未來五年內(nèi)，轉(zhuǎn)制遺留員工預(yù)計(jì)發(fā)生的成本共計(jì)約為11377.34萬元，其中，員工工資8202.69萬元，社保費(fèi)用3174.65萬元，具體情況見表3。

由于企業(yè)在吸引人才上缺乏優(yōu)勢(shì)，難以招聘并留住有資質(zhì)、職稱的新員工，因此，隨著老員工的逐年退休，企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力將受到制約。

2、道班房情況。Y市政養(yǎng)護(hù)建設(shè)工程有限公司成立于2000年，在此之前道班房等資產(chǎn)歸屬于Y區(qū)市政工程管理所，管養(yǎng)分開后資產(chǎn)并未明晰，企業(yè)僅擁有道班房等資產(chǎn)的使用權(quán)。隨著大市政工程建設(shè)的開展，部分道班房逐步被拆除。目前，Y市政養(yǎng)護(hù)建設(shè)工程有

限公司共有道班房六所，其分布及產(chǎn)權(quán)情況如下，見表4。

表4 Y區(qū)市政養(yǎng)護(hù)建設(shè)工程有限公司道班房分布情況

從數(shù)量上來看，市政公司所擁有使用權(quán)的道班房數(shù)量較少，在分布上偏于Y區(qū)東南方向，對(duì)于市政公司前往城區(qū)的西北角開展養(yǎng)護(hù)工作，存在一定不便。隨著近年來大型市政車輛的增加，如卡車、鏟車、壓路機(jī)等，道班房的使用空間日漸拮據(jù)。若外區(qū)市政企業(yè)在Y區(qū)開展市政養(yǎng)護(hù)工作，Y區(qū)市政公司將難以調(diào)配出空余的道班房以供租賃或借用。

3、經(jīng)營(yíng)狀況。根據(jù)市政養(yǎng)護(hù)公司提供的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，目前市政養(yǎng)護(hù)公司的主營(yíng)業(yè)務(wù)以養(yǎng)護(hù)工程與養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)為主，以及部分代辦工程與掘路修復(fù)，業(yè)務(wù)范圍集中在Y區(qū)內(nèi)。在經(jīng)營(yíng)成果上，盡管近三年市政養(yǎng)護(hù)企業(yè)利潤(rùn)額逐年上升，但利潤(rùn)率處于較低水平，凈利率在1%左右，呈保本微利狀態(tài)。

（三）提出政策建議

將問題通過詳細(xì)數(shù)據(jù)進(jìn)行闡述之后，需要提出解決問題的相關(guān)政策建議，政策建議上應(yīng)具有可操作性，注重“誰來做”、“怎么做”，明確需要共同參與的職能部門，并提出具體、合理的政策建議。課題組對(duì)政策建議的歸納內(nèi)容如下：

1、針對(duì)道班房管理，提請(qǐng)市綠容局著手建立相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，合理規(guī)劃建設(shè)道班房，明細(xì)產(chǎn)權(quán)、統(tǒng)一管理。在制度建設(shè)上，建議由Y區(qū)綠容局向上級(jí)提請(qǐng)，根據(jù)市政養(yǎng)護(hù)、園林綠化的特點(diǎn)，著手開展制定市政養(yǎng)護(hù)、園林綠化領(lǐng)域的道班房設(shè)置和設(shè)計(jì)要求，為各區(qū)縣道班房的建設(shè)提供有效依據(jù)。

在區(qū)縣規(guī)劃上，建議由市政、綠化企業(yè)結(jié)合現(xiàn)有道班房情況，擬定道班房在規(guī)格與分布密度上的需求，確定道班房布局，將道班房建設(shè)納入市政規(guī)劃內(nèi)。新建道班房產(chǎn)權(quán)規(guī)綠容局所有，由綠容局統(tǒng)一管理。

對(duì)于原有道班房，建議沿用當(dāng)前管理方式，為綠化、市政養(yǎng)護(hù)企業(yè)提供作業(yè)設(shè)備放置的基礎(chǔ)需求。對(duì)于新建道班房的管理，綠容局可采用委托管理的方式，由本區(qū)市政、綠化企業(yè)管理，并免費(fèi)供其使用。遇到外區(qū)企業(yè)中標(biāo)，對(duì)本地道班房有租賃需求的情況，可在滿足本區(qū)企業(yè)人員、車輛設(shè)備安置的前提下，對(duì)外區(qū)中標(biāo)企業(yè)開放租賃使用，同時(shí)，收取一定的租賃、管理費(fèi)用，由管理道班房的企業(yè)代為收取，并采取“收支兩條線”的管理方式，上交財(cái)政作為下年度經(jīng)費(fèi)支出。

2、統(tǒng)一養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。目前，Y區(qū)內(nèi)實(shí)施市場(chǎng)化改革試點(diǎn)的區(qū)域與未實(shí)施市場(chǎng)化改革的區(qū)域在養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的支付標(biāo)準(zhǔn)上存在差異，建議對(duì)不同養(yǎng)護(hù)區(qū)域的經(jīng)費(fèi)支付統(tǒng)一參照公開招投標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，以使區(qū)內(nèi)企業(yè)有所積累，在過渡期內(nèi)有更好的發(fā)展。

3、制定轉(zhuǎn)制遺留員工補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，保障轉(zhuǎn)制遺留員工待遇。采取按人數(shù)進(jìn)行補(bǔ)貼的方式，由區(qū)市政、綠化企業(yè)統(tǒng)計(jì)企業(yè)內(nèi)轉(zhuǎn)制遺留員工的數(shù)量，經(jīng)建交委、綠容局認(rèn)定后，會(huì)同財(cái)政商討人均補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

四、小結(jié)

本研究借鑒了績(jī)效審計(jì)的思路，通過獲取詳實(shí)、有效的材料與數(shù)據(jù)，對(duì)當(dāng)前市場(chǎng)化改革所面臨的問題進(jìn)行了論證，加強(qiáng)事實(shí)的說服力；再?gòu)目?jī)效評(píng)價(jià)的角度出發(fā)，抓住當(dāng)前問題所在，指出提升績(jī)效的關(guān)鍵點(diǎn)；最后以制度建設(shè)方式，提出了政策建議。從案例的經(jīng)驗(yàn)做法來看，本研究獲取的數(shù)據(jù)詳實(shí)可信，改革建議內(nèi)容相對(duì)具體，責(zé)任主體落實(shí)到部門，具有較高的參考價(jià)值。也從另一個(gè)角度驗(yàn)證了績(jī)效管理對(duì)于政策研究與設(shè)計(jì)的重要意義。其不足之處在于，對(duì)Y區(qū)綠化、市政養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)存在的個(gè)性化、具體的問題，仍難以得到較好的解決；此外，政策上的跨部門協(xié)作等建議，仍有待實(shí)踐的考驗(yàn)?！?/p>

（作者單位：上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）

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