李世彥等

導讀：預期管理不是一個工程問題，而是一個策略問題，因為政策制定者和民眾之間屬于一種博弈雙方的關系，政策制定會影響民眾的預期，然而民眾的預期也會影響到政策的制定。對于政策制定者來說，必須預估到政策對民眾可能會產生的預期變化以及做出的反應，并設計相應的調控框架。在這種管理模式中，預期管理者最重視的，不再是政策執(zhí)行力度如何，而是如何有效地通過政策相關信息發(fā)布來撬動民眾預期，如何與民眾之間在相應的框架下進行互動。

中國共產黨十八大報告和十八屆三中全會《關于深化改革的若干決定》（以下簡稱《決定》），都提出了加強社會管（治）理的要求。十八大報告明確指出要“建立健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制”，[1]而《決定》更是提出了“科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內在要求。必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務型政府”的具體要求。[2]

作為中國大陸的最大城市，上海一直是改革開放的先行者，“四個中心”建設和自貿區(qū)的設立，讓上海朝著如紐約、倫敦這般國際一流大都市的目標邁進。全球城市，不僅意味著發(fā)達的經(jīng)濟水平和卓越的資源配置能力，也必須包括一流的城市治理水平。上海目前在“硬件”條件上已經(jīng)是國際領先水平，但是在城市治理等“軟實力”上，依然有相當大的差距。特別是在2014年12月31日晚發(fā)生的外灘跨年踩踏事件中，有關部門的重大失誤，尤其是對形勢的嚴重誤判，深刻反映出目前政府在城市治理中，尤其是在預期管理上的軟肋。因此，加強城市治理中的預期管理，特別是提高對于大規(guī)?；顒踊蛑卮笫录械念A期管理能力，已成為刻不容緩的要求。本文嘗試將預期管理的理論框架應用于城市治理中，通過實際案例分析城市治理者在社會治理的預期管理中的得失，著重討論預期管理在城市治理中的重要性和難點，并提出相應的政策建議。

一、關于預期和預期管理的理論綜述

預期（expectations）是指人們對于自己未來可能得到某種收益（或損失）的一種推測，可以是財富上的，也可以是效用上的。預期是一種主觀的心理活動，取決于人自身的認知能力和價值取向，但是這種主觀的心理活動，卻依托于客觀條件的限制，比如自身的知識水平，外部獲取的信息，自身所處的環(huán)境，甚至微觀主體的價值觀都會對預期產生影響。而預期管理（Management of Expectations）一詞，能夠查到最早出現(xiàn)的是在伍德福德（Michael Woodford）2005年的文獻“Central Bank Communication and Policy Effectiveness”中。[3]

事實上，最早將預期作為經(jīng)濟變量引入經(jīng)濟學研究的是瑞典學派的維克塞爾（Knut Wicksell）和穆爾達爾（Karl Gunnar Myrdal）。維克塞爾在其“積累過程理論”中，提出了一個重要的概念——利息率，此利息率是指自然利息率，即脫離了貨幣的、一切借貸由實物資本進行的、由資本供給和需求決定的利率。在維克塞爾的理論里，自然利息率其實就是投資的預期收益率。而穆爾達爾則更進一步發(fā)展了維克塞爾的學說，首次將預期納入了傳統(tǒng)的靜態(tài)均衡分析，闡述了企業(yè)家是否投資取決于他的“預期收益率”是否大于自然利息率，這表明預期對于經(jīng)濟的發(fā)展起到了重要的作用。瑞典學派對于預期管理的基本思想是“穩(wěn)定預期”，即通過維持利率來維持經(jīng)濟增長的穩(wěn)定，因而開創(chuàng)了干預經(jīng)濟學的先河，這也成為了凱恩斯主義經(jīng)濟學的理論淵源之一。

