燕科（交通運(yùn)輸部部，北京100736）

依法治國(guó)背景下《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂思考*

燕科
（交通運(yùn)輸部部，北京100736）

文章用馬克思主義唯物辯證法的觀點(diǎn)研究現(xiàn)階段全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下的 《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂的特點(diǎn)和未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)，分析面臨的問(wèn)題，提出政策建議。

收費(fèi)公路；管理?xiàng)l例；修訂；依法治國(guó)

2014年10月23日，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)推進(jìn)依法治國(guó)作了全方位的論述和部署。同一天，山東省政府例行新聞發(fā)布會(huì)上介紹了15條高速公路延期收費(fèi)的情況，瞬間引發(fā)熱議，到期了為什么還要延長(zhǎng)收費(fèi)？這不是明顯違法嗎？一系列的質(zhì)疑，讓收費(fèi)公路成為了依法治國(guó)的試金石。山東政府方面雖然列舉了很多數(shù)據(jù)來(lái)試圖回答這些問(wèn)題，但《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》 （以下簡(jiǎn)稱“《條例》”）中關(guān)于收費(fèi)年限的規(guī)定卻像是一道無(wú)法逾越的坎。不僅僅是山東，全國(guó)其他省份都即將面臨同樣的問(wèn)題，各地政府紛紛要求中央政府有關(guān)部門(mén)加快推進(jìn)修改《條例》，調(diào)整完善相關(guān)內(nèi)容。為回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，交通運(yùn)輸部于2014年12月23日發(fā)布了《2013年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，一石激起千層浪，收費(fèi)公路被再度炒熱，能否就此化危機(jī)為機(jī)遇，為《條例》修訂贏得支持，考驗(yàn)著中央政府部門(mén)的執(zhí)政智慧和擔(dān)當(dāng)精神。

一、正確看待收費(fèi)公路成為社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題

收費(fèi)公路在我國(guó)的發(fā)展很大程度上是邊探索、邊實(shí)踐、邊規(guī)范的過(guò)程。自1984年國(guó)務(wù)院研究決定實(shí)施“貸款修路、收費(fèi)還貸”的收費(fèi)公路政策后，國(guó)家密集出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，以加強(qiáng)和規(guī)范管理為基本政策導(dǎo)向，不斷對(duì)收費(fèi)公路政策進(jìn)行調(diào)整和完善。2004年，國(guó)家頒布實(shí)施《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，從法律層面對(duì)收費(fèi)公路政策進(jìn)行了固化，這對(duì)規(guī)范收費(fèi)公路發(fā)展起到了重要作用。2009年前后，收費(fèi)公路又逐漸成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題并且持續(xù)升溫，這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的出現(xiàn)并非偶然，符合階段性的發(fā)展規(guī)律：一是我國(guó)收費(fèi)公路規(guī)模達(dá)到了峰值并且結(jié)構(gòu)失衡。2008年底，我國(guó)收費(fèi)公路總里程達(dá)到了歷史上的最高值21.1萬(wàn)公里（2013年底縮減到了15.65萬(wàn)公里），其中一級(jí)公路3.1萬(wàn)公里，二級(jí)公路收費(fèi)里程達(dá)到了12萬(wàn)公里，兩者占比超過(guò)了70%。由于一、二級(jí)公路非封閉式管理，普遍采用開(kāi)放的主線設(shè)站收費(fèi)方式，客觀上造成了收費(fèi)站的“星羅棋布”，加大出行成本的同時(shí)，嚴(yán)重影響出行效率和出行感受；二是互聯(lián)網(wǎng)普及激發(fā)了民眾參政議政熱情。2007年我國(guó)網(wǎng)民增長(zhǎng)率達(dá)到了53.3%，2008年41.9%，到2009年，我國(guó)的網(wǎng)民數(shù)量達(dá)到3.84億人，占總?cè)丝诒戎?8.9%，也就在這一時(shí)段，自媒體快速崛起，民情民意的表達(dá)有了新平臺(tái)并越來(lái)越受到政府重視，但收費(fèi)公路的“封閉式運(yùn)行”錯(cuò)過(guò)了這一時(shí)機(jī)，由于缺乏良好的溝通，加深了民眾對(duì)收費(fèi)公路的誤解，加之公路建設(shè)領(lǐng)域的腐敗和收費(fèi)公路趨利性管理更是加重了民眾對(duì)政府行為的不信任；三是我國(guó)進(jìn)入到了汽車(chē)社會(huì)。2009年我國(guó)汽車(chē)產(chǎn)銷(xiāo)雙雙超過(guò)1 300萬(wàn)輛，成為全球最大的汽車(chē)生產(chǎn)國(guó)和最大的新車(chē)消費(fèi)市場(chǎng)，按家庭汽車(chē)擁有量計(jì)算正式跨入汽車(chē)社會(huì)門(mén)檻。在車(chē)購(gòu)稅減半征收、汽車(chē)下鄉(xiāng)等政策的刺激下，我國(guó)私家車(chē)保有量膨脹式增長(zhǎng)，人們的生活方式、消費(fèi)方式、出行方式因此開(kāi)始發(fā)生巨大變化，汽車(chē)已經(jīng)不僅僅是一種交通工具，成為社會(huì)的重要組成部分。與此同時(shí)，與汽車(chē)相關(guān)的社會(huì)問(wèn)題和矛盾凸顯，汽車(chē)與道路、能源、環(huán)境等的矛盾日益突出，限行、搖號(hào)、油價(jià)上漲、停車(chē)費(fèi)管理等不斷成為社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題，圍繞汽車(chē)的議題已經(jīng)成為社會(huì)整體性對(duì)話議題，關(guān)于收費(fèi)公路的討論也就在所難免。

