李曉峰（交通運輸部科學研究院，北京100029）

國家財稅體制改革對交通運輸行業(yè)的影響及對策研究*

李曉峰
（交通運輸部科學研究院，北京100029）

文章全面梳理了財稅體制改革的具體內(nèi)容，研究了各項具體改革對公路水路行業(yè)發(fā)展的影響，并提出相應(yīng)的對策建議。對于財政收入體制的改革，文章重點研究了 “營改增”對交通運輸行業(yè)的影響，提出了相應(yīng)的完善建議。同時，文章研究了地方政府債務(wù)解決問題及賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限后的交通投融資問題，事權(quán)和支出責任相匹配改革對交通運輸行業(yè)的影響，全口徑的綜合預算管理制度改革對交通運輸?shù)挠绊懙葐栴}。

財稅體制改革；交通運輸；對策研究

黨的十八屆三中全會，全面研究了深化改革的若干重大問題特別是對財稅體制改革進行了部署安排。財稅體制改革將重構(gòu)政府與市場、政府與社會、中央與地方的基本經(jīng)濟關(guān)系，是一場關(guān)系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革，在中央全面深化改革的各項部署中屬于極為關(guān)鍵的一項改革，將對公路水路行業(yè)改革和發(fā)展產(chǎn)生極為深遠影響。財稅體制改革包括財政收入體制改革、財政支出體制改革、預算管理體制改革三個方面。本文將全面梳理財稅收入、支出、預算管理體制改革的具體內(nèi)容，研究各項具體改革對公路水路行業(yè)發(fā)展的影響，并提出相應(yīng)的對策建議。

一、財政收入體制改革對交通運輸行業(yè)的影響

在財政收入體制改革方面，主要包括改革財政稅收制度，推動地方政府發(fā)債，增加地方財力，控制地方政府債務(wù)風險等內(nèi)容。

（一）財政稅收制度改革的影響

1.改革的主要內(nèi)容

1994年的分稅制改革，初步搭建了市場經(jīng)濟條件下的財政稅收體系。但在實踐中，還存在地方稅收稅基較窄，土地出讓金等非稅收入比重較大；營業(yè)稅征收存在重復征稅問題，不利于專業(yè)化分工和服務(wù)業(yè)的發(fā)展等問題。為此，新一輪財稅體制改革將進一步實施“營改增”擴圍，向電訊行業(yè)、鐵路運輸和建筑安裝業(yè)拓展，實現(xiàn)增值稅對服務(wù)業(yè)的全覆蓋。同時，繼續(xù)推進費改稅，清理、規(guī)范各種收費和基金，逐步提高稅收在財政收入中的比重。從目前的財政收入體制改革來看，對公路水路交通行業(yè)的影響主要是“營改增”。營改增方面，將擴大營改增范圍，2015年實現(xiàn)全覆蓋，相應(yīng)廢止營業(yè)稅制度。優(yōu)化增值稅稅率，將四檔稅率簡并為三檔或兩檔稅率。交通運輸作為先行試點行業(yè)，自2012年1月1日由上海開始，層層拓展，至2014年1月1日鐵路運輸和郵政服務(wù)業(yè)納入營改增范圍，全行業(yè)已實行營改增。實行營改增后，公路水路交通行業(yè)的稅率變化如下頁附表所列。

2.改革的主要影響

（1）積極影響?！盃I改增”消除了貨物和勞務(wù)稅收制度不統(tǒng)一，避免了重復征稅，有利于結(jié)構(gòu)性減稅和促進產(chǎn)業(yè)分工，加快服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。隨著營改增在其他行業(yè)的全面實行，路橋通行費、過閘費、保險費、房屋租賃費、基礎(chǔ)設(shè)施投入等將納入進項抵扣范圍，抵扣鏈條更加完整，使交通運輸行業(yè)的稅負進一步降低。