1936年凱恩斯在那本里程碑式的著作《就業(yè)、利息和貨幣通論》中，提到了三大心理定律，即邊際消費傾向遞減、資本邊際報酬遞減以及流動性偏好，而這三大心理定律都與人的預期有關，并會對經(jīng)濟運行造成影響。凱恩斯以此為理論依據(jù)，闡述了在傳統(tǒng)的“放任自由的”市場經(jīng)濟體制下，必然會引起“有效需求不足”，從而導致經(jīng)濟危機，因此主張政府必須積極干預經(jīng)濟，開創(chuàng)了宏觀經(jīng)濟學，被譽為經(jīng)濟學史上的“凱恩斯革命”。凱恩斯主張，當面臨由于有效需求不足而造成經(jīng)濟蕭條時，通過擴張性貨幣政策來制造通脹預期，刺激民眾消費和企業(yè)投資從而拉動經(jīng)濟。這事實上即是政府積極地對預期進行管理的一種手段。同時他也提出，當利率下降到一定程度之后，民眾就會預計債券價格下降，因此貨幣需求就會變?yōu)闊o窮大，即所謂的“流動性陷阱”，這時候再擴張貨幣已無效，必須要靠擴張財政才能帶動經(jīng)濟。因此，凱恩斯主義對于預期管理的態(tài)度是“制造預期”，但在某些特殊的場合，預期管理會失效，必須采取直接干預經(jīng)濟的手段。

20世紀70年代出現(xiàn)的滯漲等一系列新情況使凱恩斯的政策主張陷入了兩難境地，而此時，穆斯（John Fraser Muth）、盧卡斯（Robert Lucas）、薩金特（Thomas J. Sargent）等經(jīng)濟學家將預期理論進一步深化和發(fā)展，提出了“理性預期”的思想。理性預期概念的出現(xiàn)可以說是經(jīng)濟學史上的又一次革命。所謂理性預期，即微觀主體能夠有效地利用一切信息，對于經(jīng)濟變量做出長期來說最為準確的預期，在理性預期的引導下，微觀主體不會犯系統(tǒng)性的錯誤，所有的錯誤都是隨機的。這可以用一句通俗話來解釋，“你可以短時間欺騙所有人，你可以在長時間欺騙一部分人，但你不可能在長時間欺騙所有的人”。

理性預期思想的出現(xiàn)也使得預期管理理論有了根本性的改變。在傳統(tǒng)的預期管理理論看來，預期的形成是根據(jù)過去的經(jīng)驗而來的，主要有靜態(tài)預期、外推預期以及適應性預期等。因此，只要知道過去的信息，就能夠推算出公眾的預期，于是對于政策制定者來說，預期管理是一個工程問題，即通過執(zhí)行相關政策引導公眾形成某種預期，從而實現(xiàn)政策目標。在這種管理模式中，預期管理者最重視的是政策的執(zhí)行力度，以及努力排除可能對引導預期產生影響的干擾，這種預期管理屬于一種單向性的政策手段。

但現(xiàn)代的預期管理模式就不同了，因為基于理性預期的微觀主體不僅依據(jù)過去的經(jīng)驗，同時也會通過所有可以得到的信息對于未來進行理性的預測，而這種預測可以抵消或者放大政策的效果。在此種情況下，預期管理不再是一個工程問題，而是一個策略問題，因為政策制定者和民眾之間屬于一種博弈雙方的關系，政策制定會影響民眾的預期，然而民眾的預期也會影響到政策的制定。對于政策制定者來說，必須預估到政策對民眾可能會產生的預期變化以及做出的反應，并設計相應的調控框架。在這種管理模式中，預期管理者最重視的，不再是政策執(zhí)行力度如何，而是如何有效地通過政策相關信息發(fā)布來撬動民眾預期，如何與民眾之間在相應的框架下進行互動。預期管理概念的提出者伍德福德在“Imperfect Common Knowledge and the Effects of Monetary Policy”一文中指出，貨幣政策事實上是一種預期管理。[4]他認為，貨幣政策產生效果的原因并非政策本身，而是通過向民眾發(fā)布政策來改變民眾的預期。相比較而言，傳統(tǒng)的預期管理更重要的是“What You Do”，而現(xiàn)代的預期管理中“What You Say”和“What You Do”同樣重要，甚至更重要，[5]同時預期管理者還要關注“What You Listen”，即通過與民眾的溝通，傾聽民眾的聲音，才能了解民眾可能產生的預期，預期管理者才能更好地把握“Say”的效果。

此外，理性預期思想的出現(xiàn)，對于政策制定者在推行政策中應該保持“神秘”還是“透明”的問題上也有了新的結論。因為在傳統(tǒng)的凱恩斯理論中，政策需要產生效果就必須“出奇制勝”，這樣才能起到政府預期的效果。但是這種出奇制勝的辦法，是不可能持久的，一旦民眾預期修正，政府不但不會得利，還會受害，經(jīng)濟系統(tǒng)還會因此混亂，出奇制勝會變成了“因奇致敗”。[6]因此，保持政策的公開透明成為了預期管理的主導思想。另外，政策制定者的預期管理也從凱恩斯時代的“危機”時才使用轉變到今天的一種“常態(tài)”。