因此，收費(fèi)公路成為熱點(diǎn)問(wèn)題有其必然性，除了自身出現(xiàn)的發(fā)展問(wèn)題外，更重要的是已經(jīng)和人們的日常生活息息相關(guān)。近年來(lái)，政府部門(mén)一直在努力去解決出現(xiàn)的問(wèn)題，為控制規(guī)模調(diào)整結(jié)構(gòu)取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)、為提高通行效率實(shí)施節(jié)假日小客車(chē)免費(fèi)通行和推動(dòng)全國(guó)ETC聯(lián)網(wǎng)，以及開(kāi)展收費(fèi)公路專項(xiàng)清理行動(dòng)來(lái)規(guī)范收費(fèi)公路管理等。這些積極的舉措取得了一定成效，然而從收費(fèi)公路話題一直熱議來(lái)看，距離公眾的期待還有一定距離。收費(fèi)公路政策作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策，按照“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”理論，人們對(duì)收費(fèi)公路質(zhì)疑就不單單是為了表達(dá)知情權(quán)而要聽(tīng)取有關(guān)部門(mén)的解釋，最終目的是為了自己的利益訴求能夠得到很好地滿足。當(dāng)前時(shí)期是決定收費(fèi)公路發(fā)展走向的關(guān)鍵時(shí)期，這個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題若處置不當(dāng)，就會(huì)陷入“塔西佗陷阱”，在收費(fèi)公路問(wèn)題上不管說(shuō)什么、做什么都會(huì)失去公眾信任和支持。對(duì)此，有關(guān)部門(mén)應(yīng)該引起高度重視，在研究制定工作方案和措施時(shí)務(wù)必周密思考，審慎決策，穩(wěn)妥推進(jìn)，不能僅從解決收費(fèi)公路自身的發(fā)展問(wèn)題著手，更需要從滿足當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期社會(huì)公眾的合理訴求為基本出發(fā)點(diǎn)來(lái)謀劃全局。

二、堅(jiān)持以高速公路為主的收費(fèi)公路發(fā)展方向

不收費(fèi)是不是就滿足了公眾訴求呢？顯然不是。公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)是需要資金的，而資金的來(lái)源不是通過(guò)收費(fèi)就是通過(guò)收稅。選擇收費(fèi)還是收稅，需要從歷史實(shí)踐、當(dāng)前需求、未來(lái)發(fā)展綜合考慮。

