季山（遼寧海事局，遼寧 大連116001）

關(guān)于我國(guó)海上污染應(yīng)急管理模式轉(zhuǎn)變的思考

季山
（遼寧海事局，遼寧 大連116001）

文章將以船舶污染清除協(xié)議制度為應(yīng)急管理模式轉(zhuǎn)變代表性成果進(jìn)行研究，客觀地分析實(shí)施至今所取得的成果。并針對(duì)其中的不足之處，結(jié)合新公共服務(wù)理論，提出完善海上污染應(yīng)急管理模式的一些可行性建議。

應(yīng)急管理模式；海上污染；船舶污染清除協(xié)議

隨著造船工業(yè)的飛速發(fā)展，大型、超大型船舶的出現(xiàn)，船舶污染尤其是船舶溢油及化學(xué)物品事故對(duì)海洋環(huán)境造成的污染也日趨加重，使局部海域環(huán)境發(fā)生了很大改變，對(duì)海洋的生態(tài)平衡構(gòu)成了危害，并有繼續(xù)擴(kuò)展的趨勢(shì)。海洋的污染主要是發(fā)生在靠近大陸的海灣，如我國(guó)的渤海、黃海、東海和南海的污染狀況相當(dāng)嚴(yán)重，其中污染最嚴(yán)重的渤海，已造成大量魚(yú)群死亡、部分灘涂養(yǎng)殖場(chǎng)荒廢、一些珍貴的海洋生物資源正在喪失。為此，交通運(yùn)輸部頒布了《中華人民共和國(guó)船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），來(lái)積極應(yīng)對(duì)、減輕船舶污染事故對(duì)海洋環(huán)境可能造成的危害。

《規(guī)定》共分八章四十八條和一個(gè)附件，依據(jù)《中華人民共和國(guó)防治傳播污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《防污條例》）確定了“預(yù)防為主、防治結(jié)合”的基本原則，按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理、責(zé)任共擔(dān)”的原則搭建我國(guó)船舶污染事故應(yīng)急防備和處置體系。體現(xiàn)出了我國(guó)在海上污染應(yīng)急管理模式方面的轉(zhuǎn)變，具體表現(xiàn)為：一是根據(jù)船舶污染事故風(fēng)險(xiǎn)的大小決定應(yīng)急防備能力的建設(shè)。這樣既可滿足污染防治的要求，又能降低涉企單位的日常管理費(fèi)用，減少資源浪費(fèi)；二是總結(jié)重特大船舶污染事故治理特點(diǎn)，證明單靠企業(yè)或政府任何一方，都不足以應(yīng)對(duì)災(zāi)難性污染事故，因此該《規(guī)定》按照“統(tǒng)一規(guī)劃，國(guó)家、地方政府和相關(guān)企業(yè)共同承擔(dān)”的原則建設(shè)應(yīng)急能力。突出體現(xiàn)在《規(guī)定》中建立了船舶污染清除協(xié)議制度。

船舶污染清除協(xié)議制度作為一種新的制度，是依據(jù)《防污條例》和《規(guī)定》共同制訂的，自從2012年1月1日實(shí)施以后，改變了傳統(tǒng)的船舶污染應(yīng)急管理模式，屬于一種強(qiáng)制性的制度，并且明確規(guī)定了雙方在發(fā)生船舶污染事故后污染清除的權(quán)利和義務(wù)。與船舶經(jīng)營(yíng)人簽訂污染清除作業(yè)協(xié)議的污染清除作業(yè)單位在發(fā)生船舶污染事故后，按照污染清除作業(yè)協(xié)議及時(shí)進(jìn)行污染清除作業(yè)。

本研究將以船舶污染清除協(xié)議制度為應(yīng)急管理模式轉(zhuǎn)變代表性成果進(jìn)行研究，客觀地分析實(shí)施至今所取得的成果。并針對(duì)其中的不足之處，結(jié)合新公共服務(wù)理論，提出完善海上污染應(yīng)急管理模式的一些可行性建議。

一、船舶污染清除協(xié)議制度的實(shí)施意義

（一）作為貫徹實(shí)施上位法的必要措施

在《中華人民共和國(guó)防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第33條和《中華人民共和國(guó)船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置規(guī)定》中第25、26、27條均對(duì)船舶污染清除協(xié)議提出了相關(guān)要求?！洞拔廴厩宄齾f(xié)議管理制度實(shí)施細(xì)則》則是應(yīng)運(yùn)而生，該協(xié)議制度針對(duì)船舶污染清除協(xié)議的實(shí)施提出了具體規(guī)定，來(lái)保證上位法的執(zhí)行力度。強(qiáng)制性的船舶污染清除協(xié)議制度是我國(guó)海洋污染防治管理工作上的一次大膽嘗試，既區(qū)別于污染事故后船方的自行清除，又與海事機(jī)構(gòu)要求的強(qiáng)制清除有區(qū)別。船舶污染清除協(xié)議制度可以說(shuō)是《中華人民共和國(guó)防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置規(guī)定》與《海上交通安全法》的具體實(shí)施細(xì)則。