（2）消極影響。在短期內(nèi)，受可抵扣項目較少，對應(yīng)稅率偏高等影響，一些交通運輸企業(yè)的稅負有所增加。一是進項稅額占銷項稅額比例過低。從理論上講，交通運輸企業(yè)能夠抵扣的進項稅額必須占到銷項稅額70%以上時，才能與原3%的營業(yè)稅稅負持平或下降，達不到70%的企業(yè)稅負將增加。但是由于交通運輸企業(yè)生產(chǎn)的特殊性，大多屬于勞動密集型企業(yè)（勞動力成本沒有進入進項稅抵扣范圍），實際上進項稅抵扣項目很難達到銷項稅額70%以上，因而造成稅負增加；二是可抵扣范圍小。目前企業(yè)實際可抵扣的主要是新增固定資產(chǎn)投資、油料費用、修配費用以及港口使用費等。大型交通運輸設(shè)備初期投入大、沉淀成本高、更新周期長，如車輛使用周期一般在5～8年，船舶則25～30年。受市場經(jīng)營影響，目前部分運輸企業(yè)總體上運力已處于飽和，企業(yè)購置新設(shè)備意愿不強，新增固定資產(chǎn)較少，大批存量固定資產(chǎn)的進項稅額不能抵扣。此外，車輛通行費、保險等成本也不能作為進項稅額進行抵扣；三是企業(yè)議價能力弱，稅負轉(zhuǎn)移消費者較難。增值稅屬于價外稅，需要通過提高服務(wù)價格將增值稅稅負轉(zhuǎn)移到消費者身上，企業(yè)應(yīng)該屬于代收代付的性質(zhì)。但對于交通運輸行業(yè)大部分企業(yè)來說，通過提高價格轉(zhuǎn)移稅負是不太可能的。交通運輸相關(guān)企業(yè)議價能力比較弱，以道路運輸企業(yè)為例，目前多小散弱，存在無序競爭情況，提高運輸價格難度大；港口企業(yè)主要客戶為國內(nèi)外的各大船公司，港口服務(wù)業(yè)作為第三產(chǎn)業(yè)，在市場上的議價能力也處于弱勢。

附表 公路水路行業(yè)“營改增”前后稅率變化

3.相應(yīng)的政策建議

（1）積極爭取擴大可抵扣項目。積極向財政部反映行業(yè)“營改增”存在的問題，爭取擴大抵扣范圍，將通行費、燃油、一定時期內(nèi)的存量固定資產(chǎn)納入可抵扣項。同時，積極協(xié)調(diào)合理確定道路貨運、汽車租賃、國內(nèi)水路運輸增值稅稅率，為降低企業(yè)稅負創(chuàng)造條件。

（2）為擴大抵扣范圍創(chuàng)造政策、技術(shù)條件。以通行費為例，目前通行費有通過現(xiàn)金支付和ETC支付兩種方式，無論采用何種結(jié)算方式都需要使用同一張卡通過技術(shù)手段綁定車輛相關(guān)信息，才能獲取增值稅發(fā)票。為此，需要通過技術(shù)創(chuàng)新，進一步加大推進ETC聯(lián)網(wǎng)收費力度，為“營改增”在全國范圍內(nèi)推行提供良好的硬件環(huán)境支撐。同時，建議商稅務(wù)總局研究通過網(wǎng)絡(luò)開具通行費增值稅發(fā)票的可行性。

（二）地方政府發(fā)債制度改革的影響

1.改革的主要內(nèi)容

現(xiàn)行財稅體制下，地方政府承擔了大量的事權(quán)，但是自身財力不足，難以滿足地方經(jīng)濟發(fā)展和上級配套資金的需要。為此，不少地方通過地方融資平臺大量舉債，實行“土地財政”等辦法來應(yīng)對，一定程度上形成了財政與金融風險，并影響到了房地產(chǎn)等市場的健康發(fā)展。為此，新一輪改革將著力解決地方財力空虛的問題，通過推動地方政府自主發(fā)債，解決地方財力不足問題。