我國(guó)公路起步晚、起點(diǎn)低。建國(guó)初期（1949年）我國(guó)僅有8萬(wàn)公里公路，而且標(biāo)準(zhǔn)極低。改革開(kāi)放之前，我國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金主要來(lái)源于中央政府的預(yù)算內(nèi)財(cái)政撥款和地方政府的一部分養(yǎng)路費(fèi)收入。受當(dāng)時(shí)財(cái)力的束縛，國(guó)家每年用于公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政投資只有幾億元水平。改革開(kāi)放之后，隨著對(duì)外貿(mào)易與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)對(duì)公路交通運(yùn)輸?shù)男枨蠹眲≡鲩L(zhǎng)。1985年，我國(guó)客運(yùn)量和旅客周轉(zhuǎn)量分別增加到1978年的5.2倍和3.3倍、貨運(yùn)量和貨物周轉(zhuǎn)量分別增加到6.23倍和6.94倍、民用汽車(chē)增加到2.36倍。而同期公路通車(chē)?yán)锍虄H由89.02萬(wàn)公里增加到94.24萬(wàn)公里，7年增加不到6%。自實(shí)施收費(fèi)公路政策后，逐步形成了“國(guó)家投資、地方籌資、社會(huì)融資、利用外資”的多元化公路建設(shè)投融資格局，打破了改革開(kāi)放后公路基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸制約，實(shí)現(xiàn)了公路交通的跨越式發(fā)展。到2013年底，我國(guó)公路總里程達(dá)到了435.6萬(wàn)公里，承擔(dān)著全社會(huì)93%的客運(yùn)量和77%的貨運(yùn)量，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供著重要的運(yùn)輸保障。世界銀行在其研究報(bào)告中對(duì)此作出評(píng)價(jià)：“還沒(méi)有任何其他國(guó)家，能夠在如此短的時(shí)間內(nèi)，大規(guī)模提高其道路資產(chǎn)基數(shù)”。

現(xiàn)有路網(wǎng)中，超過(guò)97%的高速公路、61%的一級(jí)公路、42%的二級(jí)公路，都是依靠收費(fèi)公路政策建成的。也正是由于收費(fèi)公路的自我循環(huán)發(fā)展，財(cái)政資金才能更多的投向教育、醫(yī)療、環(huán)境等民生工程，交通專項(xiàng)資金才能更多地投向農(nóng)村公路發(fā)展。截至2013年底，全國(guó)37 709個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中僅有l(wèi)0個(gè)未通公路，638 155個(gè)建制村中僅有1 892個(gè)未通公路。與此同時(shí)，公路建設(shè)作為資金密集型和勞動(dòng)密集型項(xiàng)目，直接拉動(dòng)投資、就業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)成效顯著，以高速公路為例，每1億元投資可直接創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)1 800個(gè)，間接就業(yè)機(jī)會(huì)約為2 100個(gè)，帶動(dòng)社會(huì)總產(chǎn)值接近3億元，在應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)中發(fā)揮了不可替代的重要作用。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)階段我國(guó)財(cái)力充沛，收費(fèi)公路已經(jīng)完成使命，可以退出歷史舞臺(tái)，但實(shí)際上并非如此。目前，我國(guó)用于公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的財(cái)政資金主要來(lái)源于車(chē)購(gòu)稅和燃油稅，但是遠(yuǎn)不能滿足需要。建設(shè)方面，2010年以前，公路建設(shè)資金中財(cái)政資金占比不超過(guò)15%，2010年以后，連續(xù)4年公路建設(shè)投資超過(guò)萬(wàn)億元，其中2013年全國(guó)公路建設(shè)完成投資更是達(dá)到了1.37萬(wàn)億元，其中財(cái)政性資金投入也僅為2 411億元。養(yǎng)護(hù)方面，目前全國(guó)非收費(fèi)公路每年養(yǎng)護(hù)資金需求約為2 800億元，而燃油稅中交通專項(xiàng)資金可用于公路養(yǎng)護(hù)的部分僅有1 443億元，缺口達(dá)48.5%，很多地方只能依靠貸款進(jìn)行非收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)，如果收費(fèi)公路停止收費(fèi)，每年還將新增1 000億元的養(yǎng)護(hù)資金需求。馬凱副總理今年在山東專題調(diào)研公路發(fā)展情況時(shí)指出：我國(guó)公路發(fā)展目前還處在加速成網(wǎng)的關(guān)鍵階段，公路建設(shè)只能加強(qiáng)，不能削弱。根據(jù)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃》，未來(lái)一段時(shí)期我國(guó)公路建設(shè)任務(wù)依然繁重，公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金需求依然巨大。