（二）有助于進(jìn)一步完善我國(guó)船舶污染事故應(yīng)急體系

雖然國(guó)際上早已經(jīng)有了污染清除協(xié)議制度，但在我國(guó)仍是一種全新的制度。船舶污染清除協(xié)議制度從清污單位與船舶經(jīng)營(yíng)人的協(xié)議簽訂、清污單位獲得資質(zhì)許可、海事機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理以及協(xié)議的履行等方面均做了具體規(guī)定。同時(shí)也將進(jìn)一步明確了國(guó)家及地方政府、船舶及有關(guān)作業(yè)單位的法定職責(zé)和義務(wù)，規(guī)范了海事管理機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)相對(duì)人的行為。職責(zé)的明細(xì)劃分，使得船舶污染事故的應(yīng)急管理工作更為明確、科學(xué)和規(guī)范。經(jīng)過(guò)資質(zhì)評(píng)價(jià)的各級(jí)船舶污染清除單位是我國(guó)目前應(yīng)急清污力量的中堅(jiān)力量，屬于訓(xùn)練有素的專業(yè)型應(yīng)急隊(duì)伍。在大連“7·16”等無(wú)數(shù)次溢油事故中已經(jīng)用實(shí)踐證明，清污單位配合政府海事機(jī)構(gòu)在污染事故清除中發(fā)揮了巨大的作用。

（三）作為國(guó)家和地方政府船舶污染應(yīng)急力量的補(bǔ)充

中國(guó)港口到港船舶數(shù)量多，國(guó)家防治到港船舶海洋污染壓力巨大，政府海事管理機(jī)構(gòu)只憑自身的力量實(shí)施事后監(jiān)管與治理無(wú)法起到良好的防范效果，但動(dòng)用國(guó)家財(cái)政資產(chǎn)興建港口清污應(yīng)急力量支出太高，而且不利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，容易導(dǎo)致效率低下。而企業(yè)營(yíng)業(yè)性質(zhì)的清污單位，則可以完全滿足市場(chǎng)要求，替國(guó)家節(jié)約了行政成本，并且能改善政府公共治理、服務(wù)水平，還能支持地方海事機(jī)構(gòu)，最大限度地提升應(yīng)急效率。2004年，交通運(yùn)輸部修改完善了《中國(guó)海上船舶溢油應(yīng)急計(jì)劃》，制定了《中國(guó)國(guó)家船舶污染水域應(yīng)急計(jì)劃》，該計(jì)劃的實(shí)施，推動(dòng)了全國(guó)大多港口地方政府建立并發(fā)布實(shí)施應(yīng)急預(yù)案，大力開(kāi)展應(yīng)急力量的建設(shè)。但是，我們海域幅員廣闊，大陸海岸線長(zhǎng)18 000多公里，完全依靠政府的力量仍顯不足。國(guó)內(nèi)外重特大船舶污染事故亦證明，僅僅依靠企業(yè)或政府的單方面力量都不足以應(yīng)對(duì)災(zāi)難性的船舶污染事故。為此，在《中國(guó)國(guó)家船舶污染水域應(yīng)急計(jì)劃》和《中華人民共和國(guó)防止船舶污染海洋環(huán)境管理》已經(jīng)規(guī)定要求國(guó)家、地方政府健全防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境反應(yīng)機(jī)制、制定應(yīng)急預(yù)案、建立專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍和應(yīng)急設(shè)備庫(kù)的前提下，再補(bǔ)充清污協(xié)議制度要求船舶經(jīng)營(yíng)人與清污單位簽訂協(xié)議，提高了應(yīng)對(duì)船舶污染的應(yīng)急力量。

二、船舶污染清除協(xié)議制度的不足

（一）清污單位自身效能有待提高

清污協(xié)議制度明確規(guī)定了船舶經(jīng)營(yíng)人和清污單位的權(quán)利和義務(wù)，簽訂清污協(xié)議的意義在于降低到港船舶作業(yè)污染風(fēng)險(xiǎn)，一旦發(fā)生污染事故能最快地啟動(dòng)應(yīng)急處置，降低損失。但目前社會(huì)上的船舶污染清除單位，受制于企業(yè)自身管理水平、企業(yè)人員素質(zhì)、企業(yè)規(guī)模，多數(shù)時(shí)間疲于奔波于各個(gè)船舶經(jīng)營(yíng)人簽訂清污協(xié)議，反而在對(duì)船舶污染清污義務(wù)上做得不足，包括進(jìn)港后的實(shí)時(shí)監(jiān)控、建立聯(lián)絡(luò)機(jī)制等工作。如發(fā)生較大污染事故，清污單位的應(yīng)急能力也有待驗(yàn)證。