對于地方政府債務(wù)問題，2014年10月2日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理意見》（國發(fā)〔2014〕43號，以下簡稱“意見”），《意見》中指出“要建立借、用、還相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機制；修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制”。一是要“修明渠”。經(jīng)國務(wù)院批準允許省級政府發(fā)行地方政府債券，市縣政府確需舉債的通過省級政府代為舉借。同時，將地方政府性債務(wù)分為一般債務(wù)和專項債務(wù)，一般債務(wù)針對公益性事業(yè)發(fā)展舉債，專項債務(wù)針對有收益的準公益性事業(yè)發(fā)展舉債，以專項基金或收入為有限擔保。這將改變目前的交通運輸債務(wù)融資模式和融資結(jié)構(gòu)；二是要“堵暗道”。在允許地方政府規(guī)范舉債的同時，嚴禁繼續(xù)借道融資平臺公司舉債，抓緊剝離平臺公司承擔的政府融資功能?？梢钥闯觯瑖覍τ诨獾胤秸詡鶆?wù)風險的決心是明確的，措施是嚴厲的。

2.改革的主要影響

（1）積極影響。通過地方政府發(fā)債，可以將隱性債務(wù)顯性化，有利于規(guī)范地方債務(wù)，防止交通債務(wù)規(guī)模無序擴張。同時，地方政府一般比較重視交通運輸?shù)陌l(fā)展，發(fā)行地方債也為交通行業(yè)爭取更多的地方財政支持創(chuàng)造了條件。

（2）消極影響。一是公路建設(shè)的速度和規(guī)模將受到較大影響。在銀行貸款為主要渠道的融資模式下，公路建設(shè)的速度和規(guī)模主要取決于獲取銀行信貸的難易程度。貨幣政策越寬松，銀行貸款就容易獲得，公路建設(shè)就越容易推進，反之亦然。在新的財稅體制下，公路建設(shè)的速度和規(guī)模將主要取決于獲取政府債券的難易程度。按照財稅體制改革的規(guī)定，地方政府發(fā)債的規(guī)模和額度是由中央在考核地方償債能力、財政風險的基礎(chǔ)上通過嚴格的限額管理來確定的。在當前嚴控風險的政策環(huán)境下，預計總體規(guī)模不會很大。同時，按照規(guī)定，有權(quán)發(fā)行債券的只是省級政府，市縣政府不能自行成為發(fā)行主體，只能委托省級政府代為舉借，這將大大遏制市縣政府的建設(shè)積極性。受地方債券規(guī)模和發(fā)行主體的限制，未來一段時間公路建設(shè)的速度必然會受到較大沖擊；二是非收費公路的發(fā)展將舉步維艱。對于沒有收益的非收費公路，如需舉借債務(wù)，不能通過銀行貸款，只能通過地方政府發(fā)行一般債券的方式融資。自2008年，各地取消政府還貸二級公路收費之后，原有的貸款融資平臺消失，地方政府的公共財政支持又沒有跟上，導致普通國省干線的發(fā)展陷入停滯。一些地方通過嘗試在市縣一級重建平臺的方式來推動非收費公路的發(fā)展。目前來看，這種做法也不符合財稅體制改革的要求。在此情況下，將來非收費公路的發(fā)展只能依靠地方稅收或一般債務(wù)。在地方稅基減少和發(fā)債額度限制下，預計非收費公路的發(fā)展將進一步受限；三是收費公路的發(fā)展陷入兩難境地。對于有一定收益的收費公路，其發(fā)展渠道一種是政府通過發(fā)行專項債券融資來獨自提供。另一種是通過PPP模式，由投資者獨自提供或者與政府組建特定目的公司共同提供。在政府獨自提供模式下，專項債券的發(fā)行同樣會受到中央核定的額度限制，導致收費公路發(fā)展總體受限。在PPP模式下，銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場化融資工具依然可以采用，從而能夠有效突破地方政府專項債券額度不足的限制，但是未來待建公路大多數(shù)屬于建設(shè)成本高、交通流量小，經(jīng)濟效益差，投資回收期長的項目，社會資本進入的意愿不強，可市場化運作的金融工具也不會很多。同時，社會資本進入之后，也會導致政府對路網(wǎng)整體運行與管控能力下降。這種情況無論是在引入民營資本還是國有資本情況下都有體現(xiàn)，但民營資本表現(xiàn)更為明顯一些?？梢?，收費公路發(fā)展將陷入兩難境地，如依靠社會資本發(fā)展則可能弱化管理；如依靠專項債券則受制于額度限制導致發(fā)展緩慢。