我國(guó)仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，教育、醫(yī)療、環(huán)境等民生工程是財(cái)政資金投入的主要方向，在當(dāng)前的稅收水平下沒(méi)有充裕的財(cái)力來(lái)保障公路發(fā)展。公路停止收費(fèi)，用于公路的專項(xiàng)稅必然要增加相應(yīng)的稅率，據(jù)測(cè)算，車(chē)購(gòu)稅的稅率需要從現(xiàn)在的10%提高到50%才能彌補(bǔ)公路的建設(shè)稅收缺口，燃油稅中交通專項(xiàng)資金則要從現(xiàn)在每升0.8元提高到2.72元才能保證公路債務(wù)的正常償還和公路停止收費(fèi)后的正常維護(hù)。這也就意味著納稅人無(wú)論使用城市道路還是城際公路都必須付費(fèi)，使用高速公路和使用普通公路付同樣的費(fèi)。顯而易見(jiàn)，相比單純收稅，收費(fèi)和收稅的結(jié)合更為合理。

經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要?jiǎng)?chuàng)立者亞當(dāng)·斯密在《國(guó)富論》“論公共工程和公共機(jī)關(guān)的費(fèi)用”一節(jié)中對(duì)此做過(guò)專題研究表述：“一國(guó)商業(yè)的發(fā)達(dá)，全賴有良好的道路、橋梁、運(yùn)河、港灣等公共工程”，“這類(lèi)公共工程的費(fèi)用，似乎不必在通常所謂國(guó)家收入項(xiàng)下開(kāi)支”，“使他們自身提供足以支付自己費(fèi)用的特別收入，而無(wú)需增大社會(huì)一般收入的負(fù)擔(dān)”，“車(chē)輛通過(guò)公路或橋梁，如果按照其重量或噸數(shù)的比例繳納通行稅，那么，他們就可以說(shuō)是恰恰按照其所加于該公共工程的損耗的比例支付其維持費(fèi)。似乎要維持這些公共工程，不能想出比這種更公平的方法”。從世界各國(guó)的發(fā)展看，公路使用者付費(fèi)是國(guó)際普遍采用的政策，發(fā)展中國(guó)家的高速公路基本上全是收費(fèi)公路，發(fā)達(dá)國(guó)家的高速公路收費(fèi)比重也較高且有擴(kuò)大的趨勢(shì)。

綜上，我國(guó)公路的發(fā)展，仍需堅(jiān)持“非收費(fèi)公路為主，適當(dāng)發(fā)展收費(fèi)公路”的原則，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，按照“使用者付費(fèi)，差別化負(fù)擔(dān)”的公平原則，統(tǒng)籌發(fā)展以高速公路為主、提供高品質(zhì)服務(wù)的收費(fèi)公路和以公共財(cái)政保障為主、體現(xiàn)政府普遍服務(wù)的非收費(fèi)公路。

三、做好《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修改的頂層設(shè)計(jì)

通過(guò)什么樣的手段來(lái)解決收費(fèi)公路問(wèn)題，是出臺(tái)新的政策補(bǔ)充調(diào)整還是修改《條例》，關(guān)乎政府的職能轉(zhuǎn)變和依法治國(guó)的全面推進(jìn)。法律具有滯后性特點(diǎn)，推進(jìn)深化改革不可避免地會(huì)與現(xiàn)有法律發(fā)生沖突，這似乎是個(gè)矛盾問(wèn)題，但在處理上已有原則，習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革”。因此，在已經(jīng)有了《公路法》和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的前提下，不應(yīng)再沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的人治思維，通過(guò)制定出臺(tái)政策文件來(lái)解決某個(gè)與法律規(guī)則不協(xié)調(diào)甚至相沖突的具體問(wèn)題，修改《條例》是唯一途徑，必要時(shí)還需對(duì)《公路法》的部分內(nèi)容進(jìn)行修正?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中強(qiáng)調(diào)：“良法是善治之前提”，“堅(jiān)持立改廢釋并舉，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性”，這為修改《條例》提供了重要依據(jù)。