二、預期管理在城市治理中的適用性分析

相比較于在宏觀政策以及貨幣政策中的使用，預期管理在社會治理中的運用有其相適用的原則，但是也有著自身的特殊性。其適用性表現(xiàn)為，與宏觀調控和貨幣政策一樣，社會治理中預期管理也是一個面對一群擁有理性預期能力的民眾的策略問題，所不同的是，宏觀調控和貨幣政策的目標對象較為單一，而城市治理則往往出現(xiàn)更為復雜的情況。

為了闡述該問題，不妨簡單地梳理一下預期在經(jīng)濟人決策中的作用機制。雖然今天的經(jīng)濟學已經(jīng)可以用相當復雜的數(shù)學模型去描述經(jīng)濟人的行為，甚至整個宏觀運行的機制，但鑒于經(jīng)濟學公理的“理性人假定”，微觀主體的行為函數(shù)基本可以抽象為：

Max F（x）

s.t. G（x）

其中，F(xiàn)（x）對于消費者而言是效用函數(shù)（Utility Function），對于廠商而言就是生產函數(shù)；G（x）是約束條件，其中的x可以是一個矢量；F（x）和G（x）都可能是一個方程，也可能是一個方程組；而經(jīng)濟人的行為則是在這樣的一個方程組下求出最優(yōu)解。

我們一般理解為，預期會在約束條件G（x）中產生作用。比如對于消費者而言，收入、利率和物價是主要的三個約束條件中的變量，這三者對于微觀主體而言就都是一種預期。在跨期均衡中，未來的約束條件自不待言，必定出于微觀主體的主觀預判，而當期的約束條件事實上也是預期，只不過是一種置信度和穩(wěn)定性相當高、接近于100%的預期而已。

除此之外，預期事實上對于消費者的效用函數(shù)F（x）也會起作用，因為效用函數(shù)的確立，依賴的是一種效用的預期。試舉一例，比如某人的效用函數(shù)是U=X1/2Y1/2，X是蘋果，Y是梨，為什么他會有這樣的效用函數(shù)呢？是因為他知道蘋果和梨的味道，基于這種認知形成他的效用函數(shù)。然后，當他以自己的收入按照自己的效用函數(shù)去購買蘋果時，他的預期是什么呢？他的預期是“我接下去買到的蘋果的味道應該和我所認知的蘋果的味道是一致的”，雖然事實上肯定不可能完全一致，會有誤差，只要E（A）=A（這里的A是指蘋果的味道），即接下去買的蘋果味道的期望值等同于他對蘋果味道的認知值，那么效用函數(shù)就不會改變。但如果他接下去吃了N次蘋果之后，發(fā)現(xiàn)味道都不如自己之前所認知的蘋果好吃，不論什么理由，于是E（A）變小了。雖然基數(shù)效用理論被詬病，用一個數(shù)值A來描述蘋果的味道并不恰當，然而只要梨的味道依然沒變，那么他的偏好就會從之前的“蘋果無差異于梨”變成了“梨偏好于蘋果”，他的效用函數(shù)因此可能變成了U=X1/3Y2/3，梨的權重變大，在收入和物價都沒有改變的情況下，微觀主體的決策卻發(fā)生了偏轉。我們可以設想，如果此人每一次吃蘋果，都發(fā)現(xiàn)比前一次更難吃，那么很可能他下一次再買蘋果的時候，會基于“下一次的蘋果應該比上一次難吃”這樣一種預期，來進一步調整自己的效用函數(shù)。

對于自己從未經(jīng)歷過的事物，微觀主體若要做出決策，必然需要對該事物產生一種預期效用。而這種預期效用的形成機制是非常復雜的。比如，2015年即將開園的上海迪士尼樂園，對于從未去過迪士尼的民眾來說，怎樣產生預期效用呢？可以通過自己去過的其它游樂場進行推測，可以通過別的去過美國或者香港迪士尼樂園的人的描述進行推測。當然也可以出于一種完全非理性的考量，即迪士尼樂園好玩不好玩無所謂，去玩一次自己也算是“去過迪士尼樂園的人”了，等等。在這種情況下，預期效用更加容易發(fā)生偏轉，從而效用函數(shù)也會容易發(fā)生偏轉。所謂的“羊群效應”，從某種程度上說，就是一種突發(fā)的效用偏轉。