3.相應(yīng)的政策建議

（1）深化改革，努力構(gòu)建公共財政主導的融資機制。經(jīng)過30多年來的快速發(fā)展，當前交通運輸發(fā)展環(huán)境、條件發(fā)生了巨大的變化。隨著財政體制改革的深化、對地方政府性債務(wù)防控的重視、收費公路等行業(yè)政策的調(diào)整，原有的交通籌融資機制已被打破，未來必須通過深化改革，轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y模式，建立新的以公共財政為主導的融資機制。

（2）努力溝通，爭取各級政府增加財政投入。應(yīng)積極加強溝通協(xié)調(diào)，將交通建設(shè)由“部門行為”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢袨椤?。推動地方政府出臺各項優(yōu)惠政策，加大財政資金投入，統(tǒng)籌使用各類財政性資金，建立交通專項資金制度，實施綜合預算管理，提高資金集約利用效率，為行業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。建議各地順應(yīng)新形勢的變化，積極爭取更多的地方債券額度用于交通發(fā)展。

二、財政支出體制改革對交通運輸行業(yè)的影響

在財政支出體制改革方面，主要包括事權(quán)和支出責任相匹配的改革，財政轉(zhuǎn)移支付制度改革這兩個方面。

（一）事權(quán)和支出責任相匹配改革的影響

1.改革的主要內(nèi)容

我國現(xiàn)行財稅體制建立在1994年開始形成的分稅制之上。分稅制改革在取得巨大成就的同時，在發(fā)展過程中客觀上形成了“財權(quán)上收、事權(quán)下放”的局面。當前，中央的財政支出僅占總財政支出的不到20%，地方則超過了80%，相當一部分地方事權(quán)的履行需要通過中央轉(zhuǎn)移支付和稅收返還來實現(xiàn)。這一方面實現(xiàn)了中央對地方的宏觀調(diào)控，但一定程度上也造成了“跑部錢進”、“土地財政”和地方債務(wù)高企等問題。為此，需要調(diào)整中央與地方之間的財權(quán)事權(quán)關(guān)系，真正做到“一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級預算”，使財權(quán)事權(quán)能夠相統(tǒng)一，各級政府的財力和它要辦的事情相匹配。具體調(diào)整思路有兩條：一是上收部分事權(quán)；二是下放部分財權(quán)。根據(jù)財政部樓繼偉部長等的論述，下一步政策的主要導向是上收部分事權(quán)，適當增加中央的支出責任。特別是如跨地區(qū)江河治理等外溢效應(yīng)比較明顯的全國性重大基礎(chǔ)設(shè)施，以及適應(yīng)人員自由流動需求的全國性社會保障服務(wù)等事權(quán)可能會上收。

交通運輸領(lǐng)域的中央與地方事權(quán)界限模糊，事權(quán)與支出責任不匹配的問題也較為突出，例如，屬于中央事權(quán)的國道建設(shè)養(yǎng)護由地方為主籌集資金，屬于地方事權(quán)的農(nóng)村公路主要依賴中央補助。這樣造成普通國道因投入不足年久失修，農(nóng)村公路作為民生工程、政績工程取得了重大發(fā)展，但也存在資金挪用、浪費等問題。