（二）簽訂清污協(xié)議市場(chǎng)利益起爭(zhēng)議

雖然史上最嚴(yán)停復(fù)牌制度已經(jīng)讓部分公司“蘇醒”，但是由于部分公司長(zhǎng)期停牌，公司基本面及市場(chǎng)環(huán)境都會(huì)發(fā)生變化，復(fù)牌后的命運(yùn)往往充滿變數(shù)。

一是船舶污染清除協(xié)議收費(fèi)為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，各清污單位可利用減免、惡意壓低的方式來(lái)擴(kuò)大業(yè)務(wù)網(wǎng)與船舶經(jīng)營(yíng)人簽訂清污協(xié)議，這就有可能導(dǎo)致市場(chǎng)惡意競(jìng)爭(zhēng)；二是在國(guó)內(nèi)航運(yùn)市場(chǎng)低迷的情況下，企業(yè)經(jīng)營(yíng)人希望以較低的費(fèi)用簽訂協(xié)議來(lái)保持利潤(rùn)，但清污單位所購(gòu)買大量先進(jìn)的防污設(shè)備，又希望能盡快收回成本，這就產(chǎn)生了不可調(diào)節(jié)的矛盾。

（三）無(wú)法及時(shí)提交船舶污染清除協(xié)議，違規(guī)操作

在船舶進(jìn)、出港作業(yè)前，需向港口當(dāng)?shù)赜匈Y質(zhì)的清污單位簽訂船舶污染清除協(xié)議，但國(guó)內(nèi)內(nèi)貿(mào)船舶具有航程段、航行時(shí)間段等特點(diǎn)，可能無(wú)法及時(shí)與相關(guān)資質(zhì)清污單位簽訂協(xié)議。在這種情況下，多數(shù)船舶涉嫌違規(guī)操作，將船舶先?？吭阱^地后再與資質(zhì)單位簽訂協(xié)議。

（四）部分清污單位管理不規(guī)范，后續(xù)準(zhǔn)備不充分

一是部分清污單位工作重心放在擴(kuò)展業(yè)務(wù)、開(kāi)拓市場(chǎng)，而忽略了簽訂協(xié)議的規(guī)范性，存在主體不明、公章無(wú)權(quán)等許多問(wèn)題，導(dǎo)致協(xié)議失效；二是清污單位對(duì)于收費(fèi)的說(shuō)明，大多是針對(duì)簽訂協(xié)議的費(fèi)用，未對(duì)發(fā)生污染事故后，使用設(shè)備的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)未明確規(guī)定。一旦發(fā)生污染事故，未能及時(shí)協(xié)商設(shè)備收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，將會(huì)耽誤清污效率，也有可能造成事故清污后索賠費(fèi)用矛盾。

（五）清污單位與港區(qū)碼頭的利益沖突

船舶在進(jìn)出港作業(yè)時(shí)，一旦發(fā)生污染事故，清污單位則應(yīng)按照清污協(xié)議進(jìn)行清理。但是，清污單位屬于企業(yè)型單位，如果發(fā)生污染事故嚴(yán)重，投入使用的清污設(shè)備越先進(jìn)、越多，清污時(shí)間越長(zhǎng)，則清污單位所獲利益就越大；但與之對(duì)應(yīng)的是，港區(qū)碼頭希望污染能盡快清除，恢復(fù)航道秩序以保證碼頭的利益不被損害，并且碼頭也同樣配備有先進(jìn)的清污設(shè)備，事故發(fā)生或許將會(huì)引起碼頭與清污單位的利益矛盾。

三、新公共服務(wù)理論在我國(guó)海上污染應(yīng)急管理模式中的應(yīng)用探索

（一）協(xié)商式的管理過(guò)程以加強(qiáng)政府職能和新公共服務(wù)理論思想教育

船舶污染海洋屬于典型的危害公共財(cái)產(chǎn)，船舶污染防治工作由于其本身所具有的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，屬于公共產(chǎn)品，政府、企業(yè)管理者應(yīng)有服務(wù)社會(huì)、共同維護(hù)公共環(huán)境的思想。通過(guò)共同的努力和協(xié)商式的管理過(guò)程，體現(xiàn)海上污染應(yīng)急管理的公共需求，使該項(xiàng)《規(guī)定》得以高效地執(zhí)行。