黨的十八屆三中全會(huì)指出“必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”，這對(duì)于通過(guò)修改《條例》來(lái)指導(dǎo)深化收費(fèi)公路改革同樣適用。修改《條例》，做好頂層設(shè)計(jì)至關(guān)重要，把握好方向和主線，處理好收費(fèi)公路和非收費(fèi)公路、公路交通與綜合交通等的系統(tǒng)關(guān)系，在整體思考中抓住重點(diǎn)和突破點(diǎn)，化解矛盾、破解難題，配合國(guó)家財(cái)稅體制改革等重大改革協(xié)同推進(jìn)，使相關(guān)領(lǐng)域的改革形成合力并良性互動(dòng)。開(kāi)展頂層設(shè)計(jì)，以下幾點(diǎn)可供參考：

（一）以“網(wǎng)”的理念來(lái)統(tǒng)籌

我國(guó)公路規(guī)劃一直以來(lái)是以“網(wǎng)”布局，如“國(guó)道網(wǎng)”、“國(guó)家高速公路網(wǎng)”等，但在建設(shè)時(shí)是分“段”實(shí)施，由各地根據(jù)自己的實(shí)際情況來(lái)決定先后順序。從《條例》整體結(jié)構(gòu)來(lái)看，當(dāng)年設(shè)計(jì)時(shí)更多地采用了“段”的概念，比如體現(xiàn)在年限、通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、等級(jí)和規(guī)模等方面，而在強(qiáng)調(diào)“網(wǎng)”方面并不突出，僅僅體現(xiàn)在聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)和政府還貸公路統(tǒng)貸統(tǒng)還。這在當(dāng)時(shí)的背景下有一定的積極作用，大大激發(fā)了地方政府和投資者的公路建設(shè)積極性。隨著時(shí)間的推移，這一設(shè)計(jì)的局限性和影響愈發(fā)突出：一是缺乏“網(wǎng)”的建設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)制，更多的資金愿意投向短時(shí)能獲得良好效益的路段，造成過(guò)程中斷頭路問(wèn)題嚴(yán)重，與國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃沒(méi)有做好服務(wù)銜接；二是缺乏“網(wǎng)”的交叉補(bǔ)貼機(jī)制，無(wú)論經(jīng)營(yíng)性公路還是政府還貸公路，均以路段項(xiàng)目確定收費(fèi)年限，財(cái)務(wù)上獨(dú)立核算，這使得盈利和虧損無(wú)法調(diào)節(jié)，收費(fèi)公路自身良性循環(huán)發(fā)展受到制約；三是缺乏“網(wǎng)”的運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制，在路段項(xiàng)目逐步連接成網(wǎng)后，仍然以收費(fèi)主體為單元實(shí)施分割式管理，勢(shì)必影響路網(wǎng)整體效益的發(fā)揮，2008年冰雪災(zāi)害各自為政的前期處置就是典型案例。

修改《條例》，設(shè)計(jì)中以“網(wǎng)”的理念來(lái)統(tǒng)籌，能夠有效化解當(dāng)前存在的矛盾問(wèn)題，符合以“高速公路為主體的收費(fèi)公路網(wǎng)絡(luò)和以普通公路為主體的免費(fèi)公路網(wǎng)絡(luò)”發(fā)展思路，符合路網(wǎng)整體發(fā)展的融資要求，從根本上使得控制收費(fèi)公路規(guī)模、促進(jìn)路網(wǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展、發(fā)揮路網(wǎng)整體效益等改革措施更加有效和協(xié)調(diào)一致。

（二）考慮收費(fèi)對(duì)象的劃分

在普遍要求降低、取消收費(fèi)的呼聲下，維持收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不變既沒(méi)有滿足社會(huì)期待，統(tǒng)一下調(diào)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，又使得原本虧損的項(xiàng)目債務(wù)雪球越滾越大。要解決這一問(wèn)題，除了用“網(wǎng)”來(lái)統(tǒng)籌盈虧外，對(duì)收費(fèi)對(duì)象做進(jìn)一步劃分更能贏得理解和支持，這在一定程度上決定著《條例》修改能否順利推進(jìn)、結(jié)果能否讓公眾滿意。