2.改革的主要影響

（1）積極影響。中央事權(quán)的上收會對交通行業(yè)形成一定的影響。目前公路交通的建設(shè)、養(yǎng)護、管理等都屬于地方事權(quán)。適應(yīng)財稅體制改革的需要，未來擴大中央事權(quán)，不排除對國家高速等全國性公路網(wǎng)由中央統(tǒng)籌建設(shè)、管理的可能。同時，目前長江、珠江航運事務(wù)由部派出機構(gòu)負責管理，未來時期松遼水系、京杭運河、長三角高等級航道網(wǎng)等跨流域河流的航運管理也有職責上收的可能性。這些上收將有利于加強統(tǒng)一管理，實現(xiàn)全路網(wǎng)、全流域的統(tǒng)籌協(xié)作。

（2）消極影響。事權(quán)和支出責任相匹配的改革將重新確定中央事務(wù)、地方事務(wù)、中央與地方共同事務(wù)、中央委托事務(wù)、中央引導和鼓勵性事務(wù)的邊界，規(guī)范省以下各級政府事權(quán)邊界。這是一場涉及中央與地方重大利益調(diào)整的博弈。在方案制定與實施過程中，必然會存在激烈的“討價還價”。例如，在中央將國家高速公路上收中央管理的過程中，由于目前公路采取“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的制度，國家高速公路網(wǎng)大多數(shù)屬于車流量較為可觀的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，在中央拿走優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的同時，地方必然存在將更多的債務(wù)處理、人員安置“交上去”的沖動。這就會影響到兩個路網(wǎng)體系的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.相應(yīng)的政策建議

（1）慎重制定改革方案。由于此項改革涉及到地方與中央的切身利益，改革方案制定稍有不慎就會引發(fā)較大的波動。為此，在方案制定過程中，需要慎而又慎，廣泛征求各方面的意見，將改革的力度與各個利益主體的可承受力結(jié)合起來，才能出臺既符合改革方向又有可操作性的方案。

（2）充分考慮地方利益。本輪破除事權(quán)與支出責任不相匹配的問題采取的主要是上收部分事權(quán)的做法，而不是下放財權(quán)的方式。在推進該項改革的同時，需要充分考慮地方利益。隨著“營改增”的推進，地方的稅收已經(jīng)進一步減少，為此需要同時考慮強化地方財力的措施，讓地方有資金去保障事權(quán)的履行。

（二）財政轉(zhuǎn)移支付制度改革的影響

1.改革的主要內(nèi)容

財政轉(zhuǎn)移支付制度對于促進公共服務(wù)的均等化、實現(xiàn)區(qū)域間經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。與發(fā)達國家相比，當前我國財政轉(zhuǎn)移支付制度存在的突出問題是專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較大，且較為分散，難以形成政策合力。同時，專項轉(zhuǎn)移支付管理中存在一定程度的隨意性和主觀性，影響了資金的公平分配與高效使用。為此，新一輪財稅體制改革將減少、合并一批專項轉(zhuǎn)移支付項目，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，完善轉(zhuǎn)移支付項目資金管理辦法、資金分配過程和結(jié)果公開制度，以公開透明促進規(guī)范管理。完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機制，逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%；明顯增加對老少邊窮的轉(zhuǎn)移支付。清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，在合理界定中央和地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，嚴格控制引導類、救濟類、應(yīng)急類專項，屬地方事務(wù)的劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。對競爭性領(lǐng)域的專項逐一進行甄別排查，凡屬“小、散、亂”以及效用不明顯的要堅決取消，其余的予以壓縮或?qū)嵭辛阍鲩L，并改進分配方式，減少行政性分配，引入市場化運作模式。逐步取消地方資金配套。

2.改革的主要影響

（1）積極影響。交通運輸行業(yè)的專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較大，且較為分散，一直為財政、審計等部門所詬病。大部分中央車購稅資金都是依托具體的項目通過專項轉(zhuǎn)移支付劃撥地方，地方再配套資金。改革后，隨著一些競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椶D(zhuǎn)移支付資金的退出，有利于市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，有利于糾正政府對正常市場競爭機制的扭曲，讓更多的企業(yè)將精力投入到提升市場競爭力而不是獲取各種補貼。同時，隨著各種專項轉(zhuǎn)移支付項目的減少，可以弱化地方“跑部錢進”的沖動，有利于進一步端正行業(yè)風氣。