我國(guó)已經(jīng)建立了各海區(qū)溢油應(yīng)急協(xié)作機(jī)制，但如遇較大溢油事故無(wú)法及時(shí)清除時(shí)，應(yīng)考慮到周邊省市、港區(qū)，有必要建立各級(jí)別污染事故應(yīng)急反應(yīng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化附近省市、港區(qū)協(xié)作。海洋環(huán)境為公共財(cái)產(chǎn)，相關(guān)清污部門(mén)都應(yīng)為防衛(wèi)公共財(cái)產(chǎn)而努力，更廣泛地進(jìn)行合作交流、實(shí)施信息共享、資源互補(bǔ)，服務(wù)于為海洋區(qū)域的穩(wěn)定快速發(fā)展。

（二）與船舶企業(yè)建立合作與信任的管理模式，宣傳船舶簽訂船舶污染清除協(xié)議制度的必要性

2012年開(kāi)始實(shí)施簽訂船舶污染清除協(xié)議制度時(shí)，船舶經(jīng)營(yíng)人的相關(guān)利益受到侵害，而產(chǎn)生抵觸情緒?？紤]解決矛盾的最佳方式是與船舶企業(yè)建立合作與信任的管理模式，向船舶經(jīng)營(yíng)人宣傳不同制度和法規(guī)各自的獨(dú)特作用，消除其抵觸情緒。并在船舶污染清除協(xié)議的實(shí)施過(guò)程中，積極回訪船舶經(jīng)營(yíng)人、碼頭經(jīng)營(yíng)單位、船舶供油商等相關(guān)利益單位，了解他們所面臨的困惑以及困難，盡快地解決他們的問(wèn)題，讓船舶企業(yè)相信保護(hù)公共安全就是保障了企業(yè)的自身利益。

（三）協(xié)調(diào)制訂船舶清污單位收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范行業(yè)內(nèi)操作

雖然清污單位簽訂協(xié)議收費(fèi)屬于企業(yè)經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，不能采用統(tǒng)一定價(jià)的方式，但是海事部門(mén)不能任由船舶污染清除單位不按市場(chǎng)規(guī)律、行業(yè)情況隨意定價(jià)，需要在一定程度上協(xié)調(diào)和引導(dǎo)船舶污染清除單位制定詳細(xì)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。一旦污染事故發(fā)生，開(kāi)展清污工作使用的應(yīng)急設(shè)備用量以及價(jià)格未作詳細(xì)規(guī)定，這就有可能導(dǎo)致污染事故后無(wú)法立即開(kāi)展清污工作，因?yàn)樵O(shè)備使用費(fèi)用未達(dá)到統(tǒng)一。國(guó)家發(fā)改委、海事局等部門(mén)可聯(lián)合根據(jù)實(shí)際情況協(xié)調(diào)制定相應(yīng)的法規(guī)、或者推出相應(yīng)的建議細(xì)則，對(duì)船舶污染事故后所使用應(yīng)急設(shè)備的費(fèi)用進(jìn)行規(guī)范，避免清污工作后期產(chǎn)生不必要的糾紛。

（四）應(yīng)急管理應(yīng)由海事人員連同志愿為社會(huì)做出貢獻(xiàn)的公民加以實(shí)現(xiàn)，以加強(qiáng)船舶污染清除應(yīng)急隊(duì)伍的建設(shè)

充分利用國(guó)家投資大量資金建立的溢油應(yīng)急反應(yīng)設(shè)備庫(kù)，分級(jí)別建立起國(guó)家層面的專業(yè)清污力量。該應(yīng)急力量負(fù)責(zé)設(shè)備庫(kù)的日常維護(hù)，在溢油事故后組織應(yīng)急資源和統(tǒng)籌地方應(yīng)急力量實(shí)施污染清除。在當(dāng)?shù)卣心忌鐣?huì)人士充當(dāng)應(yīng)急力量志愿者，在經(jīng)歷短期訓(xùn)練和應(yīng)急演習(xí)后，大學(xué)生、漁民等可成為一股不小的應(yīng)急力量。海事機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將清污方面的最前沿技術(shù)、新要求及時(shí)傳授給相關(guān)人員，并嚴(yán)格按照《船舶污染清除單位應(yīng)急設(shè)備能力要求》檢查清污單位所配備作業(yè)人員是否達(dá)標(biāo)，其現(xiàn)場(chǎng)指揮人員、高級(jí)應(yīng)急指揮與決策人員有無(wú)獲得相關(guān)資質(zhì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的專門(mén)培訓(xùn)。

四、結(jié)論

我國(guó)在發(fā)展海上污染應(yīng)急管理的過(guò)程中經(jīng)歷了從“掌舵”型到“服務(wù)”型的模式轉(zhuǎn)變，應(yīng)用公共服務(wù)理念指導(dǎo)海上污染應(yīng)急管理模式的完善與發(fā)展將成為“服務(wù)”型模式建設(shè)的重要指導(dǎo)思想，為《制度》的完善提供理論支撐。

U698.7

A

2095-4263（2015）01-0036-03

2015-01-10