現(xiàn)有收費(fèi)對(duì)象劃分標(biāo)準(zhǔn)主要是依據(jù)《收費(fèi)公路車(chē)輛通行費(fèi)車(chē)型分類(lèi)》（JTT 489—2003），其中將車(chē)輛根據(jù)類(lèi)別劃分為客車(chē)和貨車(chē)，并根據(jù)座位數(shù)和噸位的不同分為5個(gè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。各地在執(zhí)行中對(duì)應(yīng)5個(gè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)確定不同費(fèi)率，具體計(jì)算通常采用交通量統(tǒng)計(jì)中的當(dāng)量換算方法，先確定小客車(chē)費(fèi)率，再以此為基準(zhǔn)乘以當(dāng)量換算系數(shù)作為其他標(biāo)準(zhǔn)的費(fèi)率。即使后來(lái)各地陸續(xù)對(duì)貨車(chē)采用計(jì)重方式收費(fèi)，但收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的高低依然用當(dāng)量換算來(lái)衡量。當(dāng)量交通量換算主要是用來(lái)計(jì)算公路通行能力，常用作公路規(guī)劃、設(shè)計(jì)和評(píng)估。在公路收費(fèi)方面，除了考慮車(chē)輛外廓尺寸對(duì)道路資源的占有外，還要考慮車(chē)輛用途以及車(chē)輛重量對(duì)公路的磨損等，由于車(chē)輛的外廓尺寸和用途、重量沒(méi)有必然聯(lián)系，因而單純以當(dāng)量交通量換算來(lái)確定不同對(duì)象的費(fèi)率并非合理。

除類(lèi)別差異外，收費(fèi)對(duì)象在用途方面也有著差異，大體上可分為生活出行和商業(yè)運(yùn)輸兩種。生活出行的車(chē)輛需要自己付費(fèi)，計(jì)入生活成本；而商業(yè)運(yùn)輸?shù)能?chē)輛是墊付，最終由所運(yùn)貨物的消費(fèi)者來(lái)承擔(dān)。在車(chē)型分類(lèi)上，生活出行的車(chē)輛以小客車(chē)為主體，商業(yè)運(yùn)輸?shù)能?chē)輛以貨車(chē)為主體。在對(duì)公路磨損方面，小客車(chē)和大貨車(chē)的作用差別巨大。透過(guò)以上對(duì)應(yīng)關(guān)系，如果在設(shè)計(jì)時(shí)參照居民用水、用電和商業(yè)用水、用電的價(jià)格模式，合理劃分收費(fèi)對(duì)象并依此調(diào)整費(fèi)率結(jié)構(gòu)，完全可以實(shí)現(xiàn)對(duì)小客車(chē)降低費(fèi)率，而這正是當(dāng)前社會(huì)公眾最大的呼聲和利益訴求。公路發(fā)展是“百年大計(jì)”，如果管理養(yǎng)護(hù)得當(dāng)，公路的使用壽命很長(zhǎng)，沒(méi)有必要在二、三十年內(nèi)由一代人來(lái)承擔(dān)其建設(shè)成本。如何將“低標(biāo)準(zhǔn)、長(zhǎng)年限”落到實(shí)地，細(xì)分收費(fèi)對(duì)象應(yīng)該是一個(gè)突破口。

（三）合理確定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

所有現(xiàn)在出現(xiàn)的問(wèn)題，幾乎都和通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生著直接或間接的關(guān)系，通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是收費(fèi)公路性質(zhì)的具體體現(xiàn)，是收費(fèi)公路相關(guān)方的利益標(biāo)尺，也是收費(fèi)政策調(diào)整的直接手段。