于是，就可以理解為什么預期管理在城市治理中的難度會甚于宏觀調控或貨幣政策，因為后者針對一個作用機制，即預期在約束條件中的作用機制；而前者卻要針對兩個作用機制，預期在約束條件以及效用函數(shù)中的作用機制，其中后一個作用機制實際上更難把握。

宏觀政策調控時，政策制定者面對的是一群擁有穩(wěn)定而且一致的效用函數(shù)的公眾，每個微觀主體的不同決策只是因為各自的約束條件有差異，其中包括對于未來的預期不同。預期不同的原因，可能是信息不對稱、認知能力和知識水平差距或者對于信息的判斷不同等，因此，宏觀調控中預期管理的主要目標就是讓公眾能夠形成穩(wěn)定、且比較統(tǒng)一的對于未來的預期。理論研究者認為，最好的方法是提高信息發(fā)布者的自身判斷能力，提高信息發(fā)布的可置信度，通過積極有效的信息披露消除信息不對稱，同時最大程度地通過與公眾的交流等手段來協(xié)調預期。

但是在城市治理中，僅僅做到以上幾點還不夠，因為城市治理者所面對的是無數(shù)擁有不同效用函數(shù)而且可能隨時發(fā)生效用偏轉的民眾。同時，宏觀調控和貨幣政策更加看重的是長期的穩(wěn)定，而城市治理不僅僅要關注長期的宏觀上的穩(wěn)定，也要關注短期的、微觀上的事件，比如大規(guī)模的活動或者大型事件。若對此重視不夠，極有可能出現(xiàn)在宏觀狀況穩(wěn)定的情況下，發(fā)生突發(fā)性事件，造成巨大危害。2014年12月31日的上海外灘踩踏事件就是一個典型的預期管理失敗的案例。

三、外灘踩踏事件中暴露出的預期管理問題

2014年12月31日，在上海外灘發(fā)生了踩踏事件，導致了36人死亡，49人受傷，屬于近年來少有的重大事故。對此，必須做出深刻的反思，為何會造成如此的悲??？

在2015年1月21日公布的《上海外灘擁擠踩踏事件調查報告全文》中，對于事故的原因總結為以下五條：（1）對新年倒計時活動變更風險未作評估；（2）新年倒計時活動變更信息宣傳嚴重不到位；（3）預防準備嚴重缺失；（4）對監(jiān)測人員流量變化情況未及時研判、預警，未發(fā)布提示信息；（5）應對處置不當。調查報告將該起事件定性為“一起對群眾性活動預防準備不足、現(xiàn)場管理不力、應對處置不當而引發(fā)的擁擠踩踏并造成重大傷亡和嚴重后果的公共安全責任事件”。[9]

讓我們來梳理一下當晚的幾個特征事實：（1）外灘中心4D燈光秀移位了（移到外灘源）；（2）外灘警力配置減少；（3）地鐵沒有限流，同時末班地鐵推遲了80分鐘結束；（4）有超過30萬人涌向外灘，這個數(shù)字超過了2013年12月31日；（5）發(fā)生了事故。

梳理上述特征性事實，我們可以得出幾種判斷，政府有關部門的可能性邏輯是：2013年有4D燈光秀，外灘有30萬人，采取了緊急措施；而2014年取消了4D燈光秀，應該不到30萬人，因此沒有采取預警措施，不僅減少了警力布置，還取消了地鐵限流。無疑，正是這樣的可能性邏輯釀成了大錯，其中的主要問題有——

（一）信息發(fā)布不及時、不系統(tǒng)，且沒有反饋機制

2014年跨年外灘取消4D燈光秀，事實上很多人對于這樣的一個重要信息并不知情，說明政府在信息發(fā)布上出了大紕漏。我們查詢了一下網(wǎng)絡，發(fā)現(xiàn)在2014年12月25日，《新聞晨報》發(fā)布了一條《外灘4D燈光秀今年或停辦》的消息；另外，在上海軌道交通俱樂部等政府官方微博上也登出了相同的消息。但是，去外灘跨年的基本上都是年輕人，以學生和打工者居多，有多少人會看《新聞晨報》？又有多少人會關注“軌道交通俱樂部”等官方微博？相比之下，大家都有手機，為什么不通過手機運營商向所有人推送消息？之前連防空警報都由手機推送消息，為什么這樣重大的消息不通過手機來推送？