（2） 消極影響。當前，在節(jié)能減排、水毀補助、甩掛運輸、物流園區(qū)、渡口改造、船型標準化、科研教育、行業(yè)信息化等方面都有相應(yīng)的專項轉(zhuǎn)移支付資金，這些資金對于實現(xiàn)行業(yè)發(fā)展政策目標，引導行業(yè)發(fā)展方向具有重要作用。隨著改革的推進，一些項目可能會取消，將會影響到政策的連續(xù)性與政策目標的實現(xiàn)。

3.相應(yīng)的政策建議

（1）將相關(guān)資金進行整合。破除原有專項資金的碎片化，整合現(xiàn)有資金。同時，弱化目前主要針對具體企業(yè)、業(yè)戶的專項資金使用模式，開展區(qū)域性、主體性試點，形成綜合型資金使用模式，形成規(guī)模效應(yīng)。

（2）轉(zhuǎn)變政府職能與治理方式。改革之前，各部門熱衷于設(shè)立專項資金“分錢”、“分項目”。改革之后，需要順應(yīng)改革的要求，將更多的精力放在制定研究政策，而不是采用原有的對不同市場主體實行的“差別化”政策，為市場營造更加公平競爭的環(huán)境。

三、預算管理體制改革對交通行業(yè)的影響

預算管理體制規(guī)定了政府財政活動的管理模式與運行機制，是財稅體制改革的重要內(nèi)容。本輪改革將加快預算管理體制改革，逐步構(gòu)建完整、規(guī)范、透明的預算體制，初步建立起“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果要運用”的預算管理模式。

（一）全口徑的綜合預算管理制度改革

1.改革的主要內(nèi)容

建立全口徑的綜合預算管理制度，增強預算管理的完整性。通過建立全口徑預算體制，清理游離于預算外的政府收入和支出，達到減少宏觀稅負、提升增長潛力、抑制腐敗的效果。完整的含義還包括健全地方政府債務(wù)管理制度，將地方政府債務(wù)納入預算管理，建立地方層面的資產(chǎn)負債表，提高財政的可持續(xù)性，控制系統(tǒng)性風險。今后，各級政府和人大在確定每年預算時，將逐步對中長期財政收支和債務(wù)負擔進行預測并以中長期預算框架的形式公開，確保當前政策與財政的長期可持續(xù)性相一致。

2.改革的影響

（1）積極影響。建立全口徑預算管理體制，清理游離于預算外的政府收入和支出，可以達到減少宏觀稅負、提升增長潛力、抑制腐敗的目的。建立跨年度預算平衡機制有利于立足長遠規(guī)劃交通發(fā)展，避免行業(yè)發(fā)展受經(jīng)濟波動的影響出現(xiàn)大起大落。這說明，隨著公路、水路交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)逐步建成和完善，簡單粗放的建設(shè)項目計劃管理模式可操作空間逐步縮小，已不能順應(yīng)新時期交通發(fā)展需要和科學預算的要求。將地方政府債務(wù)納入預算管理有利于增強行業(yè)的抗風險能力，降低融資風險。

（2）消極影響。隨著全面規(guī)范的預算制度的建立，政府支出與融資將逐步規(guī)范，短期內(nèi)一些地方原有的不規(guī)范融資渠道將被堵塞，但長期來看有利于促進交通運輸?shù)某掷m(xù)健康發(fā)展。

3.相應(yīng)的政策建議

（1）建立綜合預算管理制度。適應(yīng)改革要求，需要各預算單位將預算內(nèi)、外資金和其他各項收入全部納入預算，并按照有關(guān)規(guī)章制度，統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一編報、規(guī)范管理，不得在部門預算之外特別是往來科目中保留其他收支項目。

（2）強化債務(wù)預算管理與風險防范。國家加強債務(wù)預算管理，主要是著眼于防范地方的債務(wù)風險。這就要求我們按照國家要求，高度重視發(fā)展中存在的各種融資風險，并努力化解，防止引發(fā)系統(tǒng)性風險。各地應(yīng)加強對債務(wù)的分類、甄別、監(jiān)測和動態(tài)跟蹤，建立交通運輸債務(wù)管理信息系統(tǒng)，全口徑動態(tài)反映債務(wù)情況，并建立預警機制，加強風險防范。