現(xiàn)行《條例》對(duì)通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為“應(yīng)當(dāng)根據(jù)公路的技術(shù)等級(jí)、投資總額、當(dāng)?shù)匚飪r(jià)指數(shù)、償還貸款或者有償集資款的期限和收回投資的期限以及交通量等因素確定”。這一規(guī)定的矛盾之處就是費(fèi)率和收費(fèi)期限相沖突，一些山區(qū)高速公路因?yàn)樵靸r(jià)高昂，按照最長(zhǎng)年限計(jì)算也難以降下標(biāo)準(zhǔn)，有的小客車(chē)費(fèi)率甚至接近2元/公里，大大超出使用者承擔(dān)能力。這一規(guī)定的疏漏之處就是在確定因素中沒(méi)有考慮養(yǎng)護(hù)管理成本，而這一成本在當(dāng)前收費(fèi)公路支出中占比越來(lái)越大，以18公里的秦嶺終南山公路隧道為例，其一年的照明費(fèi)用就達(dá)5 000萬(wàn)元，開(kāi)通前幾年的通行費(fèi)收入遠(yuǎn)不夠交電費(fèi)。這一規(guī)定的不足之處就是標(biāo)準(zhǔn)的確定以單一公路項(xiàng)目為基準(zhǔn)，沒(méi)有考慮關(guān)聯(lián)項(xiàng)目，條例中明確的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式，在這里沒(méi)有找到落實(shí)的依據(jù)。修改《條例》時(shí)，除了要解決以上問(wèn)題外，還需要考慮價(jià)格對(duì)交通流量的調(diào)節(jié)，以實(shí)現(xiàn)路網(wǎng)資源的最優(yōu)化配置。

在通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成因素確定后，有必要對(duì)通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整做出規(guī)定，以便據(jù)此建立起通行費(fèi)價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制，徹底改變以往十幾年價(jià)格維持不變的粗放式管理局面。通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整不僅是保障收費(fèi)公路的財(cái)務(wù)狀況，更重要的是發(fā)揮路網(wǎng)的規(guī)模效益，在具體操作上可以根據(jù)車(chē)輛通行高峰期來(lái)調(diào)整，可以按照路網(wǎng)資源配置來(lái)調(diào)整，也可以為鼓勵(lì)某項(xiàng)應(yīng)用來(lái)調(diào)整。

（四）更加重視技術(shù)實(shí)現(xiàn)

收費(fèi)最終要靠技術(shù)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。《條例》第二章標(biāo)題為“收費(fèi)公路建設(shè)和收費(fèi)站的設(shè)置”，將收費(fèi)站和收費(fèi)公路緊密連接在一起，不免給人造成一種錯(cuò)覺(jué)即設(shè)站收費(fèi)是收費(fèi)公路的固有屬性。而實(shí)際上收費(fèi)站和收費(fèi)公路沒(méi)有必然聯(lián)系，設(shè)站收費(fèi)只是收費(fèi)技術(shù)的一種實(shí)現(xiàn)形式。德國(guó)采用衛(wèi)星加移動(dòng)通信的方式收費(fèi)，即不需要設(shè)置收費(fèi)站，在自動(dòng)讀取車(chē)輛上安裝的行駛軌跡記錄等數(shù)據(jù)后，后臺(tái)即可完成費(fèi)用計(jì)算和扣費(fèi)操作。此種收費(fèi)方式需要有良好的信用體系做保障，目前在我國(guó)尚不具備實(shí)施條件，但消除收費(fèi)站對(duì)通行效率的制約應(yīng)成為當(dāng)前技術(shù)努力的主要方向，實(shí)施全國(guó)ETC聯(lián)網(wǎng)就是符合我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)際的技術(shù)選擇。

如果政策的制定只考慮目的而不考慮技術(shù)實(shí)現(xiàn)，結(jié)果和預(yù)期就會(huì)出現(xiàn)偏差甚至相悖。以鮮活農(nóng)產(chǎn)品綠色通道為例，在實(shí)際運(yùn)行中由于缺乏技術(shù)手段鑒別，導(dǎo)致假冒橫行，內(nèi)外勾結(jié)形成非法利益鏈條。2010年，河北唐津高速花巨資引進(jìn)了一套用于海關(guān)透視檢查的設(shè)備安裝在豐南西收費(fèi)站，當(dāng)年綠色通道免費(fèi)車(chē)輛同比減少達(dá)38.7%。2013年，全國(guó)綠色通道減免金額高達(dá)226億元，照此比例計(jì)算，有近90億元是為假冒車(chē)輛減免，這不僅給收費(fèi)公路造成通行費(fèi)損失，更是對(duì)運(yùn)輸市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的擾亂。因此，修改《條例》時(shí)，要突出技術(shù)實(shí)現(xiàn)的重要性，同時(shí)鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新，尤其在管理方面，對(duì)技術(shù)應(yīng)用要做出具體性規(guī)定，以促進(jìn)提升收費(fèi)公路的精細(xì)化管理水平和服務(wù)能力。