至于信息內容本身，我們發(fā)現(xiàn)不少有可能會令人混淆之處，比如標題叫做“燈光秀停辦”，但文中又有這樣的模糊語句“市、區(qū)有關部門還在商議是否最終取消外灘燈光秀”。而關于燈光秀轉移到外灘源，也只是在《東方早報》中轉述了某位黃浦區(qū)旅游部門負責人的話，并未提及入場票價格以及如何購買和獲取。即使作為最權威的官方發(fā)布平臺，上海市政府新聞辦公室主辦的擁有530萬粉絲的官方微博@上海發(fā)布，直到跨年前一晚12月30日中午11時才介紹了“外灘源將上演5D燈光秀”。這條微博中說，“明晚，外灘源2000多名市民游客，將與電視機前的觀眾一起倒數(shù)，迎接2015年的到來”。但只說明現(xiàn)場將有2000名觀眾欣賞，至于這2000人是如何產生的、一般民眾是否有辦法通過公開渠道購票，這則微博都未加以說明。

我們知道，決定信息傳播力度和效果的三個重要因素，分別是信息傳遞的渠道、信息本身的屬性以及信息傳遞的環(huán)境。當傳播者越能夠減少信息源抵達民眾的中間環(huán)節(jié)，傳播效果就越好；而信息本身的內容是否足夠清晰、是否連貫重復放送，也會影響傳播效果；至于信息在傳遞時，輿論環(huán)境中是否存在“噪音”——亦即受到其他不精準和紛雜的信息影響，則是決定傳播效果的關鍵。[10]此次“上海燈光秀轉場易址”未能取得預期的效果，完全是因為發(fā)布主體未能有意識地設計和推動這一重要信息的傳播。更重要的一點，發(fā)布主體完全是站在自我中心的位置，即“我說了”，至于你們是不是“聽到”，就不管了，完全缺乏信息反饋意識。更何況對于跨年這樣的活動，很多人可能早就已經(jīng)安排了，因此12月25號才發(fā)布此類信息，事實上擾亂了他們的部署，而其中曖昧不明的措辭，更會導致很多人抱有僥幸心理。

（二）對于民眾的效用函數(shù)嚴重誤判

事實上，有如此多的人涌向外灘跨年，主要原因并非只是因為信息不對稱。我們可以假設：（1）當晚取消4D燈光秀是公知信息，絕大多數(shù)人知曉；（2）外灘跨年已持續(xù)數(shù)年，因而對于跨年擁堵所造成的負效用有充分的理性預期（不論曾經(jīng)歷過或者通過各種信息渠道知曉），即民眾對于去外灘跨年并無產生預期誤判。事實上，當晚大約在10點30分之后，外灘已經(jīng)擁堵得不可動彈，而且絕大多數(shù)到外灘現(xiàn)場的人也應該已經(jīng)獲取了今年沒有4D燈光秀這樣一個信息。同時，在當晚11點左右，上海軌道交通俱樂部官微就發(fā)出警示微博，并用突出標題稱“外灘現(xiàn)場人多擁擠，無倒計時，請謹慎前往”。但依然愿意忍受著一個多小時極度擁堵所帶來的負效用，只為了零點跨年時候的幾秒鐘的倒計時和歡呼。

從顯示偏好的角度來說，從民眾這樣的決策結果能夠推導出他們的效用函數(shù)，雖然具體的函數(shù)不得而知，但至少從“理性人假定”的情況來說，零點跨年時候的歡呼雀躍所帶來的正效用要超過承受幾小時極度擁擠的負效用。而且這樣的效應函數(shù)，出現(xiàn)了“集體趨同性”。而對于這一點，政府是嚴重估計不足的，政府想當然地認為大家去外灘跨年是為了看燈光秀，燈光秀沒有了，也就沒那么多人去了，因此降低了安保等級，也取消了地鐵限流，還推延了地鐵末班車的時間。

這種嚴重誤判的原因是政府并未能與民眾良好地溝通和互動。其實政府了解民眾的效用函數(shù)，一方面需要和民眾充分溝通，發(fā)揮好“Listen”的作用；另一方面，也要努力去引導民眾的效用，發(fā)揮好“Say”的作用。如何“Say”好，須得披露更多有效信息，比如，在外灘改造完成后，就應該告訴大家外灘的人流極限是30萬人這樣一個信息。同時，在跨年當晚，比起“擁堵不堪”這種模糊不清的詞，應該更加具體地發(fā)布當前外灘的人流數(shù)等等，包括外灘最多容納人數(shù)為30萬人這樣的信息。而且政府的信息不能只是“告知性”的，還必須設計成“說服性”的內容，這樣才能引導民眾的效用預期，也更加有利于政府去預測民眾的行為。