（二）預算科學化公開化改革

1.改革的主要內(nèi)容

建立完善標準規(guī)范，強化預算公開力度，增強預算管理的科學性和透明性。明確政府支出的標準，逐步形成一套全國統(tǒng)一的政府行政支出標準。按照標準確定財政預算，按照標準確定中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，大幅度減少一事一議的專項轉(zhuǎn)移支付。繼續(xù)推進預算公開，政府的預算制度、收支安排、編制程序、執(zhí)行結(jié)果等信息逐步向社會公開。進一步細化政府預決算公開內(nèi)容，擴大部門預決算公開范圍和內(nèi)容，除涉密信息外，政府預決算支出全部細化公開到功能分類的項級科目，專項轉(zhuǎn)移支付公開到具體項目，部門預決算公開到基本支出和項目支出。加大“三公”經(jīng)費公開力度，細化公開內(nèi)容，所有財政撥款安排的“三公”經(jīng)費都要公開。適應(yīng)預算公開的要求，完善支出定額標準體系。

2.改革的影響

（1）積極影響。通過透明預算減少政府自由裁量權(quán)，保障公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有利于實現(xiàn)資金使用的制度化、規(guī)范化，嚴肅財經(jīng)紀律、防止主觀性和隨意性，避免“人治”因素對資金使用的干擾。不規(guī)范、不科學的財政支出將得到有效遏制，有利于提高資金使用效益，推進陽光政府、法治政府建設(shè)。

（2）消極影響。如果政策執(zhí)行“度”把握不好，也會形成一些不利結(jié)果。如嚴格預算執(zhí)行，可能引發(fā)年底“突擊花錢”的問題。又如一些地方對“三公經(jīng)費”管理采取“一刀切”的模式，有可能誤傷一些正常的出國事項的落實。

3.相應(yīng)的政策建議

（1）統(tǒng)一思想認識，加強教育引導。改革的推進客觀上會對原來的體制形成沖擊，在改革過程中也會面臨一定的阻力，但改革勢所必然。需要積極做好宣傳引導工作，使行業(yè)上下充分認識預算公開與預算科學化改革的重大意義，充分掌握改革的精神與主要內(nèi)容，將思想統(tǒng)一到中央與部黨組關(guān)于改革的各項部署上來，確保改革工作在全行業(yè)順利實施。

（2）建立完善預算支出標準體系。盡快建立健全有關(guān)預算資金分配原則、標準和使用辦法的相關(guān)制度，制定完善預算支出定額標準體系，規(guī)范預算資金的使用管理，提高預算科學化水平，保障預算公開信息的質(zhì)量。

（3）積極提升預算公開的水平。國外發(fā)達國家在預算公開形式上，經(jīng)常采用老百姓喜聞樂見的方式，運用形象生動的漫畫圖表、詳實準確的解釋說明來展現(xiàn)各項信息，對于落實公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，推進民主和反腐發(fā)揮了積極作用。在這些方面，我們要積極探索，改進工作思路，健全披露制度。一要根據(jù)行業(yè)特點寫好預算編制說明，對于大家難以理解的交通專業(yè)術(shù)語加注解釋；二要“跨出行業(yè)看行業(yè)”，邀請有代表性的業(yè)外人士來閱讀報告，聽取他們的修改意見；三要積極拓寬公開渠道，及時利用政府門戶網(wǎng)站、新聞媒體發(fā)布解讀性文章，使預算更加貼近百姓生活，方便群眾監(jiān)督。

F812

A

2095-4263（2015）01-0003-06

2015-01-10

*本文為交通運輸部黨校2014年秋季學期處級干部進修班課題組研究報告，課題組成員：耿林、宋穎欣、李曉峰，作者為報告執(zhí)筆人。