四、注重修改《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的工作方法

2013年，交通運(yùn)輸部曾向社會(huì)公開(kāi)征求《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（修正案）意見(jiàn)，擬通過(guò)修正的方式對(duì)《條例》進(jìn)行修改，但從反饋和推動(dòng)看，效果并不理想。只對(duì)局部?jī)?nèi)容進(jìn)行修正顯然無(wú)法滿足社會(huì)期待，也沒(méi)能從根本上解決現(xiàn)存矛盾問(wèn)題和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問(wèn)題。修改《條例》的最佳方式應(yīng)是整體性修訂，徹底讓《條例》與深化改革需要相匹配，為收費(fèi)公路健康發(fā)展保駕護(hù)航。按照科學(xué)立法、民主立法的要求，在推進(jìn)《條例》修訂中，要更加注重工作方法：

（一）注重科學(xué)研究

修改《條例》事關(guān)重大，不可急于求成，任何一個(gè)小的問(wèn)題考慮不周都會(huì)為未來(lái)發(fā)展埋下“后患”。由于《條例》內(nèi)容廣泛，涉及多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域，可考慮由交通、財(cái)政、發(fā)改委等部門(mén)所屬的科研單位抽調(diào)專門(mén)人員，必要時(shí)邀請(qǐng)社會(huì)第三方參與，共同組成課題組深入研究，做好頂層設(shè)計(jì)，并細(xì)化條文修改。這也會(huì)為部門(mén)之間達(dá)成共識(shí)奠定基礎(chǔ)，有利于修訂工作推進(jìn)。

（二）注重公眾參與

立法過(guò)程是一個(gè)各方共同參與、尋求共識(shí)的充分博弈過(guò)程，因此，在征求行業(yè)管理者、收費(fèi)公路建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理單位意見(jiàn)的同時(shí)，更要注重聽(tīng)取收費(fèi)公路使用者的意見(jiàn)。要確?！稐l例》修訂過(guò)程公開(kāi)透明，使社會(huì)公眾都能夠真實(shí)、全面、及時(shí)地獲悉《條例》修訂的相關(guān)背景、支撐材料等信息，為參與《條例》修訂提供充分的前提條件。要確保社會(huì)公眾能夠參與到《條例》修訂的各個(gè)環(huán)節(jié)，拓寬和暢通公眾參與渠道，建立對(duì)公眾意見(jiàn)采納情況的說(shuō)明與反饋機(jī)制，提高征求意見(jiàn)的實(shí)際效果。

（三）注重輿論引導(dǎo)

一是要放低姿態(tài)，社會(huì)公眾對(duì)收費(fèi)公路的質(zhì)疑、誤解源于收費(fèi)公路信息的不公開(kāi)，切不可針?shù)h相對(duì)，更不可居高臨下，要態(tài)度誠(chéng)懇，主動(dòng)親民，更多地開(kāi)展互動(dòng)交流，以坦率真誠(chéng)贏得理解和支持；二是充分利用主流媒體做好動(dòng)態(tài)發(fā)布，確保相關(guān)信息的及時(shí)性和權(quán)威性，引導(dǎo)公眾理性看待收費(fèi)公路的發(fā)展；三是把握好時(shí)機(jī)節(jié)奏，面對(duì)質(zhì)疑要著力澄清事實(shí)，但也要注意控制信息量，以免個(gè)別局部問(wèn)題被熱炒進(jìn)而影響到全局；四是善于借助第三方觀點(diǎn)，通過(guò)專家、學(xué)者的意見(jiàn)來(lái)佐證，可以有效增強(qiáng)公信力。

U412.36+6.1

A

2095-4263（2015）01-0019-05

2015-01-10

*本文為交通運(yùn)輸部黨校2014年秋季處級(jí)干部進(jìn)修班課題組研究報(bào)告，課題組成員：楊蘊(yùn)、董勝武、曲飛、燕科，作者為報(bào)告執(zhí)筆人。