（三）事后未能及時進行輿論疏導

在事件發(fā)生之后，作為政府應該首先站出來對事故進行擔責，及時調查事故發(fā)生原因，即時通報最新情況，并且對于特大事件發(fā)生后可能產生的各類“負面影響”進行及時處理。但是我們看到在這樣的事件中，政府和上海的主流媒體似乎選擇了集體“沉默”和“低調”，并未立即見到相關負責人出來道歉，也沒有短時間里見到對于事件發(fā)生原因的深度報告。

于是在事件發(fā)生以后，出現(xiàn)了“撒代金券引發(fā)事件”的傳言，甚至引發(fā)了人肉搜索；出現(xiàn)了“復旦人”和“媒體代表”圍繞該不該披露外灘踩踏事件中唯一一名復旦大學女生死亡的信息而掀起的罵戰(zhàn)；出現(xiàn)了西北大學現(xiàn)代學院發(fā)布“上海節(jié)日踩踏慘劇不幸證明我院對節(jié)日管理無比正確”的宣告，從而證明封校禁止學生過圣誕節(jié)合理性的荒唐論調；尤其是當央視搶先一步在新聞里公布了外灘跨年時的影像資料，同時第一個公布死者上升為36人，而上海媒體遲遲定格在35人時，引發(fā)了“35人以上一把手問責，因此只能定格在35人”的陰謀說的傳播。

原本在突發(fā)性事件發(fā)生之后，輿論出現(xiàn)各種聲音，甚至各種謠言傳播，乃屬正?，F(xiàn)象。而作為城市治理者的政府，應當一方面尊重言論自由，另一方面通過主動的信息發(fā)布來引導輿論、澄清謠言。但是在外灘踩踏事件中，政府的“失聲”和“低調”，不僅會讓各種謠言蔓延，同時會大大降低政府的公信力。在現(xiàn)代預期管理理論看來，預期管理者的公信力越高，信息發(fā)布的置信度也就越高，民眾的反應越理性，那么對于預期管理者而言，把握民眾預期越準確，管理也就越有效。反之，缺乏公信力，不僅無法引導預期，還會使得各種非官方信息盛行，擾亂民眾預期。

當然，我們必須看到，在外灘踩踏事件發(fā)生后，傷員搶救和應急處置做得比較及時，避免了事態(tài)進一步惡化，媒體也及時發(fā)布了領導探望傷員的新聞，及時跟進了傷員的復原情況，并且在較短的時間內公布了事件調查結果，出臺了處罰決定和對踩踏死傷者的賠償方案。這些處理手段還是做得積極有效的。

四、關于城市治理中預期管理的若干建議

如何讓預期管理在城市治理中更好地發(fā)揮作用，除了前述理論中所提及的，如提高政策制定者公信力、提高自身知識能力、加強與民眾溝通協(xié)調預期之外，結合城市治理的特殊性以及中國國情，本文提出幾點建議。

（一）加強法治建設，做到事先規(guī)范

中共十五大正式提出了依法治國的理念，而在十八屆四中全會通過的《決定》中，明確指出了“依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求”[11]。撇開政治學上的“維護社會公平正義”的理念，從經(jīng)濟學尤其是預期管理的角度來分析，法治能夠帶來社會運行的高效和有序。因為法律首先是事先約定，其次，法律與行政指令相比更加穩(wěn)定，不能隨意更改，所以加強法治建設，有利于民眾形成穩(wěn)定、可靠的預期，并且能夠通過事先約定來協(xié)調“人民內部矛盾”。在加強法治的同時，必須注意兩個問題：其一是加強法律法規(guī)的合理性和明確性，如若法律法規(guī)不明確或者執(zhí)行起來不可行，當遇到“法不責眾”甚至“朝令夕改”的問題，其危害性甚至會比沒有法規(guī)更糟糕；其二是法律法規(guī)必須及時通過權威發(fā)布和解讀，以消除民眾疑惑，避免謠言傳播造成不良危害。一個典型的案例是新的婚姻法公布時，不見有媒體或專家及時進行權威解讀，居然使得“男人出軌還能將女人掃地出門”之類的傳言四起，并且一度引發(fā)“房產公證”熱，所幸沒有造成大規(guī)模社會混亂。

（二）明確城市治理中預期管理的核心目標

與貨幣政策中預期管理的目標比較單一不同，城市治理往往擁有不同的目標，比如類似于世博會這樣的大型活動，既要努力展現(xiàn)城市形象，又要做到市民和參觀者都滿意，同時還要保障參展商和贊助商的利益，這眾多目標之間并非一致，有些可能是相矛盾的。對城市治理者而言，要協(xié)調眾多利益集體的利益自不待言，但必須要確立一個核心的目標，在此基礎上實現(xiàn)其他相應的目標。確立核心目標有利于建立一套完整的、有系統(tǒng)性的預期管理策略，引導各方利益主體有序地進行行為決策。如果核心目標不明確就會使預期管理缺乏系統(tǒng)性和完備性，造成民眾預期混亂。

比如上海世博會，究竟核心目標是什么，民眾效用最大化？商業(yè)利潤最大化？還是城市形象最大化？在世博會官方公布預期參觀人數(shù)會達到7000萬人次的時候，政府宣布這個數(shù)字的目的是為了什么？為了讓更多商家對于世博會中的銷售額有更好的預期而更多地贊助并出展？還是讓民眾覺得世博會有那么多人去看，一定非常精彩，于是自己也要去看看？還是只是想向世界證明，上海世博會是“史上最大規(guī)?！?？當然世博會還是成功地召開了，并且在國際上引起了極大的反響。但是從細節(jié)上來看，部分場館排隊時間過長，部分商業(yè)街嚴重虧損，贊助商糾紛不斷等問題，還是暴露出了我們在舉辦重大國際性活動中的經(jīng)驗不足，尤其是在預期管理上的短板。

（三）城市需要加強文化塑造

對于城市治理者來說，預期管理中最大的難點就是面臨眾多不同效用函數(shù)的民眾了。由于各自的知識結構、認知能力、價值觀念和利益趨向都不一樣，而城市治理又不如宏觀調控和貨幣政策那樣有著比較單一的調控目標，因此如何制定一個協(xié)調公眾各自互動的穩(wěn)定的社會結構非常必要，其中文化的塑造顯得尤為重要。

諾斯（Douglass C. North）指出，“制度在社會中的主要作用，是通過建立一個人們互動的穩(wěn)定（但不一定是有效）的結構來減少不確定性”。[12]諾斯所說的制度，事實上是一個廣義的概念，不僅是指法律法規(guī)等成文的規(guī)定，更多地是指一種包括文化在內的隱形約束。諾斯對包括文化在內的隱形制度如何在信息不對稱的情況下穩(wěn)定社會秩序做了透徹的闡述。對于城市治理者而言，營造一種城市文化，事實上有利于民眾形成較為趨同的效用函數(shù)，同時也會使得更有文化認同感的外來人來這個城市，即“我落腳某城市是因為我認同其城市文化”。這樣，民眾的文化向心力越強，價值觀越清晰，效用函數(shù)越趨近，對于城市治理者來說，越能夠準確把握民眾的心理，從而更為有效地進行預期管理。文化塑造是城市治理以及預期管理中最難但卻是最為重要的部分。上海，經(jīng)歷過漫長的農耕時代，近代因開埠而崛起，在計劃經(jīng)濟的沉淪之后又因改革開放而煥發(fā)青春，近期有過世博會的經(jīng)驗，有過外灘踩踏的教訓，而2015年底迪士尼樂園開園又將是城市的一件大事。“海派文化”究竟是什么？城市治理者必須要有一個明確的定義。

說明：本文系教育部人文社科重點研究基地重大項目《新時期中國城市發(fā)展的投融資模式創(chuàng)新研究》（12JJD790049）、《中國的城市化道路： 市場推動與國家治理》（11JJD790029）、國家社科基金重大項目《新型城市化視角下的經(jīng)濟發(fā)展方式轉變研究》（11ZD&003），以及上海高等學校創(chuàng)新能力提升計劃競爭性引導項目：上海國際型大都市建設的綜合改革方案設計——復旦大學應用經(jīng)濟學科建設方案等。

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[12]道格拉斯·諾斯.制度、制度變遷和經(jīng)濟績效[M].上海：格致出版社，2014.

責任編輯：張 煒